夏洲源

（南京師范大學 法學院，江蘇 南京 210046）

一、問題的提出

行政行為可訴性問題，一直是行政訴訟理論和實踐的熱點話題。一般而言，行政機關作出的程序性事項通知或告知行為，也即過程性行政行為或程序性行政行為，因不具有終局性，往往不被法院受理和審查。對此類行政行為，學理上還有一個名稱為不成熟的行政行為。而要想進行司法審查，那么其行政行為必須成熟，也就是說其行政行為必須上升到某個特定的時段才算是其實現(xiàn)成熟了?！俺墒煨栽瓌t”為美國司法判例所創(chuàng)造，在1967年之前，（美）最高法院不愿意審查任何法律、規(guī)則或者行政機關觀點的非正式說明，除了當事人在強制執(zhí)行訴訟中試圖對其行為進行抗辯的時候；但在1967年Abbott Laboratories V.Gardner一案中，成熟性原則發(fā)生了重大轉折，（美）最高法院修正確立新的成熟性標準，或說“Abbott標準”，即“對于這個問題，最好是以雙重的視角進行分析，我們既要評估這些爭點是否適合于司法判決，也要評估在暫時停止法院審理時當事人遇到的困難?！?/p>

實踐中，特別是司法解釋明確規(guī)定程序性告知行為原則上不具有可訴性的背景下，有個別行政機關為了實現(xiàn)“排除司法救濟”的不正當目的，濫用程序性告知行為，導致當事人的合法權益遭受侵害。比如，在政府信息公開領域，申請內(nèi)容不明確時的程序性告知，本來是為了在最大限度滿足公民知情的權利和最大限度地降低行政成本、提升信息提供質(zhì)量效率方面實現(xiàn)均衡。但是，實踐中，有的行政機關反復以申請人的申請內(nèi)容不明確為由，多次以更改補充告知的形式對申請人進行程序性告知。

帶有過程性特征的程序性行政行為的可訴性問題，在學術界引發(fā)一波又一波的討論和熱議。程序性行政行為，到底可訴不可訴，如果有可訴有不可訴的，那么，判斷是否可訴的標準何在？“不成熟的行政行為”中判斷成熟的標準又是什么？

二、最高院關于程序性行政行為可訴性的規(guī)定

行政程序性行為的可訴性問題，其實不僅僅是實務領域爭論的熱點，最高法院作為國家最高審判機關，也一直在關注這個問題，并也在嘗試給出各種回應。

2009年11月9日由最高人民法院審判委員會第1476次會議通過、自2010年1月4日起施行的《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，其中就規(guī)定了在行政許可進程中，行政機關告知公民、其他組織或者是法人對其聽證以及申請材料進行補正時的通知行為被行政訴訟時人民法院可以不進行受理，但是造成許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外。

2010年12月13日由最高人民法院審判委員會第1505次會議通過、自2011年8月13日起施行的 《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中明確了人民法院針對公民、其他組織或者是法人不服從行政機關對其申請內(nèi)容不清楚的條例進行補充或者更改的告知行為不進行受理，但必須在實際情況下不影響申請人權利義務。

2016年最高人民法院發(fā)布的第69號指導案例，該案例傳達的標準：公民、法人或者其他組織以為行政機關所給的程序性行政行為對其本身的合法權益像是財產(chǎn)以及人身權等造成傷害的且明顯影響到當事人的權利與義務時，還不能利用實體性行為訴訟得到幫助的情況，那么人們法院便應對其程序性行政訴訟進行受理。

梳理這三次最高院的態(tài)度，不難看出，對待行政程序中間行為，不論是材料補正告知，還是申請內(nèi)容不明確告知，抑或是程序中止通知，最高法院的態(tài)度是：以不可訴為原則，以可訴為例外。再仔細一看，可訴的標準好像有細微的差別，第一次表態(tài)與第二次表態(tài)文字表述不同，但實質(zhì)內(nèi)容基本相同，即：當行政程序中間行為對當事人的權利義務產(chǎn)生實際影響的時候（包括事實上終止程序的情形），該中間行為可訴，但第三次表態(tài)，似乎在此基礎上，又有所變化，可訴的標準變?yōu)榱嗽诂F(xiàn)實中的明顯的影響其權利和義務，并且利用有關實體性行政行為的訴訟也不能得到幫助為條件。其中的“并且”字句到底意義何在？有何意蘊？難道，除了對當事人權利義務有實際影響，還需要“救濟無門”的條件？

三、程序性行政行為可訴性標準探析

《工傷保險條例》中有關條款指出：要想做出工傷認定必須根據(jù)有關行政主管部門或者司法機關的結論來進行，但是一旦以上兩個部門還沒有給出結論，那么工傷認定的時限也就中斷了。所以，被告有權利做出《中止通知》，問題出在王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工商認定案中已經(jīng)有 《道路交通事故證明》，此證明在峨眉山市公安局交警大隊中開具，所以，被告的《中止通知》也就沒有法律效應，應以撤除。法院要想審查行政主體活動且進行司法判定的基礎是此活動規(guī)定的受案領域之中，又或者在法院行政爭議主管的領域之中，其關鍵的判定標準便是行政活動。

《行政訴訟法》在此案發(fā)生時還沒有進行修改，那么現(xiàn)在要是用新法來對一個已經(jīng)出現(xiàn)的行政案件進行審判也許并不是那么恰當。就行政行為的諸多規(guī)定以及司法救濟兩方面而言，新舊《行政訴訟法》對其論述有差異，在定位行政訴訟的制度時，將它定位為一種關系之訴，此關系之訴觸及行政法律關系，但是在關系之訴之中，行為之訴仍是最基本且最為關鍵的組成部分，這樣來講新舊法在根本上并不沖突。所以，在本案中，需要對更為平常的問題進行把控。例如行政主體的哪些程序性活動在修改完的《行政訴訟法》背景下可以歸納成程序性行政行為、程序性行政行為的可訴性又以哪些特定標準為前提以及如何判斷程序性行為是否成熟等等。

（一）行政行為成熟性原則

標準是一個不明確的概念，伴隨著實踐的發(fā)展，成熟性原則的標準也會產(chǎn)生分歧。所謂行政行為成熟性原則，也就是在行政行為進展到特定的階段，換言之已足夠成熟時才可進行司法審查。美國的司法判例創(chuàng)建了“成熟性原則”，在1967年之前的美國法院所認定的案件成熟標準即是當事人的法律地位受到行政機關所出具決定的影響；在1967年之后的觀點則變成要想讓法院對行政給予確認判決以及制止令等經(jīng)濟手段，除非此決定可以作為司法來讓問題得以解決。成熟問題應從該問題對司法裁決合不合宜和當事人因延誤法院審查而出現(xiàn)困難。[1]這也就表示美國法院對成熟的標準要求沒那么嚴格了。

在美國對成熟性原則的確定標準主要包括三個：第一、雙方所糾結的問題是一種法律問題。當事人之間所探討的問題一旦只是一個單純的法律問題，也就是可以在事實未確定時進行裁決，那么此問題毫無疑問已經(jīng)滿足司法審查所要的成熟度；第二、雙方所爭執(zhí)的決定是最終的決定。所謂最終決定，它本身也是一個不明確的觀點，因此美國的法院確定了以下幾個原則：一旦司法審查機關可以對行政機關所給出的程序進行打亂，那么就可以認為行政機關還未給出最終決定；行政決定的認定是否會影響到當事人的法律地位，例如，當事人的負擔因此增加了或者當事人的權利被削尖了等等。行政決定如果沒有改變當事人的法律地位也可認為此決定并非最終的決定。第三、當事人是否因?qū)彶楸煌七t而出現(xiàn)困難情況，也就是在特定的狀況之下，從保護當事人的視角來看，司法審查的存在是否有意義，當事人在不進行審查時是否會產(chǎn)生困難，要注意的是此困難一定是直接的、對當事人的日常生活產(chǎn)生影響的。

成熟性標準，特別是“最后決定”的形式標準等雖然每天都在受到挑戰(zhàn)，而且該原則的標準也在隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。但是在司法實踐之中該原則仍然影響重大。在對行政行為進行審查時，無論哪個國家的法院都應將該原則考慮其中。在我國的現(xiàn)行法律雖然并沒有明確規(guī)定該原則，可是該原則在司法實踐上常常作為行政行為可訴性標準而存在，且應用廣泛。從我國行政管理與司法實踐的現(xiàn)實出發(fā)，在行政訴訟之中應對成熟性原則進行確定，并且將它作為界定行政行為可訴性的標準，具有重要的法律以及實踐意義。

（二）程序性行政行為的成熟性的判斷在我國的發(fā)展

考察我國行政訴訟實踐，最早對行政行為成熟性的審查，可追溯至賴恒安訴重慶市人民政府不予復議上訴案。在此件案例當中，最高法院經(jīng)過審理一直同意此行為不屬于成熟性行政行為，是由于其中的涉案報告內(nèi)容未最終確定，還需上級主管部門進行批復，因此其可訴性并不滿足。①參見蘇苗罕《最高人民法院行政法案例匯編》（下篇）（1985-2016），2016年10月版。自此，最高法院通過該裁判實際上確立了行政行為成熟性標準，即“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”。

最高法院行政庭原審判長蔡小雪法官對此解釋，之所以設定這樣的標準，主要是為了防止法院過早介入行政程序，這符合司法權與行政權分立制衡原則，而且也有助于確定原被告爭議的準確內(nèi)容和性質(zhì)。此后，行政審判實務的主流觀點，傾向于該類程序性行政行為不具有可訴性。

此外在 “北京八達嶺野生動物世界有限公司不服北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局關于治理整頓戶外廣告通告案”中，原告因不服被告北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局在其發(fā)布的 《關于治理整頓大型戶外廣告的通告》中將原告設置的廣告列入“非法設置的單立柱、落地式戶外廣告的清單”中，向法院提起撤銷之訴，要求法院撤銷該行政行為。

受理該案的北京市西城區(qū)人民法院在裁定書中旗幟鮮明的表達了對“行政行為成熟性”的堅持，公民、法人或者其他組織應該作為行政訴訟審查的對象，而確定效力的成熟性行政行為是因為他們的權益而出現(xiàn)，在作出行政處理決定之前，行政機關的預備性或階段性行為一旦在現(xiàn)實中沒有影響到公民、法人或者其他組織的權益，那么便不包含在行政訴訟的受案范疇之中。在此案中，因為被訴訟的行為是被告在集中治理本市行政區(qū)域內(nèi)單立柱、落地式戶外廣告的過程中所采取的階段性行為，沒有達到可訴訟行為所要求的成熟度，且對在現(xiàn)實中沒有影響到原告的權利與義務，因此，原告所訴行為不屬于行政訴訟受案范圍。所以，該院作出判決對原告的起訴進行駁回。

但是，隨著行政訴訟案件的逐年劇增，越來越多的程序性行政行為被原告起訴至法院，而且越來越多的程序性行政行為在事實上直接影響了當事人的合法權益，程序性行政行為是否可訴再次受到關注。

一方面，基于司法禮讓原則，司法權應當尊重行政機關的專長，行政機關擁有更可觀的優(yōu)勢以及經(jīng)驗教訓在與自身主管事務相聯(lián)系的政策把控以及事實認定之上，司法機關武斷的審查和否定會把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事實上受到行政機關行為不利影響的人”的訴訟資格，則會導致更多的不正義。但囿于主流觀點和最高法的裁判指引，大多數(shù)案件被以行政行為尚未成熟為由駁回，但案結卻爭議未了，問題甚至直接指向行政機關借“程序行為不可訴”之馬甲規(guī)避實質(zhì)上的不作為。

如同“Abbott標準”在美國的確立歷程，面對程序性行政行為不可訴原則造成的越來越多的不正義，最高人民法院也在司法實踐中積極進行修正。

2009年12月14日，最高法院發(fā)布《關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中規(guī)定了在行政許可進程中，行政機關告知公民、其他組織或者是法人對其聽證以及申請材料進行補正時的通知行為被行政訴訟時人民法院可以不進行受理，但是造成許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外。

2011年7月29日，對于最高法院所頒布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中提出：公民、其他組織或者是法人不服從行政機關對其申請內(nèi)容不清楚的條例進行補充或者更改的告知行為，且必須在實際情況下不影響申請人權利義務的告知行為；……不進行受理。

上述兩部司法解釋實際上對行政行為成熟性標準，即“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”標準進行了變通，即對程序性行政行為或中間行為，原則上不可訴，除了此行為在現(xiàn)實中影響到行政相對人的義務以及權利之外。

（三）對王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工商認定案的思考

在此案件中，法官進行了以下三步推理：第一、在性質(zhì)上《中止通知》應屬于程序性行政行為；第二、相對人在不成熟的程序性行政行為面前沒有訴權，一旦終局出現(xiàn)并有了法律效應，并且對實體性行政行為進行起訴時無法得到幫助時，那么該行為應有可訴性；第三、《中止通知》屬于第二點中的第二種情形，所以應該屬于法院受案范圍。

法官的推斷就筆者而言，他們認為微小的不足之處存在其中，一旦相對人的權利義務沒有受到行政行動中程序性行為的影響，那么此種行為從本質(zhì)上就歸于《行政訴訟法》上的行政行為，更稱不上是程序性行政行為了。兩者相較而言，提煉行政行為之中的程序性行為的概念之后，臺灣學者利用“行政程序行為”或者“行政機關程序行為”要更為精準。

第一，所謂的程序性行為并不都是牽扯到程序的行為。部分程序雖是由法律進行規(guī)定的，但是該程序規(guī)范卻屬于行政體系內(nèi)部權力運行的流程，舉例來講，為了使得某項決策的內(nèi)容更加科學合理，那么在最終決定決出之前，行政機關英語其它行政機關一起討論最后決出，那么這項活動便不是行政行為。學界在理解程序性行政行為時表現(xiàn)出不同程度的泛化傾向，他們認為程序性行政行為指的就是在為實現(xiàn)行政行為的實體內(nèi)容所采取的步驟和形式等行為，主要是在對該行政行為進行解決時要利用何種措施，遵循怎樣的時限以及采用何種形式等等問題。[2]其實，程序性活動與程序性行為不等同，是否符合前述主體要素、職權要素、法效要素是其是否構成行政行為的判斷基準，法效要素在其中扮演著重要地位。

司法訴訟以權利為關注點，程序性行政行為只有能夠?qū)Τ绦蛐詸嗬a(chǎn)生影響，而且這種影響又沒有被實體性權利的影響所吸納時才有獨立存在的必要。

第二，在某項程序行為成為行政行為之前，一旦相對人可以對程序性行政行為進行起訴，那么將會造成以下幾方面后果：第一、中斷行政程序，最終導致延誤或者根本無法做出實體性行為，行政機關的執(zhí)法效率被嚴重干擾。當侵犯到程序性權利時，救濟對相對人來講必不可少，行政過程的程序抵抗權、司法審查、行政自律都是可供選擇的方案，但是“高的行政效率是行政執(zhí)法的內(nèi)在要求”，[3]那么整個行政過程也就必須進行疏通，形成一個完整的運行系統(tǒng)，避免梗死現(xiàn)象的存在，這剛好是程序性行政行為被訴后可能造成的后果。第二、一般來說，實體性權益是否會受到程序性行政行為的不足之處的影響在實體性行為作出之前，根本無法確定，甚至也有可能的是部分不足的程序行為對相對人也會產(chǎn)生有利后果訴訟最終能夠獲得審理判決取決于訴的內(nèi)容，也就是當事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實際價值或者必要性?！盵4]這意味著，相對人單獨提出就程序性行政行為起訴缺乏實益。但是，王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工商認定案對程序性行政行為的審查以及行政行為成熟性判斷作了更進一步的拓展。該指導案例的參照效力，已經(jīng)逾越前述司法解釋所開辟的行政許可和政府信息公開領域，成為對所有程序性行政行為司法審查的參照標準。

該指導案例中，第三人嘉寶公司就其職工王某因交通事故死亡，向被告樂山市人力資源與社會保障局請求對工傷進行認定，并提供了《道路交通事故證明》，此證明系由峨眉山市公安局交警大隊所開出。被告卻憑借公安機關交通管理部門并沒有對此事故出具交通事故認定書作為理由，而駁回原告以及第三人做出的《工傷認定時限中止通知書》。公安局交警大隊針對死于交通事故的王某來講，根據(jù)查證的事故線索不能開具交通事故認定書，只能憑借法律給出道路交通的事故證明，被告以未提供交通事故認定書為由中止工傷認定程序，雖系一種程序性行為，但對原告權利義務的影響本質(zhì)上是終局性的，原告利用相關實體性行政行為所發(fā)起的訴訟并不能得到幫助。據(jù)此，樂山市市中區(qū)法院認定被告作出的“中止通知”可訴，并判決予以撤銷。

該指導案例的裁判員主要想表明的是：公民、法人或者其他組織以為行政機關所給的程序性行政行為對其本身的合法權益像是財產(chǎn)以及人身權等造成傷害的且明顯影響到當事人的權利與義務時，還不能利用實體性行為訴訟得到幫助的情況，那么人們法院便應對其程序性行政訴訟進行受理。

誠如蔡小雪法官所言：“任何標準都有例外。‘正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成’的標準不是絕對的。在有的情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經(jīng)對公民造成實質(zhì)性的不利影響的，應當認為這個行政行為已經(jīng)成熟?！睖蚀艘匝?，該指導案例為蔡小雪法官所謂之“例外”提供了一個實務范例。

該案例無疑是行政審判實務的一大創(chuàng)新，可能折射了最高法院關于程序性行政行為的審查從被動、形式主義立場轉向主動、實質(zhì)利益審查的立場。這一立場，與新修訂的行政訴訟法以解決行政爭議為目的，監(jiān)督依法行政，側重對行政訴訟原告訴權及事實利益的保障是一脈相承的，也是形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治推進過程中的一次突破。

四、結語

我們對成熟的界定本來就是一個持續(xù)發(fā)展的進程。在司法中，與現(xiàn)實環(huán)境相結合本身沒有錯，可是演變發(fā)展的標準背后所展現(xiàn)出來的精神也應關注?？偟膩碚f就是要想相對的對人的權利擴大保護，必須以司法權和行政權實現(xiàn)良性循環(huán)以及切實維護公民的公共利益為基礎。