應(yīng)品廣　翁啟標(biāo)

在當(dāng)今時(shí)代背景下，國(guó)家安全越來(lái)越成為一個(gè)國(guó)家的重要戰(zhàn)略布局之一。作為被投資的東道國(guó)，一方面希望通過(guò)吸引外資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)來(lái)促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面又擔(dān)心外資的介入沖擊本國(guó)經(jīng)濟(jì)，因此紛紛設(shè)立相關(guān)的國(guó)家安全審查制度來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和公共利益?？v觀全球，美國(guó)的國(guó)家安全審查制度無(wú)論是立法規(guī)則、機(jī)構(gòu)設(shè)置還是從審查程序等方面，都值得其他國(guó)家進(jìn)行研究。

一、美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)及其國(guó)家安全審查機(jī)制

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）成立于1975年，是美國(guó)主管外國(guó)在美投資國(guó)家安全審查的機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)由9位內(nèi)閣成員、2名當(dāng)然成員和其他由總統(tǒng)委任的成員組成，由財(cái)政部主導(dǎo)并由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任主席。其主要職責(zé)是審查可能導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)控制的關(guān)乎美國(guó)國(guó)家安全的交易，尤其是涉及關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的交易。

美國(guó)成立CFIUS的最初目的是為了安撫國(guó)會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)石油出口國(guó)（OPEC）對(duì)美投資增長(zhǎng)過(guò)快、持有大量美國(guó)債權(quán)資產(chǎn)組合的擔(dān)憂。20世紀(jì)80年代后，CFIUS主要經(jīng)歷了三次重大變革：第一次是在1988年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)議案，授予總統(tǒng)可以阻止、暫停任何可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外資或外國(guó)人并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的權(quán)力。1990年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什運(yùn)用了這項(xiàng)權(quán)力否決中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司收購(gòu)美國(guó)西雅圖飛機(jī)零部件制造商MAMCO公司。第二次是在1993年，根據(jù)1992年《伯德修正案》增加了CFIUS的審查標(biāo)準(zhǔn)，凡是屬于下列情況必須接受國(guó)家安全審查：一是收購(gòu)方由外國(guó)政府控制或代表外國(guó)政府行事，二是收購(gòu)可能導(dǎo)致在美國(guó)從事州級(jí)貿(mào)易的個(gè)人受到外國(guó)政府控制。新增的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)使得外國(guó)國(guó)有企業(yè)或者受外國(guó)政府影響的企業(yè)進(jìn)行投資并購(gòu)活動(dòng)變得困難。第三次是在2007年，美國(guó)頒布了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》及其實(shí)施細(xì)則，明確了“國(guó)家安全”“受管轄交易”等重要概念，同時(shí)提高了CFIUS的透明度，對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行了公開(kāi)。

具體來(lái)說(shuō)，CFIUS重點(diǎn)關(guān)注三類潛在的國(guó)家安全威脅：一是某些對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的商品或者服務(wù)供應(yīng)商是否可能存在被外國(guó)控制的情況；二是在外商投資時(shí)是否可能存在技術(shù)或者專業(yè)技能泄露的情況；三是防止在海外并購(gòu)過(guò)程中被外國(guó)用于滲透、監(jiān)控和蓄意破壞美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全。在判斷相關(guān)的交易過(guò)程是否存在這三類威脅時(shí)，還需要考慮諸如行業(yè)集中度、行業(yè)壟斷以及其他國(guó)家在類似行業(yè)的開(kāi)放程度等情況。

二、美國(guó)國(guó)家安全審查最新發(fā)展趨勢(shì)

數(shù)據(jù)顯示，2015年，美國(guó)全年吸引對(duì)外直接投資（FDI）達(dá)到3840億美元，占全世界總數(shù)的22.6%。美國(guó)國(guó)內(nèi)近1/5的就業(yè)和稅收都來(lái)自外資企業(yè)。但是，美國(guó)同樣需要防止外資企業(yè)將國(guó)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)技術(shù)帶到國(guó)外去，從而使本國(guó)失去國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，美國(guó)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在權(quán)衡審查國(guó)家安全和吸引外商投資之間的利益關(guān)系。從近期形勢(shì)來(lái)看，美國(guó)的天平開(kāi)始向強(qiáng)化國(guó)家安全審查方面傾斜。

首先，CFIUS很可能迎來(lái)最新一次變革。針對(duì)CFIUS開(kāi)展改革的動(dòng)議已經(jīng)在美國(guó)參議院進(jìn)行討論并舉行聽(tīng)證會(huì)。從目前立法動(dòng)議和聽(tīng)證會(huì)情況來(lái)看，針對(duì)CFIUS的改革主要有四個(gè)方面：（1）擴(kuò)大CFIUS職權(quán)，使其有權(quán)管理產(chǎn)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易，無(wú)論該交易是否導(dǎo)致企業(yè)控制權(quán)的改變；（2）將合資企業(yè)納入CFIUS管轄范圍；（3）增加CFIUS對(duì)房地產(chǎn)交易的審查；（4）將“受關(guān)注國(guó)家”及其發(fā)展趨勢(shì)（如技術(shù)開(kāi)發(fā)）提升為審查因素。上述改革動(dòng)議在很大程度上旨在強(qiáng)化針對(duì)中國(guó)對(duì)美投資的國(guó)家安全審查。

其次，美國(guó)在“國(guó)家安全”的界定方面愈發(fā)體現(xiàn)出主觀彈性。第一，在2007年時(shí)，CFIUS界定的影響國(guó)家安全的因素是11項(xiàng)，2012年增加到了12項(xiàng)，并且原先針對(duì)特定行業(yè)的審查慣例打破，使現(xiàn)有審查不局限于特定行業(yè)，只要涉及國(guó)家安全，都可以進(jìn)行審查。第二，CFIUS審查的行業(yè)內(nèi)容主要是“關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施”和“關(guān)鍵技術(shù)”，但是“關(guān)鍵技術(shù)”的審查受到雙重管轄，即被并購(gòu)的企業(yè)是否屬于關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)由不同的政府部門來(lái)認(rèn)定。在出口環(huán)節(jié)，即使政府部門允許了相關(guān)技術(shù)的出口，CFIUS也可以阻止該項(xiàng)目；反之，即使CFIUS通過(guò)了審查，政府部門也可以進(jìn)行否決。這使得“國(guó)家安全”的界定標(biāo)準(zhǔn)不一。美國(guó)完全可以根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況的變化對(duì)CFIUS的職權(quán)及其審查程度進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)又由于涉及國(guó)家安全，審查過(guò)程往往不透明，信息公開(kāi)需要經(jīng)過(guò)非常復(fù)雜的程序，最終公開(kāi)的信息也非常有限。

再次，美國(guó)對(duì)于國(guó)家安全的審查將會(huì)更多關(guān)注“實(shí)質(zhì)”而非“形式”。 交易是否會(huì)導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)被外國(guó)“控制”是CFIUS的主要審查因素之一。從已有案例來(lái)看，如果交易是 “消極投資”（比如純財(cái)務(wù)性質(zhì)的投資），并且外國(guó)收購(gòu)的美國(guó)公司份額不高于10%，一般不被認(rèn)定為存在“控制”。但是，近年案例表明，凡有中國(guó)國(guó)有背景的企業(yè)參與，都會(huì)引起CFIUS的警惕。比如，在最新被禁止的案例中，盡管中國(guó)投資者通過(guò)股權(quán)設(shè)計(jì)只是一個(gè)“有限合伙人”，名義上只是“消極”投資者，但是CFIUS仍然認(rèn)為買方公司具有中國(guó)政府背景，因此具有國(guó)家安全隱患?？梢?jiàn)，CFIUS將會(huì)更多關(guān)注交易的實(shí)際控制人或關(guān)聯(lián)方，而非僅僅看交易本身。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

由于意識(shí)形態(tài)和政治制度的差異，美國(guó)始終對(duì)中國(guó)的崛起存在著很大憂慮，一方面因?yàn)橹忻乐g存在著眾多利益，另一方面又擔(dān)心中國(guó)成為美國(guó)最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而導(dǎo)致了美國(guó)政府對(duì)中國(guó)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)存在著很大程度的不信任。因此，中國(guó)需要在多層次上采取措施來(lái)化解這樣的困境。

第一，美國(guó)的國(guó)家安全審查機(jī)制相對(duì)來(lái)說(shuō)非常完善，反觀中國(guó)政府卻尚未建立起完整的法律審查制度。雖然2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》構(gòu)建了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下、由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部牽頭開(kāi)展國(guó)家安全審查的制度，但是實(shí)際上是由商務(wù)部承擔(dān)具體組織職能。為了避免出現(xiàn)“監(jiān)管真空”或“監(jiān)管掐架”，提高外資并購(gòu)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議的效率，建議明確商務(wù)部為唯一牽頭單位。同時(shí)，可以考慮組建類似美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)那樣的聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，通過(guò)更加制度化的部際聯(lián)席會(huì)議整合現(xiàn)行的外資并購(gòu)監(jiān)管體制，通過(guò)專門法律明確聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、組成人員、組織方式和運(yùn)作程序。此外，盡管國(guó)務(wù)院辦公廳已經(jīng)印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》但與美國(guó)相比，這些措施還停留在局部實(shí)行。中國(guó)應(yīng)該盡快將自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，將值得借鑒的地方進(jìn)行推廣，建立起中國(guó)自己的國(guó)家安全審查制度。

第二，中國(guó)需要密切關(guān)注美國(guó)國(guó)家安全審查制度的最新進(jìn)展及其變化，并高度關(guān)注可能引起美國(guó)重點(diǎn)審查的關(guān)鍵行業(yè)（比如國(guó)防、信息、通信、能源等）和技術(shù)（比如人工智能、大數(shù)據(jù)、半導(dǎo)體等）。

第三，面對(duì)美國(guó)國(guó)家安全審查的趨緊趨勢(shì)，中國(guó)投資者特別是國(guó)有企業(yè)要提前做好應(yīng)對(duì)措施，聘請(qǐng)專業(yè)律師和咨詢團(tuán)隊(duì)，努力消除CFIUS對(duì)國(guó)家安全的顧慮，使其相信投資項(xiàng)目完成后仍不影響美國(guó)政府原先的相關(guān)權(quán)益。

第四，中國(guó)投資者在無(wú)法通過(guò)審查時(shí)還可以訴諸法律程序。既可以通過(guò)美國(guó)國(guó)內(nèi)法，也可以通過(guò)國(guó)際法（比如在WTO層面）對(duì)歧視性的、不公正的審查進(jìn)行抗議。如果通過(guò)美國(guó)國(guó)內(nèi)法起訴美國(guó)政府，由于美國(guó)法律規(guī)定總統(tǒng)對(duì)交易行為的干預(yù)是受到豁免的，所以僅能從程序違法的角度來(lái)起訴。在WTO層面上，可以通過(guò)“國(guó)家安全例外”的定義角度，來(lái)認(rèn)定美國(guó)的做法涉嫌違反非歧視原則。endprint