張 壘

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 四川成都 610041)

韌性城市規(guī)劃探索

張 壘

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 四川成都 610041)

“韌性城市”理念為應(yīng)對(duì)城市危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)提供了新的思路和規(guī)劃視角，近年來(lái)已成為城市規(guī)劃領(lǐng)域理論研究和實(shí)踐探索的熱點(diǎn)議題。同時(shí)，世界范圍內(nèi)一些先進(jìn)城市，如紐約、東京、上海等，不期而同的率先將提升城市韌性作為其長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃建設(shè)的主要發(fā)展理念和目標(biāo)。文章基于對(duì)國(guó)內(nèi)外最新研究成果和實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的梳理和分析，總結(jié)韌性城市的發(fā)展模式和要求，以期得到對(duì)規(guī)劃建設(shè)韌性城市的有益啟示。

韌性城市； 城市規(guī)劃； 綜合防災(zāi)

1 韌性城市解讀

1.1 發(fā)展背景

城市是復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，自其形成以來(lái)便持續(xù)地遭受著來(lái)自于外界和自身的各種沖擊和擾動(dòng)。不僅包括地震、颶風(fēng)等自然災(zāi)害，恐怖襲擊、疾病傳播等人為災(zāi)難，也包括能源短缺、氣候變化等因素造成的累積型沖擊。這些沖擊和擾動(dòng)具有很強(qiáng)的不確定性，卻是社會(huì)和自然發(fā)展客觀規(guī)律的體現(xiàn)，不可能完全避免。

長(zhǎng)期以來(lái)，為應(yīng)對(duì)不確定的沖擊和擾動(dòng)，城市綜合防災(zāi)和應(yīng)急管理一直都是城市研究的重點(diǎn)課題，而“韌性城市”理念的提出，是關(guān)于這類研究的最新進(jìn)展，標(biāo)志著人類對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)模式有了新的認(rèn)知。

1.2 內(nèi)涵

所謂“韌性”，一是指從變化和不利影響中反彈的能力，二是指對(duì)于困難情境的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速恢復(fù)的能力。韌性城市指的是能夠合理準(zhǔn)備、緩沖和應(yīng)對(duì)不確定擾動(dòng)，擁有保持城市系統(tǒng)公共安全、社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等正常運(yùn)行能力的城市。韌性城市所要解決的是社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)在面對(duì)“不確定性擾動(dòng)”時(shí)的適應(yīng)能力問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)尊重城市系統(tǒng)的演變規(guī)律。

2 案例研究

紐約、東京、上海，作為在增強(qiáng)城市韌性方面走在前列的世界超大城市，各自根據(jù)面臨的主要災(zāi)害和挑戰(zhàn)，在韌性城市規(guī)劃建設(shè)上開(kāi)展了可供借鑒的實(shí)踐探索。

2.1 紐約：更強(qiáng)大、更具韌性

2012年11月，一場(chǎng)特大風(fēng)暴“桑迪”橫掃美國(guó)西海岸1 000英里范圍內(nèi)的地區(qū)，紐約是其中的重災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致43人死亡、190億美元的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失。這一極端天氣災(zāi)害事件引起了從地方到整個(gè)國(guó)家的重視，直接推動(dòng)了《紐約適應(yīng)性規(guī)劃：一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》的出臺(tái)。該規(guī)劃以應(yīng)對(duì)氣候變化、提高城市韌性為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與脆弱性評(píng)估為核心，以大規(guī)模資金投入為保障，形成完整的適應(yīng)性規(guī)劃體系。報(bào)告包括六大部分內(nèi)容，分別是：桑迪颶風(fēng)及其影響、氣候分析、城市基礎(chǔ)設(shè)施及人居環(huán)境、社區(qū)重建及韌性規(guī)劃、資金和實(shí)施。其中，紐約尤其注重基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性和模塊化設(shè)計(jì)。針對(duì)颶風(fēng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓的問(wèn)題，紐約對(duì)給排水、能源等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了冗余性和模塊化的規(guī)劃改造，包括制定配電系統(tǒng)長(zhǎng)期韌性規(guī)劃，擴(kuò)大分布式能源和微型電網(wǎng)的利用；提升天然氣輸氣系統(tǒng)的復(fù)合化、網(wǎng)絡(luò)化；增強(qiáng)排水系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化，加設(shè)備用管道；發(fā)布政策鼓勵(lì)紐約基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商進(jìn)行設(shè)施冗余性設(shè)計(jì)和建設(shè)等(圖1)。

圖1 紐約洪泛區(qū)電信設(shè)施的冗余性供給

2.2 東京：國(guó)土強(qiáng)韌化行動(dòng)計(jì)劃

東京是一個(gè)人口密度極高、自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)際大都市，歷史上遭受過(guò)數(shù)次嚴(yán)重的地震災(zāi)害，至今已在城市防震減災(zāi)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)?？v觀以地震預(yù)防為代表的東京韌性防災(zāi)規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)整個(gè)城市開(kāi)始形成主動(dòng)應(yīng)對(duì)的大都市危機(jī)管理政府，呈現(xiàn)出“災(zāi)害評(píng)估—預(yù)防計(jì)劃—應(yīng)急對(duì)策”三位一體的循環(huán)危機(jī)管理模式，同時(shí)其他災(zāi)種的預(yù)防計(jì)劃也遵循這一理念制定各自的防災(zāi)預(yù)案。其中，高度重視災(zāi)害評(píng)估是其最主要的特點(diǎn)。

在東京，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估調(diào)查已成為政府制定都市防災(zāi)計(jì)劃的重要依據(jù)，在都市防災(zāi)計(jì)劃體系中扮演著不可或缺的重要角色。東京對(duì)于綜合災(zāi)情的評(píng)估之詳盡、監(jiān)測(cè)之完善、公布之及時(shí)，是其后制定高效與科學(xué)的防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案的技術(shù)支撐。根據(jù)最新版的地區(qū)地震災(zāi)害危險(xiǎn)度評(píng)價(jià)報(bào)告，東京都以街區(qū)為單位，把都內(nèi)分成5 133個(gè)地區(qū)，將各地區(qū)的建筑物年代、木造建筑比例、地基強(qiáng)度和有無(wú)適合消防車通過(guò)的道路等因素進(jìn)行數(shù)值化，累計(jì)起來(lái)綜合評(píng)價(jià)。依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，有84個(gè)地區(qū)達(dá)到最高危險(xiǎn)級(jí)別5，比例為1.6 %(圖2)。

圖2 東京都地域綜合危險(xiǎn)度分布(2013年第7版)

2.3 上海：從綜合防災(zāi)到韌性城市

上海市在其長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中，已明確提出建設(shè)更可持續(xù)發(fā)展的韌性城市的目標(biāo)愿景，并研究制定了《從綜合防災(zāi)向韌性城市轉(zhuǎn)型》的專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。根據(jù)該行動(dòng)計(jì)劃，基于韌性城市建設(shè)，上海市主要從應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境資源約束挑戰(zhàn)、完善城市安全保障等方面提出了明確的建設(shè)目標(biāo)和路徑，將確保在2040年建設(shè)成為綠色、健康、有恢復(fù)力的城市。其中，上海致力于通過(guò)加強(qiáng)新能源和分布式供能系統(tǒng)的建設(shè)，以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。倡導(dǎo)“源頭-輸配-應(yīng)用”全過(guò)程優(yōu)化，推進(jìn)天然氣等清潔能源替代煤、油等能源，大力發(fā)展太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐能等可再生能源，促進(jìn)城市廢棄物的能源化利用、建設(shè)與固廢綜合利用相結(jié)合的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目。至2040年可再生能源占一次能源供應(yīng)比重?cái)M達(dá)20 %以上。重點(diǎn)依托工商業(yè)建筑和公用建筑屋頂實(shí)施分布式光伏發(fā)電工程，完善太陽(yáng)能利用；鼓勵(lì)在區(qū)域能源負(fù)荷中心建設(shè)天然氣分布式能源系統(tǒng)、推動(dòng)分布式供能及區(qū)域能源管理系統(tǒng)等城市能源供應(yīng)方式的多元化、規(guī)?；瘧?yīng)用，作為其他能源的補(bǔ)充(圖3)。

圖3 一體化電力供應(yīng)系統(tǒng)示意

2.4 案例總結(jié)

由于上述各大城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)不盡相同，對(duì)于韌性的關(guān)注點(diǎn)也各有側(cè)重。但總體來(lái)說(shuō)，建設(shè)韌性城市的共同特點(diǎn)是尊重城市系統(tǒng)的演變規(guī)律，強(qiáng)調(diào)采取應(yīng)對(duì)不確定性擾動(dòng)的長(zhǎng)效性措施，體現(xiàn)了城市防災(zāi)和應(yīng)急模式從被動(dòng)反應(yīng)向主動(dòng)引導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變。歸納起來(lái)，增強(qiáng)城市韌性的策略包括：

(1) 以建立系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型、頻率和強(qiáng)度的精準(zhǔn)識(shí)別和評(píng)估，為制定主動(dòng)預(yù)防的工程及管理措施提供依據(jù)。

(2) 推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的冗余性和模塊化建設(shè)，利用多樣的要素或部件提供相同、相似或者備份功能，通過(guò)跨越時(shí)間、地理位置的多樣系統(tǒng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)。

(3) 完善各級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合防災(zāi)體系，加強(qiáng)相關(guān)職權(quán)部門的協(xié)同，為災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)急管理奠定基礎(chǔ)。

3 建設(shè)韌性城市的啟示

當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程正處于快速發(fā)展時(shí)期，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，我們需要積極行動(dòng)起來(lái)，結(jié)合實(shí)際情況，研究制定提升城市韌性的策略和路徑，并將建設(shè)韌性城市作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程長(zhǎng)期施行。本文主要從韌性城市規(guī)劃體系構(gòu)建和韌性城市管理控制兩方面，總結(jié)得出對(duì)規(guī)劃建設(shè)韌性城市的啟示。

3.1 韌性城市規(guī)劃體系構(gòu)建

3.1.1 將韌性城市規(guī)劃理念與方法融入各級(jí)城市規(guī)劃

城市時(shí)刻面臨各類不確定性內(nèi)部或外部沖擊的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)規(guī)劃方法對(duì)于這種不確定性的應(yīng)對(duì)能力不足，尤其是面對(duì)突發(fā)性災(zāi)害的能力不足，未來(lái)城市應(yīng)積極研究探索基于不確定性導(dǎo)向的規(guī)劃方法，在各個(gè)層面提高城市韌性，使得城市面臨災(zāi)害時(shí)能夠快速恢復(fù)并適應(yīng)新的環(huán)境。如在城市總體規(guī)劃層面預(yù)留可視城市發(fā)展情況予以調(diào)節(jié)的空間，通過(guò)滾動(dòng)式的修編調(diào)整城市規(guī)劃決策，應(yīng)對(duì)發(fā)展變化等；在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面實(shí)行土地相容、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等措施以及確定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的備用建設(shè)模式等；而在城市設(shè)計(jì)中應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)災(zāi)害的建筑設(shè)計(jì)。

3.1.2 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)防災(zāi)規(guī)劃理念，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

建立韌性城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和評(píng)估，主要包括完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和構(gòu)建評(píng)估模型兩方面。

一是完善對(duì)城市多災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，在全市范圍建立統(tǒng)一、全面、共享的災(zāi)害統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。重視對(duì)基于大數(shù)據(jù)的城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法研究，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析大數(shù)據(jù)、可視化大數(shù)據(jù)及轉(zhuǎn)換大數(shù)據(jù)圖像等途徑，前瞻性分析與判斷城市風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、擴(kuò)散路徑、風(fēng)險(xiǎn)大小及風(fēng)險(xiǎn)損失。

二是根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)信息，針對(duì)地震、洪澇等易發(fā)災(zāi)害建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型，為發(fā)生災(zāi)害時(shí)制定經(jīng)濟(jì)有效的防災(zāi)減災(zāi)方案提供依據(jù)，最大限度減少城市承受的損失。

3.1.3 推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃，增強(qiáng)冗余性和模塊化設(shè)計(jì)

結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，組織推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期韌性規(guī)劃，對(duì)水、電、油、氣、訊等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行冗余性和模塊化的設(shè)計(jì)和改造，以多樣的系統(tǒng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)和提升恢復(fù)力。同時(shí)，增強(qiáng)城市生命線工程綜合抗災(zāi)能力，依托地下管線信息系統(tǒng)，在全面普查的基礎(chǔ)上，開(kāi)展生命線系統(tǒng)安全評(píng)估，實(shí)施老舊管線改造，結(jié)合新區(qū)發(fā)展和舊城改造逐步推進(jìn)綜合管廊建設(shè)。

3.2 韌性城市管理控制

3.2.1 健全城市綜合防災(zāi)管理體系

在市級(jí)層面制定各級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合防災(zāi)應(yīng)急機(jī)制，一方面明確人防、消防、供水、供電等相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)，另一方面應(yīng)劃定各子系統(tǒng)之間的交叉區(qū)域，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)各子系統(tǒng)能夠立即響應(yīng)，并實(shí)現(xiàn)信息共享、相互協(xié)作，提高應(yīng)急效率。同時(shí)，組織編制應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、全覆蓋的應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化各部門對(duì)災(zāi)害發(fā)生的緊迫性和危害性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和提升應(yīng)急能力。

3.2.2 普及社會(huì)韌性意識(shí)

忽視對(duì)公眾的防災(zāi)教育、宣傳、訓(xùn)練等工作是我國(guó)各大城市普遍存在的問(wèn)題，導(dǎo)致市民對(duì)災(zāi)害防范意識(shí)不高。韌性城市的建設(shè)不應(yīng)僅體現(xiàn)在物質(zhì)性的強(qiáng)化上，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳、教育工作，實(shí)現(xiàn)“自救”的可能性。尤其需要重視防災(zāi)教育宣傳和多樣化的防災(zāi)訓(xùn)練，在各個(gè)教育層級(jí)設(shè)置不同深度的防災(zāi)及韌性教育，培養(yǎng)全民韌性意識(shí)，更多增加實(shí)踐性內(nèi)容；還應(yīng)注重新技術(shù)的利用，可以借助微博、微信平臺(tái)普及災(zāi)害知識(shí)。只有注重日常的積累，災(zāi)害發(fā)生時(shí)才能理性應(yīng)對(duì)，提高避災(zāi)救災(zāi)效率。

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[定稿日期]2017-10-31

張壘(1987～)，男，碩士，工程師，從事城市規(guī)劃工作。

TU984

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