林越

從10月27日加泰羅尼亞議會(huì)單方面宣布獨(dú)立到現(xiàn)在已過去一個(gè)多月。在筆者看來，此次加泰羅尼亞“獨(dú)立”事件所反映的根本性問題，是西班牙在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間所面臨的財(cái)政危機(jī)。換句話說，經(jīng)濟(jì)層面的算計(jì)和考量，即使不是唯一決定因素，也是推動(dòng)“獨(dú)立”發(fā)生的最主要原因。非此無以解釋為何在現(xiàn)行憲法實(shí)施的近40年間，加泰羅尼亞地區(qū)沒有在其他時(shí)間點(diǎn)訴諸如此極端的方式來要求全面自治。

“獨(dú)立財(cái)政”并非簡單加減

經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)對(duì)于身份認(rèn)同模糊的公民至關(guān)重要。加泰羅尼亞獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)后果的正、負(fù)面信息，會(huì)在很大程度上影響上述群體的投票意向。對(duì)有著深厚加泰情結(jié)并徹底抗拒西班牙人身份的人來說，脫離西班牙統(tǒng)治的自由就是終極目標(biāo)，至于獨(dú)立后的經(jīng)濟(jì)是好是壞則是次要的。對(duì)有著雙重身份認(rèn)定的人來說，沒有實(shí)質(zhì)好處的獨(dú)立就沒有意義。2015年關(guān)于身份認(rèn)同的調(diào)查顯示，只有26%的受訪者表示自己只是加泰羅尼亞人而非西班牙人，約有四成的受訪者在兩個(gè)身份之間沒有明顯偏好。因此，加泰羅尼亞“獨(dú)立”的經(jīng)濟(jì)賬該怎么算顯得無比重要。

獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中，有一種論調(diào)被反復(fù)提及：“西班牙在搶劫我們”或“西班牙歧視我們”。這背后是對(duì)現(xiàn)行自治共同體財(cái)政模式的不滿。加泰羅尼亞自治政府認(rèn)為，居住在加泰羅尼亞的公民上繳的稅收，占中央政府收入的19.5%，但只獲得14%的轉(zhuǎn)移支付，兩者之間的差距占到其地區(qū)GDP的8%?？紤]到加泰羅尼亞地方財(cái)政赤字占其生產(chǎn)總值的8.4%，如果該地區(qū)可以獲得完全的財(cái)政自主權(quán)，那基本可以解決其財(cái)政赤字問題。

上述略顯簡單粗暴的計(jì)算有一明一暗兩個(gè)深意。明面上，可以最大程度地獲得當(dāng)?shù)鼐用竦墓缠Q，將近10年來地方公共資本投入減少、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施投入不足、人民生活水平降低歸咎于中央政府實(shí)施的地區(qū)間收入轉(zhuǎn)移的財(cái)政制度。隱晦一些的是，把“獨(dú)立”的經(jīng)濟(jì)賬從對(duì)未來收益的估算替換為對(duì)過去損失的修正，但這種修正只涉及收益，完全不考慮成本。

如果加泰羅尼亞脫離西班牙王國，新成立的政府必須負(fù)擔(dān)一個(gè)政治實(shí)體的外交和國防成本，獨(dú)立后的絕對(duì)財(cái)政收益必將少于紙面上現(xiàn)有數(shù)據(jù)的簡單加減。只談好處不談其他僅在一種情況下有意義，那就是追求西班牙財(cái)政制度的聯(lián)邦化。這樣一來，下述猜測就很可靠：加泰羅尼亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)從一開始就是漸進(jìn)式的，其短期和直接目標(biāo)是以獨(dú)立為威脅，要求中央放權(quán)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政的完全自治。

雙口徑形成復(fù)雜體系

西班牙的財(cái)稅制度并非單一體系，而是根據(jù)1978年憲法分為普通自治共同體財(cái)稅模式和適用于巴斯克、納瓦拉兩個(gè)自治區(qū)的特殊財(cái)稅協(xié)定。

由于歷史原因，后一種模式在上述兩個(gè)自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)稅的自治，即地方稅務(wù)與中央稅務(wù)分離，地方僅向中央繳納必要的公共管理費(fèi)用。前者在剩余15個(gè)自治區(qū)實(shí)施，由中央進(jìn)行財(cái)政協(xié)調(diào)，中央依個(gè)人和企業(yè)收入按累進(jìn)稅制從各地區(qū)收繳公共收入，再按人口基數(shù)向各地區(qū)撥款并進(jìn)行必要的公共建設(shè)。這意味著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人均收入相對(duì)較高的地區(qū)對(duì)共同體的貢獻(xiàn)度較大。其也是加泰羅尼亞政府長期抱怨所在。

只是，對(duì)地區(qū)收入轉(zhuǎn)移制度公平性的評(píng)價(jià)很難用中央對(duì)地方的收支缺口來衡量。這涉及兩個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)口徑。通常，人們會(huì)直觀地以地區(qū)邊界進(jìn)行分割，即以一地區(qū)所在居民和企業(yè)上繳中央的稅收和他們從中央直接獲得的補(bǔ)助之差，來判斷該地區(qū)是凈貢獻(xiàn)者還是凈收益者。但這種方法并不能準(zhǔn)確衡量實(shí)際的貢獻(xiàn)者和受益者。

舉例來說，如果非加泰羅尼亞居民從加泰羅尼亞公司購買商品或服務(wù)，傳統(tǒng)方法會(huì)將產(chǎn)生的增值稅收入分配給加泰羅尼亞，而從實(shí)際稅收貢獻(xiàn)者角度來看，增值稅收入需要在加泰羅尼亞和購買者居住地進(jìn)行分配。又比如，在支出方面，中央財(cái)政投資馬德里至巴塞羅那的高速鐵路，按直接投資歸屬地計(jì)算，這筆支出中的大部分將分配給阿拉貢地區(qū)，因?yàn)樵谠摰貐^(qū)鋪設(shè)的軌道和車站的公里數(shù)最多；但從實(shí)際收益者角度看，該項(xiàng)投資必須按照旅行者的出發(fā)地或目的地進(jìn)行區(qū)域分配，因此這項(xiàng)公共建設(shè)的幾乎全部支出應(yīng)在馬德里和加泰羅尼亞間進(jìn)行分配。

比較來說，后一種方法衡量的中央預(yù)算活動(dòng)的再分配效應(yīng)更為準(zhǔn)確地考慮到了加泰羅尼亞與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)往來。加泰羅尼亞的經(jīng)濟(jì)繁榮不是獨(dú)立于西班牙其他地區(qū)的，而是嵌入在整個(gè)國家內(nèi)部的，認(rèn)為獨(dú)立能帶來更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有倒為因果的嫌疑。依照非傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)口徑，加泰羅尼亞相對(duì)中央政府的財(cái)政結(jié)余仍為負(fù)數(shù)，但絕對(duì)值下降約一半，占地區(qū)GDP的5.8%而不是8.4%。

即使如此，加泰羅尼亞仍然可以被認(rèn)定為普通自治共同體財(cái)稅體系的凈貢獻(xiàn)地區(qū)。為彌補(bǔ)加泰羅尼亞的損失以及隨之而來的地方公共債務(wù)的上升，西班牙政府在2012年推出區(qū)域流動(dòng)性基金。通過該基金，加泰羅尼亞在2012年和2013年分別獲得中央貸款166億和234億歐元，占基金總額40%，遠(yuǎn)超其對(duì)全國GDP貢獻(xiàn)的份額。

區(qū)域流動(dòng)性基金可以被看作是西班牙政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間再平衡地區(qū)間利益的應(yīng)急手段，但這不足以平息加泰羅尼亞政府對(duì)現(xiàn)行體制的不滿。一方面，盡管利息低于市場價(jià)，由流動(dòng)性基金填補(bǔ)的地方赤字始終是以負(fù)債方式呈現(xiàn)的；另一方面，由中央政府主持的基礎(chǔ)建設(shè)也不一定符合地方利益。

或帶動(dòng)全國性財(cái)政改革

對(duì)加泰羅尼亞而言，與其推動(dòng)普通自治共同體財(cái)稅體系的內(nèi)部改革，不如直接尋求類似巴斯克和納瓦拉地區(qū)的特殊財(cái)稅協(xié)定。

事實(shí)上，在西班牙社工黨執(zhí)政時(shí)期，也確實(shí)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2006年，由加泰羅尼亞議會(huì)制定的新版《加泰羅尼亞自治條例》在西班牙國會(huì)大會(huì)投票通過，為新的自治財(cái)政模式確定了基礎(chǔ)。只可惜，新文本在同年被裁定部分內(nèi)容違憲，需要進(jìn)行修改。

2006年至2010年，西班牙經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從高速增長到危機(jī)的轉(zhuǎn)變。2008年以前，想要進(jìn)行財(cái)稅改革還相對(duì)簡單些。這以后，西班牙財(cái)政收入減少，公共債務(wù)的利息成本上升，同時(shí)失業(yè)帶來的救濟(jì)補(bǔ)助開支迅速上升，造成入不敷出的局面。從危機(jī)后的情況來看，西班牙與歐洲其他福利國家類似，在經(jīng)濟(jì)增長期公共資源的耗費(fèi)大大超過了其公共收入增長的潛力。國家面臨實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)和稅收改革、削減公共支出的挑戰(zhàn)。財(cái)政緊縮成為逐步減少公共財(cái)政赤字的唯一方法。財(cái)稅制度的劇烈調(diào)整必然引起社會(huì)摩擦，但陣痛的過程在不同地區(qū)并不一致。一個(gè)地區(qū)，危機(jī)前的公共支出越“慷慨”，危機(jī)后的調(diào)整也就越艱難。而恰恰是在這一點(diǎn)上，加泰羅尼亞的財(cái)政窘境凸顯。

首先，由于多年來鞏固本土意識(shí)的努力，加泰羅尼亞在文化和教育方面的支出龐大，公共債務(wù)水平常年比所有地區(qū)平均水平高出50%以上。其次，危機(jī)后，由左派政治聯(lián)盟控制的加泰羅尼亞政府改革步伐緩慢，福利支出高居不下，地方債務(wù)不斷累積。從這個(gè)意義上來說，危機(jī)后，西班牙政府的政黨輪替激化了中央和地方在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策上的對(duì)立與沖突。

從全球歷史經(jīng)驗(yàn)來看，逆周期的凱因斯式擴(kuò)張性財(cái)政政策也不失為渡過危機(jī)的選項(xiàng)，問題是獲得更大的財(cái)政自治權(quán)力是否就能帶來預(yù)期的結(jié)果，結(jié)論是不一定。首先，加泰羅尼亞的公共支出大部分是社會(huì)服務(wù)和福利，而民怨所至也是稅收上升和福利開支減少，很難想象更大的自治權(quán)會(huì)背離這一趨勢。其次，以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)為目的的公共投資的效率取決于公共管理水平。這一點(diǎn)，加泰羅尼亞政府的表現(xiàn)并沒有好于西班牙的平均水平。2012年歐盟委員會(huì)一份報(bào)告衡量了歐洲國家和地區(qū)的政府質(zhì)量。報(bào)告顯示西班牙在27個(gè)歐盟國家中排名第13位，而加泰羅尼亞在199個(gè)歐盟地區(qū)中排名第130位，屬于最差的三分之一。加泰羅尼亞政客的腐敗丑聞也絕不比馬德里政客來的少。從這一點(diǎn)來看，將西班牙樹為外敵并謀求獨(dú)立，恐怕也有轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)的民粹式算計(jì)。

目前，西班牙中央政府動(dòng)用《憲法》第155條全面接管加泰羅尼亞自治區(qū)地方政府權(quán)力，并宣布在12月21日舉行自治區(qū)選舉。無論結(jié)果如何，對(duì)于西班牙政府而言，未來幾年的挑戰(zhàn)都將不再局限于如何恢復(fù)和鞏固經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，而是要推行包括財(cái)政制度在內(nèi)的深層次改革。

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加泰羅尼亞“獨(dú)立”始末

加泰羅尼亞是西班牙東北部的一個(gè)自治地區(qū)，面積3.21萬平方公里，人口約757.1萬，是西班牙最富裕的地區(qū)之一，擁有西班牙重要的國際都會(huì)巴塞羅那以及獨(dú)特的語言和文化，在政治上的自治地位由來已久。

2017年10月1日，加泰羅尼亞地區(qū)舉行公投后威脅要脫離西班牙，西班牙憲法法院認(rèn)定這次公投非法。在巴塞羅那和其他城市的一些投票站，警方和選民發(fā)生沖突，導(dǎo)致數(shù)百人受傷。

10月10日，加泰羅尼亞主席卡萊斯·普吉德蒙在加泰羅尼亞議會(huì)發(fā)表講話稱，盡管已經(jīng)通過公投贏得獨(dú)立的權(quán)利，但將暫緩加泰羅尼亞獨(dú)立進(jìn)程，并尋求與西班牙政府談判。

10月27日，加泰羅尼亞議會(huì)宣布從西班牙獨(dú)立。隨后，西班牙參議院批準(zhǔn)直接接管加泰羅尼亞。西班牙首相拉霍伊表示，誓將在加泰羅尼亞“恢復(fù)法制”。