周顯武

政府投資項(xiàng)目的PPP融資模式研究

周顯武

政府投資項(xiàng)目經(jīng)常會面臨投資額度大、財政資金短缺的瓶頸。通過采用PPP融資模式，拓寬了政府投資項(xiàng)目資金的來源，引入了一些私人部門的資金、技術(shù)以及管理模式，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)水平得到了較大的提高，采用PPP融資模式是我國政府投資項(xiàng)目融資渠道的新思路。

為了加快政府投資項(xiàng)目融資方式的改革，通過多種方式來吸納私人資金投資到政府投資項(xiàng)目上，出現(xiàn)了一個全新的概念——公共私人合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnership—PPP）。在PPP模式中，政府部門只需要對服務(wù)成果進(jìn)行描述，然后規(guī)定一些標(biāo)準(zhǔn)以及采購服務(wù)的具體結(jié)果，不用制定詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范，選用多種類型的方式，將私人部門的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，同私人部門一起合作，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終完成PPP的融資過程。

一、PPP融資模式的基本理論

1.政府投資項(xiàng)目

所謂的政府投資項(xiàng)目，是政府為了更好地推動國民經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化和生活需要，兼顧國防和政治等因素，進(jìn)行一些政府財政投資，比如發(fā)行國債或者是地方財政債券等，通過國家財政擔(dān)保的或者外國政府贈款的金融組織進(jìn)行貸款，然后興建一些固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目通常情況下劃分為以下兩種類型：經(jīng)營性項(xiàng)目（軌道交通、港口、電力、公路、機(jī)場、供水、垃圾處理系統(tǒng)以及環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等一系列的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）以及非經(jīng)營性項(xiàng)目（學(xué)校、政府辦公樓以及醫(yī)院等公益事業(yè)和公共工程）。

在建設(shè)非經(jīng)營性項(xiàng)目時，通常是由政府擔(dān)任投資主體，主要由政府財政撥款來建設(shè)，可以通過推行代建制，通過社會上的專業(yè)力量來建設(shè)這些非經(jīng)營性項(xiàng)目，提高建設(shè)水平。對于經(jīng)營性項(xiàng)目來說，通常需要很大的資金量，而且有較長的投資建設(shè)周期，但是其關(guān)鍵在于可以得到一定的回報，所以在建設(shè)經(jīng)營性項(xiàng)目時，可以在項(xiàng)目建設(shè)過程中引入私人資金，拓寬政府投資項(xiàng)目的融資渠道。

2.PPP融資模式概念

在通常的融資模式下，對于一個政府投資項(xiàng)目來說，國家和地方政府是投資主體，建設(shè)資金的來源是財政收入。政府撥款投資，建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施，給社會帶來經(jīng)濟(jì)效益，但是這同時也給政府帶來了一定的財政壓力。有些私人部門也希望可以投資參與建設(shè)這些項(xiàng)目，來為自己帶來投資回報或者是建立一定的社會影響力。在這種背景下，為了追求雙贏，就出現(xiàn)了公私合作伙伴關(guān)系。

PPP的英文全稱叫“public-private-partnerships”，指的是由公共部門以及私人部門之間的合作伙伴關(guān)系共同來提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的方式。美國公私合作伙伴關(guān)系全國理事會（National Councilon Public Private Partnership）定義的PPP含義為：公私伙伴關(guān)系是公共機(jī)構(gòu)和盈利性公司之間的一個協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，公私兩個部門可以共用彼此的資產(chǎn)和技術(shù)，共同為公眾提供服務(wù)或者設(shè)施。不僅要一起共享各種資源，同時也要一同承擔(dān)風(fēng)險、收益以及社會責(zé)任。PPP的本質(zhì)含義就在于可以使公共部門不需要首先購買資產(chǎn)，可以通過特定的合作條件來直接購買服務(wù)，這些服務(wù)設(shè)施由私人部門來提供。

3.PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程

在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程中，首先是確定項(xiàng)目，成立負(fù)責(zé)項(xiàng)目的公司，然后進(jìn)行招投標(biāo)和項(xiàng)目融資工作，之后再建設(shè)項(xiàng)目和項(xiàng)目移交，最后是進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)行管理。政府部門和私人部門會共同合作成立一個項(xiàng)目公司，這個公司被稱為特別目的公司（SpecialPurpose Company，簡稱SPC），主體是項(xiàng)目，按照項(xiàng)目的預(yù)期收益和資產(chǎn)，政府設(shè)定一些扶持措施，比如貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠以及沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，促進(jìn)融資。SPC擁有政府部門授予的項(xiàng)目特許開發(fā)權(quán)，SPC取代政府來開發(fā)項(xiàng)目。當(dāng)項(xiàng)目建成以后，在一定的時間內(nèi)，SPC擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期限內(nèi)，SPC通過項(xiàng)目經(jīng)營獲得收益，也可以通過政府扶持轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益，在經(jīng)營期滿以后，經(jīng)營權(quán)就回到政府手中。

二、PPP模式下的運(yùn)作模式

最早深入對公共產(chǎn)品供給的公私合作模式進(jìn)行研究的是E·S·薩瓦斯。他認(rèn)為在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域想要采用公私合作可以通過多種形式，而且還指出了，在這個過程中，最關(guān)鍵的就是處理好有關(guān)參與方的角色、規(guī)制、競爭、風(fēng)險、招標(biāo)以及融資的問題。根據(jù)E·S·薩瓦斯的理論，結(jié)合相關(guān)的文獻(xiàn)資料，PPP融資模式被分為外包類、特許經(jīng)營、租賃經(jīng)營以及剝離等模式。這些模式中，私人參與的程度和承擔(dān)的風(fēng)險程度各不相同。在我國比較常用的就是前三類。

外包類：政府投資項(xiàng)目，其中一部分或者全部的項(xiàng)目由私人機(jī)構(gòu)承包，政府最后給私人機(jī)構(gòu)收益。這種類別中，私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險比較小。

特許經(jīng)營：整個投資項(xiàng)目中，由政府和私人機(jī)構(gòu)共同來投資，私人機(jī)構(gòu)有政府授予的特許經(jīng)營權(quán)，私人機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)并獲得利潤，經(jīng)營期滿以后，經(jīng)營權(quán)由政府收回。在這個過程中，政府和私人機(jī)構(gòu)一同承擔(dān)風(fēng)險。

租賃經(jīng)營：整個投資項(xiàng)目中，全部或者其中一部分都是由私人部門投資，項(xiàng)目收費(fèi)所得歸私人機(jī)構(gòu)所有，私人機(jī)構(gòu)享有整個項(xiàng)目或者是項(xiàng)目一部分的所有權(quán)。在這種類型中，私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)較大的風(fēng)險。項(xiàng)目的一般操作步驟如下圖。

項(xiàng)目操作步驟圖

三、運(yùn)作PPP模式時需要注意的具體事項(xiàng)

1.政府建立專門的機(jī)構(gòu)來管理PPP項(xiàng)目

管理PPP項(xiàng)目時，需要政府組建專門的機(jī)構(gòu)，同時制定PPP規(guī)章制度，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估項(xiàng)目，對項(xiàng)目中的合同進(jìn)行管理，規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)行。并且要注意人才培訓(xùn)，培養(yǎng)PPP領(lǐng)域的專業(yè)人才。

2.政府要著眼長遠(yuǎn)

政府出現(xiàn)資金困難時，可以通過引進(jìn)私人機(jī)構(gòu)的資金來化解，同時也可以將PPP模式當(dāng)作是一項(xiàng)長期的融資制度，在這個過程中，政府不僅要吸引民間私人資金，而且還要學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。

3.堅持市場化

堅持市場化招標(biāo)方式，公開招標(biāo)過程，選擇合適的民營投資者。

4.合理調(diào)控價格

在PPP模式中，政府和私人機(jī)構(gòu)都不能只追求經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)該合理地調(diào)控服務(wù)價格，使所建設(shè)的私人機(jī)構(gòu)不僅可以盈利，同時也要保護(hù)群眾可以使用公共品，要綜合考慮群眾的消費(fèi)能力以及兼顧私人機(jī)構(gòu)的盈利。

四、結(jié)語

改革的步伐不斷加快，政府部門應(yīng)該逐漸從盈利性以及競爭性的經(jīng)營性項(xiàng)目中退出，鼓勵私人機(jī)構(gòu)參與經(jīng)營性項(xiàng)目，逐漸形成一種多元化的投資結(jié)構(gòu)。PPP模式為我國政府的投資項(xiàng)目拓寬了融資渠道，提供了一些新的思路。政府部門和私人機(jī)構(gòu)通力合作，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，不僅實(shí)現(xiàn)了良好的社會效益，也帶來了經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了互利共贏的目的。

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