2017年9月，中共中央、國務(wù)院批復(fù)了北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）。這一版的北京城市總體規(guī)劃是新的時(shí)代背景下指導(dǎo)北京城市發(fā)展的藍(lán)圖，反映了新的時(shí)代要求，體現(xiàn)了新的發(fā)展理念，順應(yīng)了新的技術(shù)潮流，加深對其內(nèi)容的理解，將有助于規(guī)劃的實(shí)施，有助于北京城市的健康發(fā)展。

北京的城市戰(zhàn)略定位反映了建設(shè)社會(huì)主義大國首都的客觀要求

一個(gè)國家的發(fā)展既體現(xiàn)在可以觸摸的實(shí)體和可以量化的指標(biāo)上，例如反映經(jīng)濟(jì)增長速度的指標(biāo)，也體現(xiàn)在基礎(chǔ)性制度的建設(shè)上，例如文化價(jià)值體系、行政司法體系，也就是保障一個(gè)國家運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。從制度演進(jìn)角度看，這兩者之間通常是制度基礎(chǔ)決定了可以觸摸的實(shí)體和可以量化的指標(biāo)，但也存在著經(jīng)濟(jì)增長引致制度和體系變化的路徑。從城市規(guī)劃角度看，是這兩者在空間上的能否分離以及多大程度的分離。中國是一個(gè)社會(huì)主義大國，歷史悠久。首都所在地歷史上就是政治、文化中心，也曾是國際交往的中心，在空間上承擔(dān)著決定國家基礎(chǔ)性制度安排的責(zé)任。因此，北京作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略定位是建設(shè)社會(huì)主義大國首都的客觀要求。

有關(guān)北京的城市戰(zhàn)略定位有兩個(gè)方面需要特別闡明。第一個(gè)方面是北京作為科技創(chuàng)新中心具有非常重要的意義。首先，北京集聚了全國有優(yōu)勢的科技教育資源。這些科技資源緊密聯(lián)系，相互協(xié)作，形成了非常雄厚的基礎(chǔ)研究力量，同時(shí)和北京城市所集聚的人文、法律等社會(huì)科學(xué)形成了創(chuàng)新資源間的極佳組合。其次，在國家推行創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)建創(chuàng)新型國家的背景下，將北京定位為國家科技創(chuàng)新中心有著極強(qiáng)的示范作用，是國家占領(lǐng)世界科技創(chuàng)新高地的重要舉措。第三，北京建設(shè)科技創(chuàng)新中心是北京轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的必由之路，是持久保持北京的活力、部分解決北京所面臨的“大城市病”的辦法。

第二個(gè)方面是如何界定北京市所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)功能。北京作為首都，不再承擔(dān)國家經(jīng)濟(jì)中心的職能。首先是順應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，變化速度快，市場信息分散程度提高，對于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策趨于多主體和分散化，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，沒有必要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)中心的功能。在中國這樣的社會(huì)主義大國，空間上相對均衡的發(fā)展是縮小區(qū)域差距、增強(qiáng)社會(huì)公平的應(yīng)有之義。北京在已經(jīng)承擔(dān)起基礎(chǔ)性制度安排職能的前提下，應(yīng)該促進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適當(dāng)分離，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間均衡發(fā)展。而且，一個(gè)城市不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)中心的職能并不意味其沒有經(jīng)濟(jì)功能。對北京而言，為城市正常運(yùn)行的重要服務(wù)業(yè)、與科技創(chuàng)新緊密結(jié)合的高科技產(chǎn)業(yè)仍然會(huì)是北京經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，但是與北京的戰(zhàn)略定位不符合、沒有直接聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要從北京疏解出去的大方向則是必須堅(jiān)持的。

以戰(zhàn)略定位統(tǒng)籌安排北京城市的空間治理

圍繞實(shí)現(xiàn)北京的城市戰(zhàn)略定位來完善城市治理體系，增強(qiáng)城市治理能力。完善的治理體系意味著沒有缺項(xiàng)，包括了對全域空間和全部要素的覆蓋以及多主體的廣泛參與。城市治理能力的提高則指影響城市規(guī)劃編制和實(shí)施的各項(xiàng)能力沒有短板，包括城市規(guī)劃地位的確立、相關(guān)機(jī)構(gòu)和人力資源的配置、現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用等，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展對城市空間結(jié)構(gòu)、城市間的關(guān)系、規(guī)劃的編制和實(shí)施產(chǎn)生了深刻的影響。迫切需要結(jié)合現(xiàn)代城市治理中的政治智慧與現(xiàn)代技術(shù)提升城市治理能力。

北京的城市總體規(guī)劃明確提出，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。北京城市總體規(guī)劃為此編制了非常豐富的內(nèi)容，其中最為重要的一個(gè)特征就是北京的不同類型空間和不同要素間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，對空間的聯(lián)合管控提出了高要求。首先是與人口和資源環(huán)境承載力尤其是水資源的承載力相聯(lián)系，按照以水定人的要求，根據(jù)可供水資源量和人均水資源量，確定北京市的常住人口規(guī)模。其次，按照城市空間結(jié)構(gòu)的不同組成部分之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，即規(guī)劃確定的“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”城市空間結(jié)構(gòu)，針對人口、用地、產(chǎn)業(yè)等不同要素，在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)主副結(jié)合發(fā)展、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展、南北均衡發(fā)展、山區(qū)和平原地區(qū)互補(bǔ)發(fā)展。第三，不同功能區(qū)之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展，根據(jù)北京城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，增加生態(tài)、居住、生活服務(wù)用地，減少種植業(yè)、工業(yè)、辦公用地，形成生活用地和辦公用地的合理比例。第四，城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，完善中心城區(qū)—北京城市副中心—新城—鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)治理一體化，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，成為現(xiàn)代化超大城市城鄉(xiāng)治理的典范。

在保障城市規(guī)劃實(shí)施的能力建設(shè)方面，也提出了具體明確的措施。首先是明確了城市總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，通過底圖疊合、指標(biāo)統(tǒng)合、政策整合，全面建立起多規(guī)合一的規(guī)劃實(shí)施及管控體系，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底。其次是對現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，大幅提高有關(guān)規(guī)劃編制和實(shí)施的信息收集、存儲(chǔ)和處理能力，為建立城市體檢評估機(jī)制提供技術(shù)支撐，能夠有效地實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測、定期評估和動(dòng)態(tài)維護(hù)。第三是鼓勵(lì)多元主體積極參與，推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)管理，推動(dòng)規(guī)劃有效實(shí)施。第四是強(qiáng)調(diào)住房、財(cái)政、土地、環(huán)保等多項(xiàng)政策的配套集成能力，提高城市的宜居水平，使不同空間發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)城市的戰(zhàn)略定位。

建設(shè)以首都為核心的世界級城市群是超大城市跨區(qū)域治理模式的新探索

城市群是國家推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化的重要方式，有助于克服個(gè)別城市規(guī)模過大所面臨的“大城市病”，有助于帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)及廣大腹地的協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群是國家的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是社會(huì)主義大國首都建設(shè)的重要內(nèi)容。京津冀地區(qū)的實(shí)質(zhì)就是探索處于不同發(fā)展階段的鄰近地區(qū)如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。北京和天津的中心城區(qū)已經(jīng)是較為發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)，而河北的很多地區(qū)還處于工業(yè)化的前中期，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。發(fā)展差距大的鄰近地區(qū)必然存在較多的矛盾。京津冀的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推出三年多來，在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化方面已取得了很大的進(jìn)展，但在空間治理模式上還需要進(jìn)一步探索。

處于不同發(fā)展階段的空間鄰近地區(qū)首先可以通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)發(fā)展之間的差異，如通過產(chǎn)業(yè)的地區(qū)專業(yè)化發(fā)展、勞動(dòng)報(bào)酬和資產(chǎn)價(jià)格以及生活成本相匹配來實(shí)現(xiàn)發(fā)展的空間均衡。但是，空間鄰近地區(qū)的資源利用和環(huán)境保護(hù)、人口和功能密集地區(qū)的功能疏解等問題卻不是可以通過市場調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)的，必須由政府來推動(dòng)。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略，除了有中央層面的空間協(xié)同機(jī)制外，北京城市總體規(guī)劃對跨區(qū)域的空間治理和管控做出了新的探索。首先，圍繞疏解非首都功能、建設(shè)世界級城市群，對跨區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)作了明確勾畫，即全力支持河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)非首都功能和人口向河北雄安新區(qū)疏解集聚，打造北京非首都功能疏解集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的“兩翼”，形成北京中心城區(qū)、北京城市副中心與河北雄安新區(qū)功能分工、錯(cuò)位發(fā)展的新格局。其次，明確了北京作為城市群的核心城市所要承擔(dān)的區(qū)域責(zé)任，所要承擔(dān)的責(zé)任范圍包括了交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)對接、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治、精準(zhǔn)對口幫扶等。其三，明確提出了交界地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，即“三統(tǒng)一”的措施，嚴(yán)控人口規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)強(qiáng)度，防止城鎮(zhèn)貼邊連片發(fā)展。其四，提出了以北京為中心構(gòu)建京津冀三地“政產(chǎn)學(xué)研用”一體的創(chuàng)新體系，以北京中關(guān)村的科技實(shí)力為引領(lǐng)，重點(diǎn)培育河北雄安新區(qū)及天津?yàn)I海新區(qū)、石家莊、保定等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，逐步將北京培育成為全球科技創(chuàng)新引領(lǐng)者。這些措施都是從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，不拘泥于行政邊界的形式，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮北京作為城市群核心城市的帶頭作用，推動(dòng)整個(gè)京津冀地區(qū)的發(fā)展，從而有助于將京津冀建成世界級城市群。

將“以人為本”城市發(fā)展理念落實(shí)到空間治理

新版的北京城市總體規(guī)劃將“以人為本”城市發(fā)展理念落實(shí)到空間治理作了很多的細(xì)致安排，這里只擇要討論三個(gè)方面的體現(xiàn)。

第一，考慮實(shí)際服務(wù)人口的需求和安全。北京在2300萬常住人口控制規(guī)模的基礎(chǔ)上，本著改善人口服務(wù)管理的原則，考慮到大國首都的實(shí)際狀況，構(gòu)建面向城市實(shí)際服務(wù)人口的服務(wù)管理全覆蓋體系，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，提高公共服務(wù)均等化水平。

第二，精細(xì)化管理的思路貫穿于整個(gè)北京的城市規(guī)劃和實(shí)施過程。從創(chuàng)建一流人居環(huán)境的角度，提出了改善背街小巷等公共空間面貌；開展老舊小區(qū)綜合整治和老化改造，增加坡道、電梯等設(shè)施；提升生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)；加強(qiáng)旅游治理，營造整潔、有序的游覽環(huán)境等精細(xì)化管理措施。還從智慧服務(wù)體系提出，通過利用先進(jìn)的信息技術(shù)建立社會(huì)保障大數(shù)據(jù)和云計(jì)算服務(wù)體系，構(gòu)建多渠道、便捷化、集成化信息惠民服務(wù)體系。

第三，著重從切實(shí)改善民生的角度完善基礎(chǔ)設(shè)施。除了傳統(tǒng)的交通能源信息基礎(chǔ)設(shè)施外，還包括了住房、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、應(yīng)急救災(zāi)等各方面的基礎(chǔ)設(shè)施。在第22條中提到，要采取低影響開發(fā)、雨污分流、截流和調(diào)蓄等綜合措施改造老城排水系統(tǒng)；推廣四合院廁所入院、入戶；推進(jìn)架空線整治，實(shí)現(xiàn)主次干道架空線全部入地。這些設(shè)施的安排雖然看上去是細(xì)節(jié)，卻是影響百姓生活的重要事情。

（作者：劉云中，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）

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