建設(shè)北京城市副中心是黨中央的一項(xiàng)重要決策。2017年2月，習(xí)近平總書記再次考察北京時(shí)指出，建設(shè)北京城市副中心要落實(shí)世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位的要求。2017年6月19日，書記蔡奇在北京市第十二次黨代會上指出，牢牢把握城市副中心戰(zhàn)略定位，以最先進(jìn)理念、最高標(biāo)準(zhǔn)、最好質(zhì)量推進(jìn)北京城市副中心建設(shè)。

如何深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記講話精神，扎實(shí)推進(jìn)北京城市副中心建設(shè)，規(guī)避搬遷可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，從歷史與全球的視野來看，比較研究日本東京、韓國首爾、英國倫敦等首都城市副中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和戰(zhàn)略意義。

國外城市副中心建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

一是建立副中心建設(shè)的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制。韓國首都副中心建設(shè)成立高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立以國務(wù)總理牽頭的世宗市支持委員會和以國土海洋部部長帶頭的行政中心復(fù)合城市建設(shè)促進(jìn)委員會，對世宗市建設(shè)與管理進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，總理辦公室支持團(tuán)和幸福廳負(fù)責(zé)相關(guān)政策的落實(shí)和具體執(zhí)行。日本東京都1958年成立了“東京整備委員會”，1968年成立新宿新都心開發(fā)協(xié)議會，有效協(xié)調(diào)副中心各項(xiàng)建設(shè)開發(fā)工作。1999年新宿建立地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興委員會的協(xié)調(diào)機(jī)制，為企業(yè)發(fā)展進(jìn)行咨詢服務(wù)和利益協(xié)調(diào)。

二是加強(qiáng)副中心建設(shè)規(guī)劃，重視城市復(fù)合功能設(shè)計(jì)，有效疏解中心城市功能。國外許多副中心重視以復(fù)合功能規(guī)劃提升城市品質(zhì)，把人的需求與城市建設(shè)緊密結(jié)合，有效疏解中心城市功能。東京新宿副中心規(guī)劃避免以房地產(chǎn)為主導(dǎo)，重視行政、商務(wù)、科研、居住服務(wù)等復(fù)合功能設(shè)計(jì)，經(jīng)過30多年建成東京新的CBD。韓國出臺《世宗特別自治市設(shè)立相關(guān)特別法》，將世宗市規(guī)劃為行政中心、尖端知識城、大學(xué)與研究專用區(qū)域等復(fù)合功能。瑞典首都斯德哥爾摩規(guī)劃建設(shè)副中心，其規(guī)劃順序?yàn)橄冉ㄔO(shè)市郊鐵路，其次建設(shè)醫(yī)療教育等公共服務(wù)設(shè)施，最后建設(shè)住宅，以復(fù)合功能設(shè)計(jì)和完善配套設(shè)施，有效承接中心城市功能疏解。

三是引導(dǎo)中心城區(qū)機(jī)構(gòu)和企業(yè)搬遷，加強(qiáng)副中心產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化。國外許多大都市通過引導(dǎo)中心城區(qū)行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)搬遷到副中心，加強(qiáng)副中心的產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)副中心的經(jīng)濟(jì)增長與文化繁榮。東京都廳1991年從丸之內(nèi)遷至“副都心”新宿，在產(chǎn)業(yè)空間布局上重視生產(chǎn)與生活服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)核心區(qū)的行政機(jī)構(gòu)與企業(yè)搬遷和集聚。東京御臺場臨海副都心加強(qiáng)大規(guī)模商業(yè)設(shè)施建設(shè)，吸引大型機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)駐，特別是富士電視臺把總部搬遷至御臺場促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展。大倫敦政府2002年遷入位于泰晤士河南岸的新市政廳，通過低息貸款、轉(zhuǎn)移補(bǔ)助金等吸引機(jī)構(gòu)和企業(yè)入駐，將泰晤士河南岸建設(shè)為英國新的藝術(shù)文化中心。

四是建立大容量、廣覆蓋的軌道交通網(wǎng)，緩解城市交通擁堵。國外許多副中心建立大容量、廣覆蓋的便捷軌道交通網(wǎng)，以破解副中心與中心城區(qū)之間的交通難題，緩解交通擁堵壓力。東京修建環(huán)市中心鐵路，將各副中心有機(jī)串聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)都市圈500～1000米可換乘地鐵，在繁華路段和主要干道建有復(fù)線軌道，承擔(dān)東京全部客運(yùn)量的86%。羅馬尼亞采用大運(yùn)量的地鐵交通把副中心與中心城聯(lián)為一體。瑞典首都斯德哥爾摩的衛(wèi)星城建有市郊鐵路，可與地鐵實(shí)現(xiàn)對接。

五是加強(qiáng)公共服務(wù)均等化供給和均衡化布局，實(shí)現(xiàn)職住平衡。許多城市副中心建設(shè)重視公共服務(wù)均等化供給和均衡化布局，實(shí)現(xiàn)職住平衡，避免上下班潮汐流和睡城現(xiàn)象。如東京將教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施向副中心傾斜，新宿副都心的辦公樓、酒店、學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)完善，成為有活力的副中心。羅馬尼亞在郊區(qū)興建工業(yè)時(shí)，配套建設(shè)住宅、酒店、幼兒園等設(shè)施。巴黎在副中心東里爾建設(shè)住宅、商店、辦公、文化等配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)人口、職業(yè)與住宅的平衡。

國外城市副中心建設(shè)的主要教訓(xùn)

一是搬遷機(jī)構(gòu)有限，集聚效應(yīng)不強(qiáng)，降低行政效率。部分首都副中心建設(shè)因搬遷的機(jī)構(gòu)有限，難以形成規(guī)模集聚效應(yīng)，增加了行政辦公的交易成本，降低了行政效率。如韓國世宗市盡管已有總理辦公室等18個(gè)政府部門及30多個(gè)公立機(jī)構(gòu)、1.3萬名公務(wù)員遷入，但總統(tǒng)府、國會、國防部等十余個(gè)關(guān)鍵部門仍留在首爾，規(guī)劃建設(shè)的世宗市尖端知識城和大學(xué)與研究專用區(qū)域進(jìn)展緩慢，遷入機(jī)構(gòu)和企業(yè)有限，集聚效應(yīng)不強(qiáng)，兩地辦公和長途跋涉降低了行政效率。

二是軌道交通缺乏，交通工具單一，導(dǎo)致出行困難。部分副中心建設(shè)對于軌道交通的重視不夠，缺乏大容量的快捷交通，未能緩解交通擁堵問題。如倫敦一些副中心建設(shè)初衷是以車為本，早期軌道交通不夠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致出行困難。韓國世宗市距離首爾約120公里，只能選擇汽車出行，部分公務(wù)員家庭留在首爾，每天花費(fèi)4～5個(gè)小時(shí)往返于世宗-首爾之間。伊朗德黑蘭的Andisheh新城規(guī)劃沒有解決城市交通問題，反而使上下班高峰時(shí)間交通更為擁擠。

三是公共服務(wù)供給不足，配套設(shè)施不完善，導(dǎo)致“候鳥”式生活和睡城現(xiàn)象。大巴黎地區(qū)在副中心建設(shè)中高估人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，配套設(shè)施不完善，使得規(guī)劃的8個(gè)新城發(fā)展不順。首爾副中心世宗市只有部分機(jī)構(gòu)遷入，公共服務(wù)滯后導(dǎo)致公務(wù)員“候鳥”式生活，有部分公務(wù)員產(chǎn)生抵觸情緒或直接辭職。倫敦副中心米爾頓·凱恩斯在早期發(fā)展中約有1/3的人員要到倫敦就業(yè)。馬來西亞副中心布城是行政中心和司法機(jī)構(gòu)所在地，缺乏商業(yè)、文化等配套服務(wù)設(shè)施，公務(wù)員下班后新城毫無生機(jī)。伊朗德黑蘭的新城只有10%的居民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，新城僅扮演睡城角色。

四是區(qū)域協(xié)同效應(yīng)不明顯，過度發(fā)展導(dǎo)致文化缺失與環(huán)境污染。首爾副中心世宗市對其中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)拉動效果僅為0.3個(gè)百分點(diǎn)，對其周邊經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)不夠明顯。德黑蘭新城缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局，新城未能發(fā)揮區(qū)域協(xié)同效應(yīng)。有的副中心建設(shè)不重視當(dāng)?shù)匚幕Ｗo(hù)與傳承，導(dǎo)致本土文化缺失，也有的因過度發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重。如倫敦早期建設(shè)一批新城“攤大餅”連綿發(fā)展，導(dǎo)致新城與主城相連接，副中心演化為新的城市污染區(qū)域。

對北京城市副中心建設(shè)的借鑒與啟示

一是強(qiáng)化直接領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)政策落實(shí)。借鑒首爾、東京等副中心建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議北京城市副中心在行政級別上進(jìn)行高配，成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的副中心建設(shè)管委會，建立相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化對副中心建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略落實(shí)與利益協(xié)調(diào)。

二是加快機(jī)構(gòu)集聚，創(chuàng)新行政體制。制定行政機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門搬遷時(shí)間表，加快搬遷進(jìn)度和機(jī)構(gòu)集聚，形成城市功能規(guī)模集聚效應(yīng)。要加強(qiáng)副中心行政體制創(chuàng)新，遵循精簡、綜合、扁平、服務(wù)的原則，建議城市副中心的行政體制設(shè)置推行大部門體制，壓縮行政層級，將“區(qū)—街道（鎮(zhèn)）—社區(qū)”三級體制創(chuàng)新為“區(qū)—社區(qū)”的新型治理體制，構(gòu)建“一級政府、兩級管理、分類服務(wù)”的現(xiàn)代政府治理體系。

三是提升城市品質(zhì)，嚴(yán)控城市邊界。加強(qiáng)城市副中心的行政、商務(wù)、科研、居住服務(wù)、生態(tài)等復(fù)合功能設(shè)計(jì)，提升城市品質(zhì)，把人的需求與城市建設(shè)緊密結(jié)合。重點(diǎn)規(guī)劃引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)由東西城核心城區(qū)向副中心疏散轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)人口、職業(yè)與居住平衡，防止“造城運(yùn)動”。嚴(yán)控城市增長邊界，加強(qiáng)城市副中心及周邊區(qū)域的規(guī)劃銜接，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督與評價(jià)，提高規(guī)劃執(zhí)行力和權(quán)威性，杜絕先違規(guī)后修規(guī)行為發(fā)生，避免“攤大餅”。在副中心與主城區(qū)、津冀交界區(qū)域規(guī)劃環(huán)首都國家公園和城市綠隔，拓展城市生態(tài)空間，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，預(yù)防新“城市病”。

四是完善交通體系，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。避免首爾副中心建設(shè)單一交通工具弊端，借鑒東京等副中心交通經(jīng)驗(yàn)，加快聯(lián)通中心城區(qū)與副中心的多條地鐵等快捷交通網(wǎng)建設(shè)，重視解決最后一公里問題。建議通州境內(nèi)多條地鐵延伸到“北三縣”、武清等周邊區(qū)域，打通斷頭路，增設(shè)多條到“北三縣”及天津周邊的通勤班車。通州與津冀交界區(qū)域建設(shè)大面積的城市綠隔和環(huán)首都國家公園，軌道交通發(fā)達(dá)快捷，才能真正避免城市“攤大餅”式蔓延，達(dá)到人口快速疏解與互聯(lián)互通的共贏效果。

五是優(yōu)化公共服務(wù)，消除搬遷憂慮。住房方面，為遷移到副中心的工作人員提供低廉的公租房。鼓勵(lì)遷移者到通州安家落戶，避免“候鳥式”生活和睡城現(xiàn)象。為職工提供公租房，租金優(yōu)惠，解決后顧之憂，實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)。在教育方面，借鑒東京經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)優(yōu)秀教師合理流動，避免優(yōu)質(zhì)教育資源在中心城區(qū)過度集聚，避免市民過分追逐“學(xué)區(qū)房”。重點(diǎn)加強(qiáng)通州薄弱學(xué)校的改造和提升。已建成或在建的19所合作學(xué)校數(shù)量有限，對整體提升該區(qū)教育質(zhì)量還不夠，建議進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面和推廣效果，加強(qiáng)通州所有中小學(xué)與名校的全面合作共建力度，整體提升通州教育服務(wù)水平，以減少遷移到副中心的工作人員對子女就近入學(xué)的擔(dān)憂。在醫(yī)療方面，重點(diǎn)加強(qiáng)對通州醫(yī)療設(shè)施落后、醫(yī)療水平不高的醫(yī)院和診所的改造提升，鼓勵(lì)更多的三甲醫(yī)院如協(xié)和醫(yī)院、301醫(yī)院到城市副中心及周邊區(qū)域建立分院，全面提升通州醫(yī)療水平和服務(wù)質(zhì)量。在文化服務(wù)與就業(yè)方面，完善副中心文化服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)本土歷史文化保護(hù)，新建國家或市級圖書館、博物館、文化館等，滿足高端公共文化服務(wù)需求。打造文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，增加更多的就業(yè)崗位，以便遷入副中心的公務(wù)員家屬能在通州就業(yè)，提升居民本地就業(yè)率，減少與中心城區(qū)的人口潮汐式流動。

六是加強(qiáng)供給側(cè)改革，推動協(xié)同發(fā)展。加強(qiáng)高端服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)布局，以創(chuàng)新驅(qū)動加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”培育新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造新供給，加快構(gòu)建副中心高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。要推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，借鑒東京等經(jīng)驗(yàn)，出臺優(yōu)惠政策吸引中心城區(qū)企業(yè)總部及科技服務(wù)機(jī)構(gòu)疏解到通州，在生態(tài)紅線范圍內(nèi)，以新理念在通州與津冀交界區(qū)域規(guī)劃新建1-3個(gè)通州高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既有效緩解中心城區(qū)特別是國貿(mào)地區(qū)產(chǎn)業(yè)、交通和人口壓力，也形成對周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)，有效打造京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

（作者： 陸小成，北京市社會科學(xué)院市情調(diào)研中心研究員）

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