黃龍女

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系，北京 100083）

現(xiàn)行土地承包法規(guī)定了農(nóng)用地可以通過家庭承包的方式承包到戶，四荒地可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包經(jīng)營，也可以將土地承包經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。而對(duì)于集體成員自主開發(fā)的荒地，僅在《土地承包法》第28條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：......（二）通過依法開墾等方式增加的；......”。依照此條，開荒地應(yīng)由集體收回，但會(huì)引發(fā)如下問題：開荒到何種程度算作“增加”了土地而集體有權(quán)收回？開荒農(nóng)戶或村民（本文稱為開荒農(nóng)戶）投入的成本該如何補(bǔ)償以及由誰補(bǔ)償？集體隨時(shí)可以收回土地，容易致使開荒農(nóng)戶產(chǎn)生不平情緒，引發(fā)糾紛；也容易挫傷農(nóng)民經(jīng)營開荒地的積極性，不利于土地資源的利用。此條規(guī)定的合理性存疑。關(guān)于開荒地開發(fā)的權(quán)屬確認(rèn)，在土地確權(quán)頒證的背景下，仍是一個(gè)需要解決的問題。

本文所討論的荒地，主要是指可作為農(nóng)業(yè)或林業(yè)用途的未被利用或開發(fā)的土地，包括但不限于四荒地；開荒地即已開發(fā)作為農(nóng)業(yè)或林業(yè)用途的荒地。具體到大化縣域內(nèi)而言，主要有拋荒耕地、宜林荒地、荒草地、荒山等。

1 開荒地權(quán)屬糾紛的現(xiàn)狀調(diào)查——以廣西區(qū)大化縣為例

總體而言，開荒地開發(fā)權(quán)屬糾紛主要體現(xiàn)在三個(gè)層次上的沖突：一是國家與集體的所有權(quán)沖突；二是不同集體間的所有權(quán)沖突；三是不同承包戶間的使用權(quán)沖突。

1.1 國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的權(quán)屬?zèng)_突

大化縣建縣較晚，城區(qū)建設(shè)以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用地征收時(shí)較為規(guī)范，界線劃分清楚，但縣內(nèi)國有林場較多，農(nóng)民集體與國有林場之間土地邊界不清，由此引發(fā)了國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的沖突。時(shí)有林場與生產(chǎn)隊(duì)或承包戶互相侵占林地或宜林荒地而發(fā)生糾紛的情況，這些糾紛或擱置或調(diào)解，現(xiàn)以如下兩個(gè)案例進(jìn)行說明。

案例1：“文革”時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)國營都陽林場的工作人員對(duì)山林界線不明，錯(cuò)誤開挖植樹到古河鄉(xiāng)四聯(lián)村山界內(nèi)，引起糾紛。后經(jīng)政府調(diào)解，雙方于1983年達(dá)成協(xié)議（簡稱八三協(xié)議），約定該山地權(quán)屬吳星生產(chǎn)隊(duì)所有，林樹權(quán)屬林場所有。作為地權(quán)報(bào)酬，林場將一半砍林收入分給生產(chǎn)隊(duì)，并約定于2003年砍林還地。但到了2003年，林場欲侵吞雙方共有的林產(chǎn)且不愿歸還所占土地。雙方爭執(zhí)不下，后又經(jīng)縣政府協(xié)調(diào)，于2003年4月達(dá)成協(xié)議：糾紛未解決確認(rèn)之前，糾紛當(dāng)事雙方不能砍伐林木；林場立即停止在糾紛地采割松脂。但該糾紛一直未得到解決，期間發(fā)生多次沖突，并造成了兩起刑事案件。

案例2：韋某在二級(jí)公路征收補(bǔ)償過程中，主張規(guī)劃范圍內(nèi)的十幾畝荒地與林地為自家承包地，但實(shí)際上部分為國有林場所有。因林場對(duì)該地塊閑置，韋某開始在土地上開荒，經(jīng)營多年，期間林場并未提出異議，征收過程中也并未對(duì)該地塊主張權(quán)利，韋某因此獲得了相應(yīng)的賠償款。

按照有關(guān)規(guī)范性文件①，在處理山林土地確權(quán)糾紛的證據(jù)采信問題上，可以作為權(quán)屬確定的證據(jù)材料。主要包括從土改時(shí)期至今的各類權(quán)屬證書、協(xié)議、林場資料、行政文書、裁判文書等。上述案例1中，八三協(xié)議可以作為縣政府處理該糾紛的確權(quán)依據(jù)，此案雖懸而未決，但在法律層面上是無礙的。

上述案例2中，雖然征收補(bǔ)償?shù)某绦蛞螽?dāng)事人提交土地權(quán)屬證書等材料，但當(dāng)?shù)爻邪?jīng)營權(quán)證書的發(fā)證并未覆蓋完全，承包未登記的現(xiàn)象也較普遍，實(shí)踐中是否持有承包經(jīng)營權(quán)證或進(jìn)行了登記并不當(dāng)然影響征收補(bǔ)償程序的進(jìn)行，通過公示未有爭議的，會(huì)被直接認(rèn)定擁有所有權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，從而取得征收補(bǔ)償款。

國有林場一般始建于20世紀(jì)五、六十年代，建場資料中一般都有當(dāng)時(shí)的建場規(guī)劃圖，上級(jí)主管部門、人民政府的批準(zhǔn)文件。但由于歷史原因，有的林場雖然辦理了批準(zhǔn)手續(xù)，但一直沒有與周邊的農(nóng)民集體簽訂場界協(xié)議，存在邊界不清的問題；林場管理過程中的失誤，導(dǎo)致了林場荒地被農(nóng)民占有使用或林場占有集體土地的情形。國有土地與集體土地的權(quán)屬糾紛，除需有確實(shí)充分的證據(jù)支撐外，還需有國有土地管理部門對(duì)國有土地資源的嚴(yán)格管理。

1.2 不同集體間、承包戶間的權(quán)屬?zèng)_突

根據(jù)調(diào)查情況來看，整體上，集體間的土地劃分經(jīng)過一二輪承包之后較為確定。一輪承包時(shí)，縣內(nèi)各村鎮(zhèn)、各村民小組之間并未劃分了所有集體土地，大量未承包荒地作為“公用地”供村民共同使用。90年代初全國開始“造林滅荒”活動(dòng)，政府積極呼吁農(nóng)民開荒造林，未承包的荒地按照“誰開荒誰使用”的原則由開荒農(nóng)戶使用，部分開荒地因而歸為開荒農(nóng)戶所在的村小組所有。此階段集體之間荒地所有權(quán)的劃分是以承包戶的開荒行為確認(rèn)的，而并非先確認(rèn)了所有權(quán)，才確認(rèn)的對(duì)荒地的占有經(jīng)營。

二輪承包時(shí)，沿襲了上一輪的分配方案，只做小調(diào)整，已開荒地繼續(xù)由開荒使用人承包；未開荒地也大多被承包，村小組之間進(jìn)行了更細(xì)的劃分，村集體所有的荒地逐漸只剩下極難開發(fā)的荒地，村小組中未分配的荒地在村民觀念中為“公用地”；即使被承包荒地長期閑置，但村民觀念中認(rèn)為“荒山都是有主的”，開發(fā)荒地時(shí)，需要取得“主人”或村小組的同意（無論是否支付對(duì)價(jià)），強(qiáng)行開發(fā)的，會(huì)遭到“主人”或村小組的及時(shí)阻止。

而不同承包戶之間的權(quán)屬?zèng)_突往往很少，原因在于當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的緊缺及荒地開發(fā)難度大，加之該地區(qū)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施較早②，各戶間承包地的劃分較為清楚，對(duì)于各塊地上日常經(jīng)營人是誰，鄰里都有知曉。鄉(xiāng)規(guī)民約有一定的約束力，一般不會(huì)有侵占他人所使用的土地的情況。

案例3：合作化時(shí)期，大化鎮(zhèn)古感村干部對(duì)古感村“東植坡”、“六兩弄”、“岜植屯”三幅地進(jìn)行口頭劃分：巴獨(dú)屯對(duì)爭議地東北面土地享有所有權(quán)，岜植屯對(duì)爭議地西南面土地享有所有權(quán)。長期以來，爭議地的土地權(quán)屬?zèng)]有發(fā)生變更，村民均按合作化時(shí)期劃分的地界各自生產(chǎn)經(jīng)營。2012年，兩個(gè)村民小組對(duì)爭議地權(quán)屬問題發(fā)生糾紛，向鎮(zhèn)政府請(qǐng)求確認(rèn)爭議地權(quán)屬。鎮(zhèn)政府依據(jù)村內(nèi)老教師、老基層干部等有關(guān)證人及現(xiàn)有經(jīng)營情況，作出了與合作化時(shí)期一致的權(quán)屬確認(rèn)③。

案例4：巖灘鎮(zhèn)棉山村那告隊(duì)于1980年土地承包到戶，未分配荒坡，由本隊(duì)農(nóng)戶自由開荒，原則上誰開荒誰種植誰受益。唐某先在1986年至1989年間在荒坡開荒種植松木。1990年，唐某蘭在六窩坡西面的包括爭議地塊的荒地?zé)捝椒N樹木，雙方發(fā)生爭議地塊的權(quán)屬糾紛，經(jīng)調(diào)解未能解決。1993年，大化縣全面開展造林滅荒，當(dāng)年，唐某蘭在爭議地上種植松木，并一直管護(hù)，期間唐某先無異議。2006年唐某蘭砍伐部分松木，唐某先以林權(quán)歸其所有為由予以干涉，再次引起糾紛。木材鑒定確認(rèn)爭議地松木種植日期為1993年左右，鎮(zhèn)政府認(rèn)定“六窩坡”爭議的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)歸申請(qǐng)人唐某蘭所有，后唐某先起訴該行政行為。法院在判決書中寫到：“…原告沒有在合理期限內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出林權(quán)歸屬爭議處理申請(qǐng)，應(yīng)視為原告自動(dòng)放棄權(quán)利。因此，爭議的林地第三人開荒后發(fā)生的林權(quán)爭議，應(yīng)按誰種誰收的原則處理。”④

從案例3可以看出，不同集體間或承包戶間的權(quán)屬糾紛，相較于集體與國家所有權(quán)的糾紛，一般難以有確實(shí)的書面證據(jù)證明權(quán)利的歸屬，主要依靠證人證言以及當(dāng)下的經(jīng)營狀態(tài)來進(jìn)行判斷。實(shí)踐中有小塊開荒地的權(quán)屬糾紛，多發(fā)生在土地征收過程中。而這些糾紛的處理結(jié)果有三：一是調(diào)解，雙方協(xié)商一致確定土地權(quán)利歸屬，多發(fā)生于承包戶間；二是懸而未決，當(dāng)事雙方態(tài)度強(qiáng)硬且沒有有關(guān)證據(jù)佐證的，只能暫且擱置；三是走行政途徑，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行裁判。案例4中，可以明確的是雖然爭議土地及所在的荒山荒坡并未按照土地承包法所規(guī)定的程序進(jìn)行承包，但村民之間相互認(rèn)可了各戶對(duì)其開荒地的占有和使用，爭議雙方主張權(quán)利的依據(jù)亦是基于各自的開荒行為，與之前的調(diào)查結(jié)果相同。

綜上，大化縣領(lǐng)域內(nèi)開荒地確權(quán)的路徑可以總結(jié)為下：

1）開荒農(nóng)戶主張權(quán)利，無異議的，可以取得土地的所有權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，而無異議的原因在于在村民觀念中開荒農(nóng)戶當(dāng)然可以通過其開發(fā)經(jīng)營行為獲得占有經(jīng)營的權(quán)利；

2）開荒農(nóng)戶主張權(quán)利，有異議的，可以通過調(diào)解達(dá)成一致（無論原來的權(quán)屬情況如何，經(jīng)調(diào)解協(xié)商之后都可以視為集體間或承包戶間對(duì)承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了再分配，并不涉及確權(quán)問題）；

3）不能達(dá)成一致的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府進(jìn)行裁決，可以通過文書證據(jù)或證人證詞確認(rèn)爭議土地原已有承包經(jīng)營權(quán)的，歸原承包經(jīng)營權(quán)人，如案例3；而原先并未設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)的，主要是按照荒地開發(fā)經(jīng)營狀況來進(jìn)行確認(rèn)的，如案例4；

4）國家與集體之間的所有權(quán)糾紛，在無確實(shí)證據(jù)證明歸于國家所有且國家并未主張權(quán)利的，歸于農(nóng)民集體所有。

經(jīng)過上述分析可以看出，除開國家與集體之間的所有權(quán)糾紛外，無論是村民觀念或是實(shí)踐中，“誰開發(fā)誰使用”成為了開荒農(nóng)戶主張權(quán)利的重要依據(jù)之一。

2 “誰開發(fā)誰使用”的習(xí)慣法基礎(chǔ)

如前文所述，多數(shù)開荒農(nóng)戶并未按照土地承包法的規(guī)定，通過法定程序簽訂承包合同，而是通過開荒行為占有和經(jīng)營土地，這一做法普遍存在并為集體成員所承認(rèn)。1994年土地調(diào)查時(shí)大化縣內(nèi)荒地面積占60%左右，雖然國家號(hào)召開荒造林，但由于荒地多位于山間，且石多泥少，僅是搬運(yùn)石頭一項(xiàng)就需要付出巨大的勞力成本，開荒的難度有目共睹，所以在村民觀念中開荒農(nóng)戶繼續(xù)占有使用該塊地是“理所應(yīng)當(dāng)”的。

在都陽鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在宅基地的劃分上，也滲透了“誰開發(fā)誰使用”的思想。當(dāng)?shù)卣氐膭澐殖Ｒ浴伴T面”為單位，指約六米至八米寬住宅朝街面。戶與戶之間緊挨，宅基地前至街道馬路，后至山坡。因自然條件所致，下雨時(shí)靠山住宅的背面常受到山坡泥土的沖擊。20世紀(jì)90年代伊始，村內(nèi)住宅開始由壯族土房逐漸更替為現(xiàn)代混凝土建筑。在修建住宅時(shí)，鄰里間形成了共識(shí)：哪戶將后山的泥土清走，可以將宅基地作相應(yīng)擴(kuò)張。不僅可以是向后徑直擴(kuò)張，在寬度上，也可以進(jìn)行小幅度擴(kuò)張，鄰戶無異議即可（鄰戶會(huì)考慮自家將來是否會(huì)向后擴(kuò)建）?，F(xiàn)村民持有的集體土地使用權(quán)證基本為擴(kuò)建前的證書，上記載的面積也均為擴(kuò)建前面積。目前大化縣正在開展土地確權(quán)工作，在宅基地使用權(quán)確權(quán)中，采用的辦法是按照實(shí)際宅基地面積進(jìn)行登記?，F(xiàn)行法規(guī)中并未對(duì)此情況進(jìn)行規(guī)定。

宅基地后的土坡是廣義上的荒地，擴(kuò)建的行為則是對(duì)小塊荒地的開發(fā)。村民通過清理屋后泥土、擴(kuò)建房屋，取得宅基地使用權(quán)。在各戶修建新宅向后山擴(kuò)張的過程中，周圍村小組的其他戶及村民并未提出異議，并相繼采用同樣的做法，可認(rèn)為這是村小組之間以及小組之內(nèi)達(dá)成的合意，可看作所有權(quán)人“集體”的意思表示。

宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)均為在集體土地所有權(quán)上設(shè)置的用益物權(quán)，上述宅基地使用權(quán)的取得，以“清理泥土”作為對(duì)價(jià)，在當(dāng)時(shí)的人力條件和觀念下被認(rèn)為是“付出較大成本”的，這與荒地開發(fā)需要投入較大成本一致；宅基地的占有相較荒地的占有而言有難以變更的特點(diǎn)，已建房屋的宅基地不能以拆除住宅而轉(zhuǎn)移占有；與荒地直接開發(fā)不同，宅基地的使用權(quán)的取得是以“擴(kuò)張”的方式，而荒地的開發(fā)可以是“擴(kuò)張”也可以是單塊地的占有開發(fā)。但可以說明的是，村民們普遍認(rèn)同“誰開發(fā)誰使用”，認(rèn)同的前提在于荒地開發(fā)者有勞動(dòng)力以及其他的成本投入。

3 “誰開發(fā)誰使用”的法學(xué)基礎(chǔ)

關(guān)于“誰開荒誰使用”的法學(xué)基礎(chǔ)，目前有四種觀點(diǎn)：①無因管理說；②合同關(guān)系說；③時(shí)效取得說；④先占說?！罢l開荒誰使用”的前提是開荒農(nóng)戶有“開荒”的事實(shí)，即在荒地上進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，這種行為持續(xù)時(shí)間長短不一，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了民法理論上的占有——主體對(duì)于物基于占有的意思進(jìn)行控制的事實(shí)狀態(tài)。

在民法理論中，占有制度有兩個(gè)重要的功能：一是占有保護(hù)功能，占有人的占有被侵奪、妨害或者有妨害的危險(xiǎn)時(shí)請(qǐng)求侵害人為一定行為或不為一定行為的能力；二是取得時(shí)效功能，一些并無物權(quán)關(guān)系的占有關(guān)系持續(xù)達(dá)一定期間，法律即賦予占有人取得某種物權(quán)的效力。

從占有的保護(hù)功能的角度出發(fā)，開荒農(nóng)戶在占有荒地的前提下，應(yīng)當(dāng)?shù)靡詫?duì)抗其之外任何人對(duì)其占有的侵害或妨害，維護(hù)自己的權(quán)益。但占有是事實(shí)并非權(quán)利，法律之所以要保護(hù)占有，僅是為了維護(hù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序的穩(wěn)定。這一保護(hù)并非終局性的，在土地所有權(quán)人或承包經(jīng)營權(quán)人確定的情況下，開荒農(nóng)戶的權(quán)益只能得到非物權(quán)的民法保護(hù)[1]。

1）無因管理說認(rèn)為，開荒農(nóng)戶在沒有法律和合同的義務(wù)的前提下開荒，客觀上有利于增加土地地力，符合利用土地的宗旨，實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體的利益保護(hù)，是無因管理行為。雖然開荒村民在主觀意識(shí)中更多是基于自身利益考慮，但是主觀意識(shí)中有使個(gè)人和他人均受益的管理意識(shí)，那么就他人受益部分可以成立無因管理。開荒農(nóng)戶可以根據(jù)《民法總則》第121條的規(guī)定要求給予以合理的補(bǔ)償。

2）合同關(guān)系說主張，在無承包經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)的荒地上，村集體鼓勵(lì)村民開荒并允許村民無償使用土地構(gòu)成要約，村民以開荒行為并實(shí)際使用土地的方式做出承諾，雙方已在事實(shí)上成立合同關(guān)系。按照現(xiàn)行《土地承包法》第22條：“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)”，開荒農(nóng)戶取得荒地的承包經(jīng)營權(quán)，但由于雙方未對(duì)合同期限作出約定，雙方可達(dá)成補(bǔ)充約定；否則視為不定期合同。開荒農(nóng)戶有權(quán)隨時(shí)放棄經(jīng)營土地，集體也有權(quán)隨時(shí)收回土地。若集體選擇收回土地，應(yīng)按照《土地承包法》第43條“承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。實(shí)踐中有以農(nóng)用地與荒地流轉(zhuǎn)價(jià)格的差額作為補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ哂幸欢ǖ暮侠硇浴?/p>

無因管理說和合同關(guān)系說可以在理論上得到很好的解釋，但有著共同的缺點(diǎn)，即荒地開發(fā)存在著一定的難度，需要長期投入，如果集體擁有隨時(shí)收回荒地的權(quán)利，對(duì)于開荒農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)顯然是不利的，也容易損害開荒的主動(dòng)性和積極性，不利于利用土地的目標(biāo)；在實(shí)踐操作中也很難確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。開荒農(nóng)戶投入的不僅僅是種苗、肥料等物質(zhì)生產(chǎn)資料，還包括無形的時(shí)間和精力（難以舉證和估值），這些投入與荒地地力提升的價(jià)值之間也往往可能不成正比。

從占有的取得時(shí)效功能的角度出發(fā)，若開荒農(nóng)戶“非暴力的、非臨時(shí)的、非隱蔽的”方式占有土地，為了“物盡其用”，其可以取得繼續(xù)使用該幅土地的權(quán)利。

3）取得時(shí)效制度是無權(quán)利人以一定狀態(tài)繼續(xù)占有他人之物，經(jīng)過法定期間而取得其所有權(quán)，或一定狀態(tài)繼續(xù)行使所有權(quán)之外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，經(jīng)過法定期間取得該權(quán)利的制度。取得時(shí)效制度可以適用于所有權(quán)和用益物權(quán)[2]。取得時(shí)效說的觀點(diǎn)認(rèn)為，開荒農(nóng)戶通過一定時(shí)間的占有和使用開荒地從而獲得承包經(jīng)營權(quán)。我國當(dāng)前并未建立取得時(shí)效制度，所以此觀點(diǎn)在法律制度的構(gòu)建上存在困難。

4）先占制度是指以所有的意思，先于他人占有無主動(dòng)產(chǎn)（非法學(xué)理論的廣義理解下可以包括不動(dòng)產(chǎn)）而取得其所有權(quán)的法律事實(shí)。先占的性質(zhì)屬于事實(shí)行為。在國際法實(shí)踐中，有無主土地的先占取得主權(quán)的做法；美國的圈地運(yùn)動(dòng)可以先占取得私人所有權(quán)；清朝的荒地開發(fā)權(quán)屬確認(rèn)中將荒地所有權(quán)歸于先占開荒者[3]。

在民法理論中，先占取得的是所有權(quán)而非用益物權(quán)。在我國土地國家所有和集體所有的二分結(jié)構(gòu)下，不能成立所有權(quán)層面上的先占。現(xiàn)行先占制度針對(duì)的是無主動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)不能成為先占的對(duì)象。先占說并不能為“誰開發(fā)誰使用”提供理論基礎(chǔ)。

在上述觀點(diǎn)中，合同關(guān)系說可以很好地在現(xiàn)行的土地法制度框架下保護(hù)了開荒農(nóng)戶的利益。針對(duì)合同關(guān)系說的不足之處，筆者有如下的設(shè)想：在土地三權(quán)分置的頂層設(shè)計(jì)下，可以認(rèn)為開荒農(nóng)戶自作出開荒行為時(shí)，就與集體或者承包權(quán)人之間，形成了經(jīng)營權(quán)合同關(guān)系，這一經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)置最低期限，耕地可以短一些，林地應(yīng)當(dāng)長一些；如經(jīng)過法定承包程序，可以獲得承包權(quán)，承包權(quán)的期限參照本集體的一般承包期限（依照現(xiàn)行政策是長期不變的）；開荒農(nóng)戶取得經(jīng)營權(quán)的，不影響集體將該荒地作為新增土地用于農(nóng)地調(diào)整或分配給新增人口，但應(yīng)當(dāng)符合法定程序，新承包權(quán)人繼受開荒農(nóng)戶與集體之間的權(quán)利義務(wù)，不得以不合理理由阻礙經(jīng)營權(quán)的行使；因荒地開發(fā)投入較大，為開荒農(nóng)戶設(shè)置經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)不收取或少收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用，集體或承包權(quán)人期限未滿回收土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地地力的提升予以適當(dāng)補(bǔ)償；荒地開發(fā)達(dá)到一定程度的，應(yīng)當(dāng)按照普通土地來進(jìn)行承包；取得經(jīng)營權(quán)的開荒農(nóng)戶如有閑置土地的行為，可直接依照土地管理法37條的規(guī)定，收回其經(jīng)營權(quán)。

4 結(jié)語

荒地開發(fā)的權(quán)屬問題是一個(gè)歷史問題，是我國土地制度變遷過程中的產(chǎn)物，隨著土地確權(quán)工作的展開，現(xiàn)有的荒地權(quán)屬糾紛將會(huì)得到解決，權(quán)屬將會(huì)區(qū)分清晰?！罢l開發(fā)誰使用”可以作為現(xiàn)階段處理荒地開發(fā)糾紛的重要依據(jù)之一。

另外需要指出的是，土地管理法第39條規(guī)定開墾未利用土地的，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，需在土地規(guī)劃區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，且應(yīng)當(dāng)依法批準(zhǔn)。那么荒地開發(fā)就不應(yīng)具有隨意性，為荒地開發(fā)設(shè)置前置程序，開荒地權(quán)屬糾紛的情況將會(huì)逐漸消失。

注釋：

①國發(fā)［1080］135號(hào)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)廣西壯族自治區(qū)關(guān)于處理土地山林水利糾紛的情況報(bào)告》、原國家土地局[1995]國土[籍]字第26號(hào)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》等。

②詳見《廣西土地志》第二篇第二章第七節(jié)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

③大政處字(2013)1號(hào)《土地權(quán)屬爭議處理決定書》。

④行政判決書《（2012）大行初字第1號(hào)》。

[1] 喻文莉.占有制度之功能與我國農(nóng)地使用人的法律保護(hù)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（3）：33-38.

[2] 陳明，楊迎.論取得時(shí)效在開荒地承包經(jīng)營權(quán)中的確立[J].法制與社會(huì)，2010（4）：85.

[3] 任志強(qiáng).明清時(shí)期荒地占有制度研究[J].蘭州學(xué)刊，2010（5）：185-190.