文/李國(guó)祥

面對(duì)實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略遇到的多種問(wèn)題，必須正確處理好戰(zhàn)略性問(wèn)題和戰(zhàn)術(shù)性問(wèn)題。

要加快構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家糧食安全保障體系。要按照契約化生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化投入、規(guī)?；?、品牌化經(jīng)營(yíng)、訂單化購(gòu)銷、專用化收儲(chǔ)要求，加快構(gòu)建新時(shí)代保障國(guó)家糧食安全體系，切實(shí)增加綠色優(yōu)質(zhì)專用糧食供給。

滿足新時(shí)代人們對(duì)糧食和食物消費(fèi)的更高要求，需要轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)能，深化糧食收儲(chǔ)制度改革，創(chuàng)新糧食價(jià)格形成機(jī)制，主要依賴市場(chǎng)力量而不是依賴政策市推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就是糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心。

從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略勢(shì)必將保重要糧食供應(yīng)與保農(nóng)民增收等目標(biāo)合理分離，將保障特殊群體與脆弱群體等口糧供應(yīng)和飼料糧供應(yīng)與全面調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性合理區(qū)分。

黨的十九大報(bào)告提出新時(shí)代要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從解決“三農(nóng)”問(wèn)題在全黨工作中地位、振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略總要求、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、確保國(guó)家糧食安全、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作等方面對(duì)“三農(nóng)”工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)部署。其中，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”是我們必須牢記的使命，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)任務(wù)。

一、新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化對(duì)糧食供給提出了新要求

隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，世情國(guó)情農(nóng)情發(fā)生了很大變化。中國(guó)已經(jīng)穩(wěn)定地成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，中國(guó)在對(duì)外貿(mào)易和外匯儲(chǔ)備等多個(gè)方面穩(wěn)居世界第一。中國(guó)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)中心，并正在走向世界舞臺(tái)的中心。從我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程來(lái)看，全面小康社會(huì)很快就要建成，并向基本建成現(xiàn)代化國(guó)家和建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。

我們?cè)谡J(rèn)識(shí)到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生翻天覆地變化的時(shí)候，如何看待“三農(nóng)”問(wèn)題？黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題仍然是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。糧食直接關(guān)系到十幾億人吃飽吃好問(wèn)題，也關(guān)系到農(nóng)村繁榮穩(wěn)定問(wèn)題，關(guān)系到幾億農(nóng)民能否同步分享現(xiàn)代化。

多年來(lái)，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)量無(wú)法滿足需求總量，產(chǎn)需總量上存在著缺口，這是我國(guó)糧情的重要特征之一。目前，我國(guó)糧食年度需求總量大約6.5億噸，其中口糧消費(fèi)持續(xù)下降，而飼料糧需求不斷增長(zhǎng)，工業(yè)用糧需求極不穩(wěn)定。20 17年工業(yè)用糧增長(zhǎng)相對(duì)較快。20 17年國(guó)內(nèi)糧食年度產(chǎn)量超過(guò)6億噸，估計(jì)本年度糧食產(chǎn)需缺口總量上超過(guò)5 000萬(wàn)噸。

在國(guó)內(nèi)糧食總量上存在缺口情況下，糧食卻出現(xiàn)了部分品種階段性過(guò)剩，一個(gè)重要原因是國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配，稻谷等庫(kù)存過(guò)多，而大豆等進(jìn)口量相對(duì)較多。20 14年到20 16年，我國(guó)糧食進(jìn)口總量連續(xù)3年超過(guò)1億噸，進(jìn)口最多的是大豆。估計(jì)20 17年糧食進(jìn)口量仍然超過(guò)1億噸，其中進(jìn)口大豆約90 00萬(wàn)噸。

當(dāng)前，我國(guó)糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出表現(xiàn)在稻谷等部分品種糧食庫(kù)存水平高，壓力越來(lái)越大，農(nóng)民發(fā)愁收獲后的糧食不好賣，價(jià)格低，而同時(shí)一些糧食加工企業(yè)所需要的專用優(yōu)質(zhì)原料不足，“守著糧倉(cāng)缺糧食”，難以買到符合要求的專用優(yōu)質(zhì)原料糧，有的加工企業(yè)不得不在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口糧食。

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從長(zhǎng)期來(lái)看，人民追求美好生活對(duì)谷物消費(fèi)和糧食消費(fèi)提出了越來(lái)越高的要求。在食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，口糧消費(fèi)將繼續(xù)減少，動(dòng)物源性食物消費(fèi)將進(jìn)一步增加，從而帶來(lái)飼料糧消費(fèi)不斷增加。對(duì)于口糧來(lái)說(shuō)，人均消費(fèi)量越來(lái)越少，而消費(fèi)種類則越來(lái)越多樣化，品質(zhì)要求則越來(lái)越高，既提出了口感好吃要求，又提出了安全健康要求。

確保國(guó)家糧食安全是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線。實(shí)踐證明，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是保障國(guó)家糧食安全的有效舉措。在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包基礎(chǔ)上，我國(guó)還必須面對(duì)新時(shí)代的主要矛盾，人們對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后且極不充分之間的矛盾，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，這也有助于保障把中國(guó)人的飯碗端在自己手中。面對(duì)新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾，必須加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，就必須要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。

二、我國(guó)糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出

當(dāng)前，我國(guó)糧食供給數(shù)量充足，供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出。保障國(guó)家糧食安全面臨越來(lái)越復(fù)雜的矛盾。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有效地緩解了現(xiàn)有的糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾，但也提升了糧食新供求結(jié)構(gòu)性矛盾風(fēng)險(xiǎn)的提升。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)糧食供求關(guān)系影響是多方面的。糧食收儲(chǔ)制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。通過(guò)糧食收儲(chǔ)制度改革，使玉米等市場(chǎng)扭曲效應(yīng)明顯降低，既減少玉米及其替代品的進(jìn)口，又帶來(lái)玉米等糧食生產(chǎn)的調(diào)整與優(yōu)化，還刺激了加工對(duì)國(guó)產(chǎn)玉米的需求增長(zhǎng)。

盡管農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有效緩解了糧食供求矛盾，但是糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾仍然日益突出。我國(guó)糧食消費(fèi)已經(jīng)并正在發(fā)生深刻變化，而國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)和流通綠色發(fā)展滯后，糧食生產(chǎn)不可持續(xù)性問(wèn)題嚴(yán)重。多年來(lái)，在滿足糧食國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的壓力下，國(guó)土資源過(guò)度開(kāi)墾，耕地地力消耗過(guò)大，地下水開(kāi)采過(guò)度，化肥農(nóng)藥農(nóng)膜大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)，農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加。糧食生產(chǎn)過(guò)度施用化肥和農(nóng)藥不僅帶來(lái)不可持續(xù)性問(wèn)題，而且還帶來(lái)了質(zhì)量安全隱患。

國(guó)內(nèi)生產(chǎn)糧食專用性嚴(yán)重不足。為了更好地適應(yīng)消費(fèi)者對(duì)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，糧食加工企業(yè)對(duì)品質(zhì)一致性和品種優(yōu)良化的原料糧要求越來(lái)越嚴(yán)格。國(guó)內(nèi)糧食種植與加工企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的矛盾越來(lái)越突出。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)口小麥都在300萬(wàn)噸以上，進(jìn)口量高的年份甚至超過(guò)5 00萬(wàn)噸。我國(guó)加工專用優(yōu)質(zhì)小麥主要依賴進(jìn)口，由于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的小麥存在著“強(qiáng)筋不強(qiáng)，弱筋不弱”的問(wèn)題，造成加工優(yōu)質(zhì)高檔面包的小麥和加工優(yōu)質(zhì)高檔糕點(diǎn)、餅干用的弱筋小麥等高度依賴進(jìn)口。在我國(guó)小麥國(guó)內(nèi)產(chǎn)需存在缺口的情況下，進(jìn)口專用性強(qiáng)的小麥既有助于彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)供求缺口，又有助于改善國(guó)內(nèi)小麥供求關(guān)系。當(dāng)我國(guó)小麥供求關(guān)系相對(duì)寬松，特別是我國(guó)居民生活水平提高后對(duì)優(yōu)質(zhì)專用小麥需求增長(zhǎng)強(qiáng)勁而普通小麥需求趨于減少時(shí)，專用性小麥供給就不應(yīng)再高度依賴進(jìn)口了。

目前，估計(jì)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋麥需求7 00萬(wàn)噸左右，收購(gòu)市場(chǎng)價(jià)格每斤可以達(dá)到1.3元，明顯高于小麥最低收購(gòu)價(jià)。盡管如此，國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋麥年產(chǎn)量不足4 00萬(wàn)噸。估計(jì)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)粳稻占比約30%，優(yōu)質(zhì)秈稻占比僅為10%。隨著居民對(duì)面包、蛋糕、方便面等高檔糧食加工品需求的日益增長(zhǎng)，對(duì)專用性糧食品種將不斷上升。由于國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)量不足，每年都要主動(dòng)地從加拿大和美國(guó)進(jìn)口高筋硬紅春麥用于加工面包粉，從澳大利亞進(jìn)口高筋白麥用于加工高檔面條粉，從澳大利亞和美國(guó)進(jìn)口低筋軟麥用于加工糕點(diǎn)粉。除口糧外，燃料乙醇、玉米糖漿和生物質(zhì)塑化劑制品等，對(duì)玉米原料需求潛力大，但受市場(chǎng)影響也比較大。糧食品質(zhì)結(jié)構(gòu)性矛盾，除與農(nóng)民種植習(xí)慣、種子培育等糧食生產(chǎn)因素有關(guān)外，也與糧食流通發(fā)展滯后直接相關(guān)。

糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)混收混儲(chǔ)比較普遍。除少數(shù)糧食加工企業(yè)專收專儲(chǔ)外，多數(shù)收儲(chǔ)商，包括國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)，也包括政策性糧食收儲(chǔ)，一般都沒(méi)有將收購(gòu)的糧食按照質(zhì)量等級(jí)和專用品種分類儲(chǔ)存。糧食收儲(chǔ)為什么沒(méi)有開(kāi)展專收專儲(chǔ)？一是專收專儲(chǔ)制度尚未建立。政策性收儲(chǔ)糧食僅對(duì)收購(gòu)糧食的水分和雜質(zhì)提出要求，而對(duì)專用優(yōu)質(zhì)等方面尚未作出具體規(guī)定。二是專收專儲(chǔ)條件不具備，專用優(yōu)質(zhì)小麥種植尚未形成規(guī)模，無(wú)法滿足規(guī)模糧食加工企業(yè)批量生產(chǎn)的用糧需求。同時(shí)，倉(cāng)容有限，檢驗(yàn)手段缺乏，很難做到專收專儲(chǔ)。三是專收專儲(chǔ)的動(dòng)力不足。專收專儲(chǔ)成本相對(duì)較高，而專售市場(chǎng)尚未形成，收儲(chǔ)企業(yè)專收專儲(chǔ)未必能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。

我國(guó)專用優(yōu)質(zhì)糧食發(fā)展還面臨支撐體系建設(shè)滯后和不配套的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新比較重視優(yōu)良品種選育和推廣，糧食生產(chǎn)基地比較注重高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。某個(gè)農(nóng)戶選種的專用優(yōu)質(zhì)小麥，未必能夠達(dá)到加工企業(yè)對(duì)品質(zhì)一致性的要求的加工規(guī)模。糧食生產(chǎn)基地側(cè)重于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而與專用優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)脫節(jié)。

三、加快構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家糧食安全保障體系的對(duì)策

解決糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾，必須處理好保障糧食安全的戰(zhàn)略性問(wèn)題和戰(zhàn)術(shù)性問(wèn)題。穩(wěn)定增加糧食綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)糧農(nóng)利益、確保國(guó)家掌控糧食合理規(guī)模，都應(yīng)是戰(zhàn)略目標(biāo)，不能有絲毫動(dòng)搖。普通糧供給偏多、稻谷等庫(kù)存規(guī)模過(guò)大，屬于國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中遇到的戰(zhàn)術(shù)性問(wèn)題，迫切需要采取有效有力措施盡快加以解決。面對(duì)實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略遇到的多種問(wèn)題，必須正確處理好戰(zhàn)略性問(wèn)題和戰(zhàn)術(shù)性問(wèn)題，不能因糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革動(dòng)搖國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)，不能因?yàn)檎{(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)而削弱生產(chǎn)能力，不能因?yàn)榧Z食去庫(kù)存削弱國(guó)家調(diào)控能力，不能因?yàn)橥晟萍Z食收儲(chǔ)制度而損傷農(nóng)民種糧積極性。

要不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略能力。盡管糧食生產(chǎn)能力可以通過(guò)糧食產(chǎn)量加以反映，但不能簡(jiǎn)單地將二者等同起來(lái)。守住耕地紅線，藏糧于地、藏糧于技，都屬于糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略能力。針對(duì)短期內(nèi)我國(guó)糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是玉米等供求結(jié)構(gòu)性矛盾轉(zhuǎn)化為稻谷等供求結(jié)構(gòu)性矛盾，適度減少糧食產(chǎn)量促進(jìn)糧食種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須讓一部分農(nóng)民合理地退出糧食生產(chǎn)。筆者認(rèn)為，從20 18年起，旨在減少玉米種植的政策措施力度總體上要減輕，相應(yīng)地應(yīng)選擇穩(wěn)定玉米種植的政策措施。

要多途徑提高我國(guó)糧食抵御國(guó)際市場(chǎng)沖擊能力。必須清醒認(rèn)識(shí)降低糧食生產(chǎn)成本并不是提供我國(guó)糧食國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的唯一途徑。提高我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，不僅要采取措施降低糧食生產(chǎn)流通成本促進(jìn)糧農(nóng)增收，而且要深化改革構(gòu)建綠色優(yōu)質(zhì)供應(yīng)的體制機(jī)制。日本稻米產(chǎn)業(yè)高保護(hù)（高價(jià)格）與其產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關(guān)系，不管是怎樣的因果關(guān)系，其實(shí)際結(jié)果是高價(jià)格的稻米產(chǎn)業(yè)才得以生存。部分學(xué)者認(rèn)為，日本食品自給率不斷降低，主要原因是日本糧食市場(chǎng)的強(qiáng)邊境保護(hù)政策。實(shí)際結(jié)果是，日本沒(méi)有高進(jìn)口關(guān)稅等邊境保護(hù)政策措施的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是不斷萎縮的。只有大米高價(jià)格的產(chǎn)業(yè)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)才沒(méi)有萎縮。要讓相對(duì)較高價(jià)格的國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)在市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力，必須在品種選擇和品質(zhì)提高等方面做文章。稻谷和小麥重在提高品質(zhì)，通過(guò)擴(kuò)大綠色優(yōu)質(zhì)專用供給，保持相對(duì)較高價(jià)格，確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者獲得合理收益。玉米重在提高單產(chǎn)水平降低成本提高效率，大豆重在促進(jìn)食用豆類擴(kuò)大生產(chǎn)，油用大豆主要依賴進(jìn)口滿足需要。

要加快構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家糧食安全保障體系。要按照契約化生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化投入、規(guī)?；?、品牌化經(jīng)營(yíng)、訂單化購(gòu)銷、專用化收儲(chǔ)要求，加快構(gòu)建新時(shí)代保障國(guó)家糧食安全體系，切實(shí)增加綠色優(yōu)質(zhì)專用糧食供給。要培育新型糧食產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)力量，協(xié)同支持糧食市場(chǎng)多元化主體，融合一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)品牌培育，建設(shè)糧食產(chǎn)后服務(wù)體系，掌控全產(chǎn)業(yè)鏈，能夠從田間到餐桌全產(chǎn)業(yè)鏈中主導(dǎo)“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”一體化模式發(fā)展。加快綠色優(yōu)質(zhì)專用原糧基地建設(shè)，促進(jìn)新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)訂單生產(chǎn)、定向投入、專項(xiàng)服務(wù)、良種培育、保價(jià)收購(gòu)、代儲(chǔ)加工、入股分紅等多種聯(lián)結(jié)方式與一般種糧農(nóng)戶形成緊密型聯(lián)結(jié)。加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定，發(fā)展糧油食品產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加快建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)。多主體參與并合理分工，實(shí)現(xiàn)共贏。在新時(shí)代國(guó)家糧食安全保障體系中，要發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在專用綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)和組織作用。面向終端市場(chǎng)的加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)，要能夠發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)認(rèn)識(shí)度高的品種，并引導(dǎo)消費(fèi)選擇。一般種植戶能夠參與新型產(chǎn)銷模式和新型供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈中并分享利益。

構(gòu)建新時(shí)代國(guó)家糧食安全體系要處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。在糧食品質(zhì)和化肥農(nóng)藥等現(xiàn)代要素投入一定的情況下，糧食單產(chǎn)越來(lái)越高，對(duì)農(nóng)民越有利，農(nóng)民種糧效益越好，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。因此，凡是有助于提高單產(chǎn)的技術(shù)，農(nóng)民都有積極性采用，凡是有助于明顯提高單產(chǎn)的投入，農(nóng)民也都是愿意付出代價(jià)的，有時(shí)甚至不惜超過(guò)需要的化肥農(nóng)藥投入。因此，提高單產(chǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)動(dòng)能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民的自覺(jué)行為。在糧食供求關(guān)系偏緊的情況下，提高糧食單產(chǎn)作為政府的目標(biāo)，政策激勵(lì)加上市場(chǎng)動(dòng)力雙重作用，也有一定的合理性。當(dāng)糧食供求關(guān)系發(fā)生變化了，糧食供給過(guò)于寬松的情況下，如果繼續(xù)將提高糧食單產(chǎn)作為政府目標(biāo)，似乎不再合理。政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系很明確，凡是市場(chǎng)能夠發(fā)揮符合社會(huì)目標(biāo)作用的，就盡可能交由市場(chǎng)，政府不必要干預(yù)。從這種意義上說(shuō)，在糧食供求關(guān)系寬松的情況下，政府理應(yīng)放棄對(duì)糧食單產(chǎn)目標(biāo)的追求。更何況，政府無(wú)條件地追求糧食單產(chǎn)，并配套相應(yīng)政策措施，可能會(huì)加劇糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾。

要深化糧食政策性收儲(chǔ)制度改革。保障糧農(nóng)增收和口糧絕對(duì)安全是我國(guó)糧食政策性收儲(chǔ)制度深化改革的底線。稻谷小麥?zhǔn)俏覈?guó)最重要的口糧品種，其收儲(chǔ)制度改革應(yīng)在堅(jiān)守底線前提下以最小扭曲市場(chǎng)為原則，可以在縮小最低收購(gòu)價(jià)實(shí)施范圍、合理確定最低收購(gòu)價(jià)水平和選擇多元化執(zhí)行主體等方面進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，從而形成既不違背世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)規(guī)則和我國(guó)入世承諾又能夠促進(jìn)多重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度安排。

要調(diào)動(dòng)農(nóng)民擴(kuò)大綠色優(yōu)質(zhì)專用糧生產(chǎn)積極性。滿足新時(shí)代人們對(duì)糧食和食物消費(fèi)的更高要求，需要轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)能，深化糧食收儲(chǔ)制度改革，創(chuàng)新糧食價(jià)格形成機(jī)制，主要依賴市場(chǎng)力量而不是依賴政策市推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就是糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心。受專用優(yōu)質(zhì)麥生產(chǎn)配套的栽培技術(shù)推廣落后等影響，分散農(nóng)戶種植專用優(yōu)質(zhì)小麥單產(chǎn)水平不穩(wěn)定，且在市場(chǎng)上銷售時(shí)未必能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)高價(jià)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，這嚴(yán)重壓抑農(nóng)民發(fā)展專用優(yōu)質(zhì)小麥積極性。因此，推進(jìn)糧食收儲(chǔ)市場(chǎng)化改革，要逐漸弱化托市糧影響力，促進(jìn)糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制盡快形成。

要加大周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備糧規(guī)模。要科學(xué)認(rèn)識(shí)糧食儲(chǔ)備糧規(guī)模，不能因?yàn)槟壳暗慕Y(jié)構(gòu)性矛盾而將國(guó)有糧食企業(yè)的儲(chǔ)備作用過(guò)多地否定。部分品種糧食儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大，弊端很多，無(wú)疑需要盡快解決。從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略勢(shì)必將保重要糧食供應(yīng)與保農(nóng)民增收等目標(biāo)合理分離，將保障特殊群體與脆弱群體等口糧供應(yīng)和飼料糧供應(yīng)與全面調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性合理區(qū)分。國(guó)家糧食儲(chǔ)備要從需求端保證軍糧供應(yīng)和學(xué)生與低收入群體糧食供應(yīng)以及救災(zāi)應(yīng)急等方面確定合理規(guī)模、倉(cāng)儲(chǔ)與物流布局。要加強(qiáng)糧食中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備數(shù)量和結(jié)構(gòu)以及倉(cāng)儲(chǔ)與物流布局等方面要加強(qiáng)有機(jī)銜接。

要加快糧食產(chǎn)后服務(wù)體系發(fā)展。多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)戶售糧一般直接賣給經(jīng)紀(jì)人，沒(méi)有存糧習(xí)慣。個(gè)別種糧大戶或合作社建有簡(jiǎn)易糧食干燥清理及存儲(chǔ)設(shè)施。與新時(shí)代綠色優(yōu)質(zhì)專用糧食供給體系相配套，必須要對(duì)收獲的糧食按市場(chǎng)需求分等定級(jí)、分級(jí)收購(gòu)、分倉(cāng)儲(chǔ)存、分類加工。為此，要支持在全國(guó)產(chǎn)糧大縣建立專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)性糧食產(chǎn)后服務(wù)中心，有償為種糧農(nóng)民提供代清理、代干燥、代儲(chǔ)存、代加工、代銷售等服務(wù)。