◎方向文

廣東省社會(huì)組織總會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)方向文

一、社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架

健全社會(huì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，是加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)的迫切需要，是社會(huì)組織自我約束、自我管理的基本要求，也是社會(huì)組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用的前提和保證。在社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系中，總分1000分，各類社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)方面的分?jǐn)?shù)占比很重，分別是：聯(lián)合性社團(tuán)為540分，行業(yè)性社團(tuán)為485分，專業(yè)性社團(tuán)為365分，學(xué)術(shù)性社團(tuán)為560分，基金會(huì)為372分，民非單位為370分，這些分?jǐn)?shù)還不包括社會(huì)評(píng)價(jià)70-110分。不少社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)偏低，或年檢基本合格、不合格，甚至被撤銷，都與法人治理結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部管理不規(guī)范直接相關(guān)。所以，當(dāng)好會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)，首要職責(zé)就是健全法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范內(nèi)部管理，加強(qiáng)自身建設(shè)。

根據(jù)中辦國(guó)辦、省委辦省府辦《意見(jiàn)》精神，健全社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的核心是：建立權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)。總體要求是：要依照法規(guī)政策和章程健全法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制以及黨組織參與社會(huì)組織重大問(wèn)題決策等制度安排，完善會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，落實(shí)民主選舉、民主決策和民主管理，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

我理解，這個(gè)總體要求主要包括六層意思：一是健全組織機(jī)構(gòu)；二是健全運(yùn)行機(jī)制；三是完善規(guī)章制度；四是黨組織參與重大決策；五是實(shí)行民主辦會(huì)；六是自我約束、自我管理，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

根據(jù)這個(gè)總體要求，社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架，主要有三個(gè)板塊。

（一）組織機(jī)構(gòu)

健全的社會(huì)團(tuán)體法人治理結(jié)構(gòu)，必須建立并完善五大組織機(jī)構(gòu)。

1.會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）。這是社會(huì)團(tuán)體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也叫決策機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)主要有九條。

2.理事會(huì)。這是會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也叫本會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本會(huì)開(kāi)展日常工作，對(duì)會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）負(fù)責(zé)。理事人數(shù)在50人以上的，可設(shè)立常務(wù)理事會(huì)。理事會(huì)職責(zé)主要有十三條。

3.監(jiān)事會(huì)。這是社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)模較少的社團(tuán)，可設(shè)監(jiān)事1名。監(jiān)事會(huì)的主要職責(zé)共六條，包括列席理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)。

4.秘書(shū)處。這是社會(huì)團(tuán)體的日常辦事機(jī)構(gòu)。秘書(shū)處可下設(shè)內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)（如辦公室、會(huì)員服務(wù)部等）、分支機(jī)構(gòu)（如專業(yè)委員會(huì)、工作委員會(huì)等）、代表機(jī)構(gòu)（如辦事處、代表處、聯(lián)絡(luò)處等）。秘書(shū)長(zhǎng)主持秘書(shū)處工作，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。章程范本沒(méi)有具體規(guī)定秘書(shū)處的職責(zé)，我個(gè)人認(rèn)為，秘書(shū)處應(yīng)具備五大職責(zé)。

（1）執(zhí)行決議。落實(shí)會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)的決議，執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)的指示。

（2）當(dāng)好參謀。提出本年度工作規(guī)劃、計(jì)劃等建議。

（3）管理下設(shè)機(jī)構(gòu)。如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)等。

（4）處理日常事務(wù)。

（5）協(xié)調(diào)各種關(guān)系。如本會(huì)內(nèi)部以及與黨政部門、會(huì)員、兄弟單位和社會(huì)各界的關(guān)系。

5.黨組織（黨委、總支、支部）。這是社會(huì)團(tuán)體的政治保障機(jī)構(gòu)。在社會(huì)組織設(shè)立黨組織，是中國(guó)特色，依據(jù)是黨章、憲法和中辦國(guó)辦、中組部、省委辦省府辦有關(guān)文件精神。在社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系中，黨組織建設(shè)占30分。根據(jù)中央和省委相關(guān)文件，社會(huì)組織黨組織的主要職責(zé)有六條：一是保證政治方向；二是團(tuán)結(jié)凝聚群眾；三是推動(dòng)事業(yè)發(fā)展；四是建設(shè)先進(jìn)文化；五是服務(wù)人才成長(zhǎng)；六是加強(qiáng)自身建設(shè)。特別要求，不是社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的黨組織書(shū)記，列席理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、會(huì)長(zhǎng)辦公會(huì)等管理層會(huì)議。

五大機(jī)構(gòu)各自履行職責(zé)，發(fā)揮作用，才能形成權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的治理格局。

基金會(huì)、民非單位的組織機(jī)構(gòu)與社會(huì)團(tuán)體大致相同，不同的是，基金會(huì)、民非單位沒(méi)有會(huì)員，不設(shè)會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）；部分民非單位如民辦學(xué)校，設(shè)立董事會(huì)，不設(shè)理事會(huì)。

（二）運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)組織法人治理的運(yùn)行機(jī)制是指體制、機(jī)制、制度等，主要包括六大內(nèi)容。

1.自覺(jué)接受政府相關(guān)部門的管理監(jiān)督和指導(dǎo)。國(guó)際上，學(xué)術(shù)界通常把社會(huì)組織與政府的關(guān)系，看作合作伙伴關(guān)系，這是片面的，不準(zhǔn)確的。根據(jù)我國(guó)相關(guān)條例、章程范本，登記管理機(jī)關(guān)即民政部門對(duì)社會(huì)組織具有管理監(jiān)督的職能；行業(yè)主管部門對(duì)社會(huì)組織具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)管理職能。所以，政府與社會(huì)組織之間，至少有三層關(guān)系：一是管理關(guān)系；二是指導(dǎo)關(guān)系；三是合作關(guān)系。社會(huì)組織要規(guī)范運(yùn)作，健康發(fā)展，首先要自覺(jué)接受政府相關(guān)部門的管理監(jiān)督和指導(dǎo)，堅(jiān)持重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度。

2.實(shí)行自我約束、自我管理。這是社會(huì)組織的本質(zhì)要求。社會(huì)組織是獨(dú)立的法人主體，必須自我約束、自我管理，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

3.依照《章程》開(kāi)展活動(dòng)。《章程》是社會(huì)組織的行動(dòng)綱領(lǐng)，必須按照《章程》規(guī)定的宗旨、業(yè)務(wù)范圍和相關(guān)規(guī)定運(yùn)行。

4.確保組織機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。前面所述五大組織的設(shè)置、職責(zé)、履職要求、會(huì)議合法性、決議有效性等，要依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策和民主管理，權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的要求。

5.依靠制度管人管事。社會(huì)組織不是行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有行政權(quán)力，民間化、松散型特點(diǎn)突出，人員流動(dòng)性大，必須建立、完善各種制度，堅(jiān)持用制度管人管事，形成良好的運(yùn)作方式和管理辦法。

6.堅(jiān)持非營(yíng)利性原則。社會(huì)組織不能開(kāi)展以營(yíng)利為目的的活動(dòng)，其合法收入不能用于會(huì)員分配，只能用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)、行政成本和工作人員的工資福利。

運(yùn)行機(jī)制中，還有一點(diǎn)要處理好的，就是會(huì)長(zhǎng)與法定代表人的職責(zé)定位。在章程范本中，行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、基金會(huì)理事長(zhǎng)，必須為本會(huì)法定代表人，會(huì)長(zhǎng)、法定代表人的職能都由同一個(gè)人承擔(dān)，很明確。其他社團(tuán)也要求會(huì)長(zhǎng)是本會(huì)法定代表人，但有所寬松，規(guī)定如因特殊情況需由副會(huì)長(zhǎng)或秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任法定代表人的，應(yīng)在章程中載明，并經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；民非單位的法定代表人由負(fù)責(zé)人擔(dān)任，未明確由哪個(gè)職位擔(dān)任。如果會(huì)長(zhǎng)、法定代表人不是同一個(gè)人擔(dān)任，章程中應(yīng)分別明確會(huì)長(zhǎng)、法定代表人職責(zé)。會(huì)長(zhǎng)主持理事會(huì)工作等職責(zé)不變，但“代表本會(huì)簽署重要文件”的職責(zé)，應(yīng)歸到法定代表人職責(zé)，離任審計(jì)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任等，也應(yīng)明確為法定代表人職責(zé)。

（三）內(nèi)部管理

培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，是社會(huì)組織工作的基本方針。中辦國(guó)辦和省委辦省府辦《意見(jiàn)》既提出了許多培育發(fā)展扶持社會(huì)組織的政策，也提出了許多管理社會(huì)組織的具體規(guī)定。根據(jù)法規(guī)政策和社會(huì)組織實(shí)際，社會(huì)組織內(nèi)部管理的基本內(nèi)容主要有以下七個(gè)方面。

1.人員管理。建立健全專職工作人員進(jìn)出、升降、考勤、獎(jiǎng)懲、崗位職責(zé)、工資福利、思想教育等制度。落實(shí)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人（指會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)）任職資格、任前公示、過(guò)錯(cuò)追究等制度，以及法定代表人述職制度、離任審計(jì)制度等。

2.財(cái)務(wù)管理。落實(shí)《非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)法》，制訂財(cái)務(wù)管理制度，確保資金收入合法、依法納稅、使用合理、單據(jù)規(guī)范、審批手續(xù)完善。同時(shí)，建立固定資產(chǎn)管理辦法，保證公共資產(chǎn)不流失。

3.活動(dòng)管理。嚴(yán)格按章程開(kāi)展活動(dòng)，落實(shí)重大活動(dòng)、涉外活動(dòng)、重要會(huì)議、評(píng)選表彰、發(fā)布重要新聞信息等重大事項(xiàng)事前報(bào)告制度，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)依法依規(guī)。

4.分支（代表）機(jī)構(gòu)管理。依法依規(guī)建立分支（代表）機(jī)構(gòu)管理辦法，確保分支（代表）機(jī)構(gòu)不發(fā)生違法違規(guī)行為。

5.會(huì)議管理。特別要建立五大組織機(jī)構(gòu)會(huì)議制度，保證會(huì)議按時(shí)召開(kāi)，決議合法有效，并形成會(huì)議紀(jì)要，保存會(huì)議資料。

6.文件檔案管理。建立檔案管理制度，指定專人，分門別類，妥善保管。建議有條件的社會(huì)組織，建立檔案室。

7.會(huì)員管理。社會(huì)組織首先要認(rèn)真履行章程規(guī)定的會(huì)員權(quán)利，全心全意為會(huì)員服務(wù)，不斷增強(qiáng)凝聚力、號(hào)召力。在此基礎(chǔ)上，可制訂會(huì)員管理辦法，提出會(huì)員履行章程規(guī)定的義務(wù)、遵守行規(guī)行約、開(kāi)展誠(chéng)信自律活動(dòng)、履行社會(huì)責(zé)任等規(guī)定，促進(jìn)會(huì)員隊(duì)伍建設(shè)。

加強(qiáng)內(nèi)部管理，秘書(shū)長(zhǎng)要負(fù)責(zé)抓制度落實(shí)，會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)督促檢查，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，黨組織負(fù)責(zé)把關(guān)，理事會(huì)負(fù)責(zé)審議、決策。

二、社會(huì)組織法人治理存在的主要問(wèn)題

根據(jù)登記管理機(jī)關(guān)年檢和等級(jí)評(píng)估情況，當(dāng)前社會(huì)組織法人治理還存在以下問(wèn)題，也叫風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（一）社會(huì)組織決策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

近年來(lái)，社會(huì)組織因決策引起內(nèi)部糾紛，大部分是因?yàn)樯鐣?huì)組織內(nèi)部未形成矛盾糾紛解決機(jī)制，未能依照其章程的規(guī)定進(jìn)行決策和開(kāi)展法人治理，社會(huì)組織相關(guān)人員法律意識(shí)欠缺，很少通過(guò)法律途徑依法解決問(wèn)題。主要表現(xiàn)為六個(gè)方面。

1.入會(huì)退會(huì)手續(xù)不齊全，會(huì)員底數(shù)不清。

2.會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)會(huì)議出席比例不夠，會(huì)前也沒(méi)有簽到和清點(diǎn)人數(shù)，導(dǎo)致會(huì)議無(wú)效。今年已經(jīng)發(fā)生多起因開(kāi)會(huì)人數(shù)不清導(dǎo)致向業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)投訴會(huì)議無(wú)效的事件。

3.理事人數(shù)過(guò)少或過(guò)多。有的因會(huì)員人數(shù)眾多，但理事人數(shù)較少，不具代表性；有的幾乎所有會(huì)員都是理事，也不合法。如某會(huì)會(huì)員人數(shù)達(dá)230人，但理事只有7人，秘書(shū)長(zhǎng)以上負(fù)責(zé)人只有3人，因不符合法人治理規(guī)則被判年檢基本合格。

4.未設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，或者未盡到監(jiān)事監(jiān)督職責(zé)。

5.按照章程規(guī)定應(yīng)由會(huì)員大會(huì)或理事會(huì)表決事項(xiàng)，由常務(wù)理事會(huì)或會(huì)長(zhǎng)辦公會(huì)議代替表決。

6.重大資助、投資項(xiàng)目支出，未提交理事會(huì)會(huì)議審議通過(guò)，未形成決議。

（二）活動(dòng)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.重大活動(dòng)、涉外活動(dòng)未報(bào)備。

2.違反規(guī)定開(kāi)展評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰并收取費(fèi)用。

3.違反規(guī)定舉辦慶典、論壇等活動(dòng)。

4.基金會(huì)開(kāi)展重大公益項(xiàng)目，未簽訂資助協(xié)議，以約定資助方式、資助數(shù)額以及資金用途和使用方式等。

5.以報(bào)刊雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)媒體及傳單、手機(jī)短信、微信等方式發(fā)布涉嫌非法集資廣告資訊。

6.從事涉外資助政治活動(dòng)，接受境外資金從事非法活動(dòng)或者資助宗教活動(dòng)。

（三）資金管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度不完善，未按資金管理制度進(jìn)行收支，單據(jù)管理使用、資金使用相關(guān)手續(xù)不符合制度、章程規(guī)定。

2.社會(huì)組織成員對(duì)資金進(jìn)行分配。

3.官辦社團(tuán)充當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位“小金庫(kù)”角色，業(yè)務(wù)主管單位大吃大喝都由社團(tuán)開(kāi)支。

4.捐贈(zèng)未簽訂捐贈(zèng)協(xié)議，資金未按照捐贈(zèng)人意愿進(jìn)行開(kāi)支，也未做好信息公開(kāi)。

5.基金會(huì)資助以營(yíng)利為目的的活動(dòng)，或向單位或個(gè)人直接提供與公益活動(dòng)無(wú)關(guān)的借款，社團(tuán)向會(huì)員提供借款。

6.基金會(huì)公益事業(yè)支出比例不達(dá)標(biāo)，工作人員工資福利和行政辦公支出超標(biāo)。

7.未取得公開(kāi)募捐資格的慈善組織、基金會(huì)開(kāi)展公開(kāi)募捐活動(dòng)，或未將公開(kāi)募捐方案在登記管理部門備案。

（四）負(fù)責(zé)人管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.負(fù)責(zé)人未由主要發(fā)起人擔(dān)任。

2.行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人有應(yīng)脫鉤人員。

3.現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部、退休領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社團(tuán)負(fù)責(zé)人未經(jīng)有關(guān)部門批復(fù)。

4.現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部、退休領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社團(tuán)負(fù)責(zé)人領(lǐng)取報(bào)酬。

三、社會(huì)組織法人治理的新特點(diǎn)新要求

隨著形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院正在抓緊制訂三個(gè)條例，醞釀出臺(tái)《社會(huì)組織法》，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織的管理，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。今后社會(huì)組織法人治理方面，有幾個(gè)新特點(diǎn)、新要求。

（一）政府部門的管理監(jiān)督更加細(xì)化

中辦國(guó)辦、省委辦省府辦《意見(jiàn)》都明確要求建立社會(huì)組織的綜合監(jiān)管體系，我省政府部門有監(jiān)管職能的共14個(gè)（類）。

（二）社會(huì)監(jiān)督更加廣泛

政府鼓勵(lì)支持新聞媒體、社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，制定實(shí)施各類社會(huì)組織信息公開(kāi)辦法，建立第三方監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，建立對(duì)社會(huì)組織違法違規(guī)行為及非法社會(huì)組織投訴舉報(bào)受理和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，依法向社會(huì)公告行政處罰和取締情況。

（三）黨建工作更加重視

黨建工作將寫進(jìn)章程，等級(jí)評(píng)估中黨組織建設(shè)的分?jǐn)?shù)，可能由30分增加到50分。

（四）對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的管理更加嚴(yán)格

對(duì)任職條件、任前公示、在職培訓(xùn)、述職報(bào)告、誡勉談話、離任審計(jì)、過(guò)錯(cuò)追究等都有具體規(guī)定。黨政機(jī)關(guān)離退休干部在社會(huì)組織兼職，限制性要求也很嚴(yán)。

（五）自我約束、自我管理的要求更加明確

要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，其他社會(huì)組織實(shí)行政社分離，社會(huì)組織獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

（六）誠(chéng)信自律建設(shè)更加全面深入

要求社會(huì)組織建立誠(chéng)信承諾制度、行業(yè)性誠(chéng)信激勵(lì)和懲戒機(jī)制、社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)體系等。

（七）等級(jí)評(píng)估工作力度更大

要求各類社會(huì)組織積極參與評(píng)估，其中法人治理的分?jǐn)?shù)占比很重，加上社會(huì)評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)，幾乎超過(guò)總分?jǐn)?shù)50%以上。

（八）優(yōu)勝劣汰機(jī)制更加完善

對(duì)違法違規(guī)或長(zhǎng)期不開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織，將給以撤銷或勸其注銷。近兩年，民政部、省民政廳依法撤銷一大批社會(huì)組織，并向社會(huì)公告。