聶 偉 龔紫鈺

自2014年1月精準(zhǔn)扶貧思想正式落地以來(lái),我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作中大水漫灌的粗放式扶貧方式逐步向精細(xì)化安排轉(zhuǎn)變,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了決定性進(jìn)展,4年多時(shí)間里,已經(jīng)有超過(guò)5 000萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧,貧困發(fā)生率下降到3.1%①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2013年、2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。但是在充分肯定所獲成績(jī)的同時(shí),也必須正視當(dāng)前農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的艱巨性。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù),按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)仍有3 046萬(wàn)農(nóng)村貧困人口,使這些人口脫貧,不僅是實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求,也是滿(mǎn)足人民美好生活需要、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。距離貧困人口全部脫貧的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)期已不足3年,可謂時(shí)間緊、任務(wù)重,因此迫切需要對(duì)十八大以來(lái)學(xué)術(shù)界有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的研究成果進(jìn)行梳理與總結(jié),以此為基礎(chǔ)尋求在理念創(chuàng)新、制度完善、政策建構(gòu)、理論發(fā)展等方面實(shí)現(xiàn)突破的可能性。本文的目的是對(duì)數(shù)量不斷增加的精準(zhǔn)扶貧研究文獻(xiàn)展開(kāi)綜述,總結(jié)其在概念與內(nèi)涵界定、理論與方法拓展、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)總結(jié)等環(huán)節(jié)的知識(shí)積累,進(jìn)而為后續(xù)研究錨定方向。

一、精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)背景及理論依據(jù)

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出有其深刻的現(xiàn)實(shí)背景和理論依據(jù),是在綜合考量我國(guó)扶貧工作發(fā)展歷史脈絡(luò)、農(nóng)村貧困的新問(wèn)題和新形勢(shì)、國(guó)內(nèi)外貧困理論和社會(huì)發(fā)展理論最新進(jìn)展的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略安排。

(一)貧困問(wèn)題的新變化和新形勢(shì)是催生精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)背景

首先,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)不斷下降,開(kāi)發(fā)式扶貧效果受到結(jié)構(gòu)性因素制約。改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了巨大而直接的減貧效應(yīng),加之政府自20世紀(jì)80年代起在農(nóng)村推行的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧,中國(guó)成為世界上減貧人口最多并率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家[1]。然而自2000年以后,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)顯著下降[2]140,而開(kāi)發(fā)式扶貧也未能獲得理想效果,本該由貧困人口獲得的扶貧開(kāi)發(fā)資源卻被精英群體占據(jù),農(nóng)村收入不平等程度持續(xù)擴(kuò)大,需要推行新的扶貧戰(zhàn)略以破解此類(lèi)結(jié)構(gòu)性限制。

其次,貧困人口分布呈現(xiàn)變化,客觀上需要縮小扶貧瞄準(zhǔn)單元,精準(zhǔn)到戶(hù)。我國(guó)農(nóng)村扶貧的瞄準(zhǔn)單元經(jīng)歷了從貧困縣到貧困村的變化,2011年又確定了14個(gè)連片特困地區(qū)[3],雖經(jīng)歷多次動(dòng)態(tài)變化,但是以區(qū)域?yàn)槊闇?zhǔn)目標(biāo)的扶貧方式難以充分滿(mǎn)足貧困人口的真實(shí)需求。從空間特征來(lái)看,貧困人口分布已出現(xiàn)顯著的分化趨勢(shì),但在部分老少邊窮區(qū)域又有所聚集,這要求新的扶貧戰(zhàn)略對(duì)導(dǎo)致貧困的區(qū)域共性問(wèn)題統(tǒng)一解決,而對(duì)具體貧困戶(hù)的特殊致貧原因則要精準(zhǔn)分析,實(shí)現(xiàn)個(gè)性與共性的統(tǒng)一。

第三個(gè)背景聚焦于農(nóng)村貧困本身的特征,即我國(guó)農(nóng)村貧困已發(fā)生轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)為貧困人口構(gòu)成主體的相對(duì)貧困性、貧困生成原因的結(jié)構(gòu)性、貧困內(nèi)涵的消費(fèi)性,以及貧困治理的復(fù)雜化[4]。農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)型給扶貧工作帶來(lái)極大挑戰(zhàn),正是由于敏銳地捕捉到了這一轉(zhuǎn)型及相應(yīng)變化,精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略才得以適時(shí)提出并大力推廣。

(二)國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論成果是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的理論淵源和依據(jù)

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出及其理論體系的進(jìn)一步發(fā)展是建基于國(guó)內(nèi)外貧困研究及社會(huì)發(fā)展研究的豐碩成果之上的。學(xué)者們主要從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)內(nèi)外減貧理論、精細(xì)社會(huì)理論等視角出發(fā)來(lái)討論精準(zhǔn)扶貧的學(xué)術(shù)淵源及理論依據(jù)。

馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。該觀點(diǎn)認(rèn)為,精準(zhǔn)扶貧理論是對(duì)馬克思主義制度貧困理論的運(yùn)用和發(fā)展,是馬克思主義中國(guó)化的新的理論發(fā)展成果之一。馬克思主義制度貧困論的核心觀點(diǎn)是制度造成貧困,而精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)通過(guò)破除機(jī)制體制障礙來(lái)提高精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)效果,是對(duì)制度貧困理論的繼承和發(fā)展;精準(zhǔn)扶貧理論相較于其他扶貧理論的最大特色是強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”,這體現(xiàn)了馬克思主義的公平正義觀,凸顯了扶貧工作的公平和正義性[5]。

國(guó)內(nèi)外減貧理論視角。減貧理論為精準(zhǔn)扶貧理論的形成和完善提供了最直接的養(yǎng)分,其中幾個(gè)代表性理論是權(quán)利貧困理論與包容性增長(zhǎng)減貧理念、參與式扶貧理念與合作型反貧困理論,以及涓滴理論與利貧式減貧理念。這些減貧理論強(qiáng)調(diào)的參與、賦權(quán)、合作、機(jī)會(huì)均等、公平共享、將窮人作為關(guān)注對(duì)象等觀念為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出和發(fā)展帶來(lái)了有益啟發(fā)[6]27-28。當(dāng)然,精準(zhǔn)扶貧理論并非是對(duì)已有減貧理論完全照搬的產(chǎn)物,而是根據(jù)本土環(huán)境進(jìn)行揚(yáng)棄并加以有效創(chuàng)新的成果。

精細(xì)社會(huì)理論視角。所謂精細(xì)社會(huì),指的是以科學(xué)技術(shù)和知識(shí)為基礎(chǔ),以精簡(jiǎn)、合理、高效為原則,借助職業(yè)化和勞動(dòng)分工,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、管理、社會(huì)服務(wù)各部門(mén)、各領(lǐng)域有效鏈接,促進(jìn)人和社會(huì)健康全面發(fā)展的社會(huì)狀態(tài),其核心理念是“精”“準(zhǔn)”“細(xì)”“嚴(yán)”。從精細(xì)社會(huì)理論導(dǎo)向出發(fā),精準(zhǔn)扶貧的制度基礎(chǔ)應(yīng)該是制度的細(xì)化與合理化;行動(dòng)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是政策運(yùn)行邏輯的規(guī)范化與可行性;思想基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是扶貧實(shí)踐的人性化;運(yùn)行基礎(chǔ)則應(yīng)該是扶貧治理的協(xié)同化[7]158-160。

還有學(xué)者從中央與地方關(guān)系、社會(huì)控制、社會(huì)成本等角度解讀精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。在中央與地方關(guān)系視角下,精準(zhǔn)扶貧具有較強(qiáng)的制度性特征,具體表現(xiàn)為事權(quán)下移、扶貧資源傳遞層級(jí)減少;監(jiān)管權(quán)上提,中央二次監(jiān)管可能性增加;國(guó)家入村直接面對(duì)村民,代理人角色弱化等。社會(huì)控制視角認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧以貧困戶(hù)為直接目標(biāo)并對(duì)其行為進(jìn)行干預(yù),因此可以視為社會(huì)控制的一種形式。社會(huì)成本視角則將扶貧行為視為公共服務(wù)產(chǎn)品,精準(zhǔn)扶貧在可能帶來(lái)脫貧圖景的同時(shí),還會(huì)產(chǎn)生各類(lèi)社會(huì)成本[8]158-160,這較好地解釋了部分精準(zhǔn)扶貧政策為何沒(méi)能得到真正落實(shí)。

二、精準(zhǔn)扶貧的概念內(nèi)涵及實(shí)踐模式

何謂精準(zhǔn)扶貧?對(duì)此政界和學(xué)界并無(wú)較大分歧,所謂精準(zhǔn)扶貧,就是遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)ω毨^(qū)域、貧困村和貧困戶(hù)進(jìn)行精確識(shí)別,按照當(dāng)?shù)貙?shí)際開(kāi)展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類(lèi)管理,并引入動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制開(kāi)展精準(zhǔn)考核的過(guò)程[6]27。簡(jiǎn)言之,就是運(yùn)用合規(guī)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的治貧方式[7]156。在國(guó)開(kāi)辦發(fā)布的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》①?lài)?guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案.2014—5— 26,http:∥www.cpad.gov.cn/art/2014/5/26/art_50_23765.html。中已就此做了明確界定,學(xué)者們也從學(xué)理層面展開(kāi)了細(xì)致闡釋。

(一)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵解析

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核這四大目標(biāo)任務(wù)之中。精準(zhǔn)識(shí)別,回答精準(zhǔn)扶貧“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題,是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的基礎(chǔ),包括對(duì)貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別和對(duì)致貧原因的精準(zhǔn)識(shí)別[2]141,前者是指要把貧困者平等且無(wú)遺漏地納入扶貧體系,精確到村到戶(hù)到人[9]170,后者則是指要找準(zhǔn)貧困的“病根”并對(duì)癥下藥。精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理,解決“誰(shuí)來(lái)扶”和“怎么扶”的問(wèn)題。在完成精準(zhǔn)識(shí)別任務(wù)后,要對(duì)致貧根源展開(kāi)深入分析,進(jìn)而落實(shí)幫扶責(zé)任人和其他扶貧主體,逐村逐戶(hù)制定幫扶計(jì)劃,并集中力量予以扶持,這就是精準(zhǔn)幫扶。精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶的制度保障,體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個(gè)層面[2]142。宏觀層面是指建立自上而下的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制,中央、省級(jí)和市(地)縣級(jí)要各司其職并相互配合;微觀層面則是指對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)測(cè),做到有進(jìn)有出,動(dòng)態(tài)管理。精準(zhǔn)考核,對(duì)應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)問(wèn)題,指的是對(duì)貧困戶(hù)和貧困村識(shí)別、幫扶、管理的成效,以及對(duì)貧困縣開(kāi)展扶貧工作情況的量化考核,并依據(jù)考核結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,具體包括精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施評(píng)價(jià)、扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)價(jià)、群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)等內(nèi)容[10]。

(二)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐模式及典型經(jīng)驗(yàn)

在“精準(zhǔn)幫扶”的要求之下,各地紛紛結(jié)合扶貧目標(biāo)與自身稟賦條件,探索精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐模式,學(xué)者們就此提煉出了幾種典型的扶貧模式。

金融精準(zhǔn)扶貧模式。金融精準(zhǔn)扶貧指的是依靠政府引導(dǎo)、充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的力量,按照“六個(gè)精準(zhǔn)”要求,利用保險(xiǎn)、信貸等金融手段和工具為貧困人口提供有針對(duì)性的金融產(chǎn)品和服務(wù),并為旅游扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等其他扶貧模式提供資源支持和配置,以激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力和貧困人口自力更生能力的扶貧方式[11],全國(guó)所有的貧困地區(qū)幾乎都選擇了此類(lèi)扶貧模式。在實(shí)踐中,金融扶貧又可進(jìn)一步細(xì)分為政府主導(dǎo)的金融扶貧、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的金融扶貧、產(chǎn)業(yè)金融扶貧、互聯(lián)網(wǎng)金融扶貧、社會(huì)組織金融扶貧等不同類(lèi)型[12],其中以前兩類(lèi)最為常見(jiàn)。

旅游精準(zhǔn)扶貧模式。旅游精準(zhǔn)扶貧是指在具有發(fā)展旅游業(yè)潛質(zhì)的貧困地區(qū),通過(guò)識(shí)別旅游項(xiàng)目資源、營(yíng)造有利于旅游精準(zhǔn)扶貧的政策環(huán)境,完善旅游精準(zhǔn)扶貧管理體制,充分發(fā)揮旅游業(yè)在減除貧困方面的優(yōu)勢(shì),改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境,增加貧困居民收入的扶貧方式[13]48。這也是一種應(yīng)用范圍較廣的扶貧模式,如寧夏六盤(pán)山區(qū)、安徽大別山區(qū)、以及貴州民族村寨的旅游扶貧等。對(duì)旅游精準(zhǔn)扶貧的研究既包括對(duì)其內(nèi)在機(jī)理和實(shí)踐路徑的宏觀探討[14],也包括對(duì)影響貧困居民參與旅游扶貧項(xiàng)目的意愿和行為[15]等方面內(nèi)容的微觀實(shí)證分析。

易地搬遷精準(zhǔn)扶貧模式。易地搬遷是用于解決“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的扶貧模式,指的是對(duì)于居住在基礎(chǔ)設(shè)施落后、居住條件較差、發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕貐^(qū)的貧困人口,制定相應(yīng)的精準(zhǔn)政策,規(guī)劃可行的精準(zhǔn)流程,把握適當(dāng)?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn),制定可靠的保障機(jī)制,將其搬遷到綜合條件更好的地方,為其脫貧致富創(chuàng)造條件[13]51。搬遷過(guò)后,移民一般能夠獲得更好的公共服務(wù),形成更多元的就業(yè)結(jié)構(gòu),收入增多,然而搬遷并不會(huì)自動(dòng)消除貧困。經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn),移民區(qū)的生態(tài)退化、農(nóng)業(yè)生態(tài)資源單一且短缺、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)移民的排斥造成了移民區(qū)較高的貧困發(fā)生率,并且移民的高流動(dòng)性和較弱的情感聯(lián)結(jié)給精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)造成了困難,易地搬遷精準(zhǔn)扶貧特別需要處理好定點(diǎn)安置與移民高流動(dòng)性之間的矛盾,建立具有流動(dòng)性的扶貧體制[16]。

此外,還有特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)式精準(zhǔn)扶貧、文化精準(zhǔn)扶貧模式等等。貧困地區(qū)對(duì)扶貧模式的選擇不是非此即彼的,而是根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化組合,以收獲最大的扶貧成效。

三、精準(zhǔn)扶貧為何不精準(zhǔn)

“精準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的核心要求。習(xí)近平總書(shū)記在2015年6月召開(kāi)的扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn),重在精準(zhǔn),成敗之舉在于精準(zhǔn)”。然而在實(shí)際的扶貧工作中,精準(zhǔn)扶貧政策不精準(zhǔn)執(zhí)行的現(xiàn)象卻十分突出。那么精準(zhǔn)扶貧成效究竟如何?為何會(huì)出現(xiàn)精準(zhǔn)度不高、甚至“脫靶”問(wèn)題呢?

(一)精準(zhǔn)扶貧的成效研究

對(duì)精準(zhǔn)扶貧成效的相關(guān)研究大致可以分為兩類(lèi),一是從學(xué)理上和宏觀層面對(duì)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施效果進(jìn)行總體判斷。學(xué)者們認(rèn)可精準(zhǔn)扶貧政策的科學(xué)性和正確性,并對(duì)精準(zhǔn)扶貧取得的效果予以肯定,但同時(shí)指出其中存在著多種困境和挑戰(zhàn);二是依據(jù)實(shí)證調(diào)查資料,對(duì)具體區(qū)域的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施成效及其影響因素展開(kāi)論述,這類(lèi)研究占據(jù)精準(zhǔn)扶貧成效研究的主流。案例研究是被廣泛采用的方法之一,有學(xué)者比較了東部和中西部區(qū)域的精準(zhǔn)扶貧成效差異,指出東部地區(qū)在扶貧思想、扶貧目標(biāo)、扶貧措施、地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和脫貧持久性等方面都優(yōu)于西部地區(qū)[17];還有研究詳細(xì)區(qū)分了金融扶貧、旅游扶貧和易地搬遷扶貧等不同模式的扶貧效果,并將扶貧成效特征總結(jié)如下:金融扶貧間接性、見(jiàn)效快、持續(xù)性不足;旅游扶貧間接性、見(jiàn)效慢、全面性較強(qiáng);易地搬遷扶貧直接性、見(jiàn)效快、全面性較弱[13]53。相比較而言,直接針對(duì)精準(zhǔn)扶貧成效的量化研究比較少,且多是在一個(gè)具體區(qū)域內(nèi)展開(kāi),全國(guó)范圍的大規(guī)模調(diào)查數(shù)據(jù)還比較缺乏。如對(duì)湖北某縣精準(zhǔn)扶貧績(jī)效核查發(fā)現(xiàn),約70%的受訪(fǎng)貧困戶(hù)認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧措施具有減貧效果,而幫扶主體層級(jí)越高、幫扶措施越是具有可持續(xù)性,幫扶效果越好[18]。還有學(xué)者從貧困人口獲得感等主觀方面測(cè)度精準(zhǔn)扶貧成效,發(fā)現(xiàn)物質(zhì)或生產(chǎn)資料幫扶能夠提升貧困人口的物質(zhì)獲得感,而低保的兜底作用則有助于提升安全獲得感[19]。隨著時(shí)間的推移及數(shù)據(jù)的充實(shí),高質(zhì)量、大范圍的量化研究應(yīng)該盡快跟上。

(二)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施困境

對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施困境或者難點(diǎn)的分析一直是精準(zhǔn)扶貧研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)話(huà)題,對(duì)此學(xué)者們論述的角度各異。對(duì)應(yīng)本文對(duì)精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的分析,我們依舊按照精準(zhǔn)扶貧的四個(gè)核心環(huán)節(jié)來(lái)分別闡述其實(shí)踐困境。

識(shí)別不精準(zhǔn)。識(shí)別不精準(zhǔn)既發(fā)生在村莊內(nèi)部,也發(fā)生在村以上層次。首先,規(guī)?？刂埔l(fā)規(guī)模排斥。依照精準(zhǔn)識(shí)別工作方案,各省市根據(jù)鄉(xiāng)村人口數(shù)量和貧困人口發(fā)生率,將貧困人口識(shí)別規(guī)模按照到市到縣,到鄉(xiāng)到村的方式逐級(jí)分解,實(shí)施規(guī)?？刂?由此導(dǎo)致規(guī)模排斥[8]160;其次,在貧困村莊內(nèi)部存在著大量的漏評(píng)和誤評(píng)現(xiàn)象,誤評(píng)比漏評(píng)情況更嚴(yán)重?，F(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì),處于絕對(duì)貧困水平的農(nóng)戶(hù)每個(gè)村只有幾戶(hù),為這部分人建檔立卡一般沒(méi)有異議,但是剩下的大多數(shù)家庭生活水平都相差不大,扶貧資源對(duì)他們都有吸引力,而農(nóng)村家庭中存在著比重較高的自給自足經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)成分,很難對(duì)其進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì),所以一些和領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系的、愛(ài)鬧事的家庭更容易成為劃定的貧困戶(hù),享受到本該由更為困難的家庭獲得的資源。

幫扶不精準(zhǔn)。一方面,幫扶措施缺乏差異性。因致貧原因不同,貧困戶(hù)需要不同的幫扶措施,但是在實(shí)踐中,由于人、財(cái)、物等條件的限制,扶貧措施差異性不足,主要以資金和項(xiàng)目補(bǔ)助為主;而且對(duì)于渴望實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的農(nóng)戶(hù)與那些因懶散致貧的農(nóng)戶(hù)之間,扶貧措施也無(wú)顯著差異,給精準(zhǔn)扶貧帶來(lái)了較大的正義性挑戰(zhàn)[20]159;另一方面,一些扶貧項(xiàng)目由于貧困戶(hù)自身觀念、資金、能力等方面的局限性,無(wú)法覆蓋到真正的貧困戶(hù)。如產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目一般要求貧困戶(hù)自己負(fù)擔(dān)配套資金;搬遷項(xiàng)目要求搬遷戶(hù)花費(fèi)一定的搬遷成本;金融扶貧需要貧困戶(hù)能提供一定的抵押和擔(dān)保,這些都超出了貧困戶(hù)的承受能力,結(jié)果就是扶富不扶貧、搬富不搬貧、貸富不貸貧,貧困戶(hù)很難從中受益。

管理和考核不精準(zhǔn)。精準(zhǔn)管理要求對(duì)幫扶對(duì)象進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè),確保符合脫貧條件的村民及時(shí)退出扶貧范圍,使有限的扶貧資源真正用到最需要的人群身上。然而,貧困人口脫貧后又很快因病因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象給精準(zhǔn)管理帶來(lái)很大挑戰(zhàn),這會(huì)消解前期扶貧成效并延緩扶貧總體進(jìn)程[6]30,因此需要解決好脫貧人口及時(shí)退出和預(yù)防返貧之間的矛盾。而在精準(zhǔn)考核環(huán)節(jié),存在著過(guò)于追求扶貧短期效應(yīng)的問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧要求變“輸血”為“造血”來(lái)提升貧困戶(hù)的內(nèi)在能力,這決定了精準(zhǔn)扶貧必須是一場(chǎng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程,但是基層政府往往希望盡早完成脫貧計(jì)劃,以便騰出精力和資源搞其他建設(shè),這造成基層干部把大量時(shí)間花在文牘工作上,很多實(shí)際工作卻被忽略了,貧困戶(hù)的處境也并未改善。

(三)精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)的原因剖析

首先是制度設(shè)計(jì)本身存在不合理之處。精準(zhǔn)扶貧政策存在兩對(duì)內(nèi)在矛盾,一是一村一策和一戶(hù)一策的扶貧理念與現(xiàn)實(shí)中扶貧措施的普遍性和統(tǒng)一性之間的矛盾;二是整體與個(gè)體之間的矛盾,貧困資金是根據(jù)單個(gè)貧困戶(hù)設(shè)定的,但是貧困戶(hù)所在村莊的整體性貧困問(wèn)題卻沒(méi)有得到重視[20]161。有的地方政府甚至制定“兩個(gè)70%”政策,即“扶貧資金70%以上要用于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)”“專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金70%以上要用于建檔立卡貧困村、貧困戶(hù)”①咸陽(yáng)市扶貧開(kāi)發(fā)辦公室,咸陽(yáng)市財(cái)政局.關(guān)于做好2016年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃的通知.2018- 06- 04,http:∥www.snjingyang.gov.cn/gk/zcfg/39795.htm。,這種過(guò)于嚴(yán)格且缺乏靈活性的規(guī)定不利于基層根據(jù)地方實(shí)際設(shè)計(jì)扶貧策略。此外,被寄予厚望的干部幫扶制度也多流于形式化[21],很難產(chǎn)生對(duì)貧困戶(hù)的實(shí)質(zhì)性幫助。

其次是村莊的內(nèi)部特征,如社會(huì)環(huán)境、社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、貧困居民的心理特征等,常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏離。精準(zhǔn)扶貧號(hào)召幫扶對(duì)象對(duì)扶貧過(guò)程的積極參與,但是參與式發(fā)展必須以平等且平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),這些條件在絕大多數(shù)鄉(xiāng)村社會(huì)還不具備[22]22,在社會(huì)流動(dòng)、信息封閉和自利因素的綜合作用下,貧困村民極少參與貧困識(shí)別等公共性事務(wù)[20]160。鄉(xiāng)村內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重分化,精英俘獲廣泛存在,剝奪了貧困戶(hù)分享資源的資格。在農(nóng)村扶貧范疇中,精英俘獲具體是指精英對(duì)發(fā)展資金、項(xiàng)目信息和發(fā)言權(quán)的控制,使得發(fā)展資金和發(fā)展項(xiàng)目偏離既定目標(biāo),進(jìn)而扶貧資金和扶貧項(xiàng)目的利益絕大部分為村莊內(nèi)的精英獲取[23]。貧困村民的弱勢(shì)地位還造成了他們心理上的弱勢(shì),難以形成集體行動(dòng)去反對(duì)精英群體的利益侵占行為[22]23。結(jié)構(gòu)因素和心理因素結(jié)合在一起,使得貧困村民完全處于被動(dòng)地位,窮的越窮,富的越富。

每個(gè)實(shí)訓(xùn)模塊可配備實(shí)訓(xùn)提升項(xiàng)目，就是教師考慮到學(xué)生的知識(shí)水平和學(xué)習(xí)素質(zhì)方面存在差異，設(shè)置拓展和課外的任務(wù)，引導(dǎo)學(xué)生鞏固已學(xué)的知識(shí)，對(duì)新知識(shí)進(jìn)行運(yùn)用。這些任務(wù)可以讓學(xué)生通過(guò)互助的方式來(lái)完成，發(fā)揮各個(gè)階段學(xué)生的主動(dòng)性和積極性。

最后是從基層治理角度分析精準(zhǔn)扶貧為何難以達(dá)到目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是國(guó)家以運(yùn)動(dòng)式治理方式展開(kāi)的,打破了官僚機(jī)制原有的運(yùn)作邏輯,導(dǎo)致基層組織在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí),受到運(yùn)動(dòng)式治理與官僚制的雙重規(guī)制,面臨著一系列執(zhí)行約束,諸如基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、壓力考核等,這些都影響了基層政策執(zhí)行效果[24]。村民自治組織能力不足和權(quán)威缺失也是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中遭遇困境的重要原因,一方面,國(guó)家實(shí)行的規(guī)?？刂坪头鲐殑?dòng)員等舉措影響了村民自治組織在精準(zhǔn)識(shí)別中的工作成果,且弱化了村民自治,削弱了村委會(huì)的權(quán)威[25];另一方面,鄉(xiāng)村社區(qū)本身的文化保守性導(dǎo)致貧困農(nóng)戶(hù)通常具有較強(qiáng)的平均主義思想[8]160,有時(shí)甚至?xí)扇∩显L(fǎng)的形式來(lái)爭(zhēng)取利益,基層鎮(zhèn)政府出于維穩(wěn)的需要,會(huì)采取讓貧困戶(hù)輪流享受扶貧補(bǔ)貼等應(yīng)對(duì)措施,本應(yīng)特惠的扶貧資源實(shí)質(zhì)變?yōu)槠栈菪再|(zhì),“穩(wěn)定”壓倒“精準(zhǔn)”,偏離了政策初衷。

四、提升精準(zhǔn)扶貧政策效力的對(duì)策研究

對(duì)精準(zhǔn)扶貧困境及其原因的深入分析是為了加以改進(jìn),以更好地發(fā)揮政策效力。有關(guān)精準(zhǔn)扶貧成效提升路徑的研究大致可歸為兩類(lèi)。

一類(lèi)側(cè)重針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境直接提出改進(jìn)對(duì)策。如面對(duì)貧困識(shí)別中的區(qū)域排斥和規(guī)模排斥問(wèn)題,建議應(yīng)該在關(guān)注集中連片貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的同時(shí),將片區(qū)外的貧困群體也納入到扶貧開(kāi)發(fā)中去;對(duì)于主觀排斥問(wèn)題,則主張建立自下而上的參與式貧困群體識(shí)別方法,讓社區(qū)居民代表和貧困戶(hù)直接參與貧困群體識(shí)別,并購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù),確保貧困識(shí)別的公平公正公開(kāi)[26]。對(duì)于扶貧項(xiàng)目和資源的精英俘獲問(wèn)題,應(yīng)改變需要貧困戶(hù)對(duì)扶貧項(xiàng)目配套的規(guī)定;改革由村兩委主導(dǎo)的貧困評(píng)議制度;充分賦權(quán)貧困居民,確保其對(duì)貧困項(xiàng)目的知情權(quán)、項(xiàng)目選擇權(quán)、表決權(quán)和貧困資源使用監(jiān)督權(quán);還應(yīng)當(dāng)引入第三方主體參與社會(huì)審計(jì)和監(jiān)督[27]。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制不完善的問(wèn)題,建議對(duì)扶貧效果的考核只針對(duì)建檔立卡貧困戶(hù),考察他們?cè)谑杖?、消費(fèi)、教育、健康等維度的改善情況[28]。對(duì)于脫貧人口退出后再度返貧的問(wèn)題,應(yīng)通過(guò)公共服務(wù)均等化建設(shè),推動(dòng)幫扶對(duì)象實(shí)現(xiàn)內(nèi)生轉(zhuǎn)型,提升抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的能力,建構(gòu)起預(yù)防返貧機(jī)制[6]32。這類(lèi)對(duì)策建議都比較具體,但在系統(tǒng)性方面還有待增強(qiáng)。

另一類(lèi)則更主要是受到相關(guān)理論啟發(fā),如可行能力理論、包容性發(fā)展理論、精細(xì)社會(huì)理論等,將其與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略結(jié)合,進(jìn)而提出政策建議。可行能力與精準(zhǔn)扶貧具有耦合性,從可行能力視角出發(fā),我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧政策要以發(fā)展個(gè)體和家庭的能力作為政策導(dǎo)向,要充分重視個(gè)體和地區(qū)的差異性,要設(shè)計(jì)合乎國(guó)情的瞄準(zhǔn)效果評(píng)估指標(biāo)和方法,還要建立更為科學(xué)的扶貧工作體系和更專(zhuān)業(yè)的扶貧工作者隊(duì)伍[29]。精準(zhǔn)扶貧各個(gè)環(huán)節(jié)存在的排斥是影響扶貧成效的難點(diǎn)問(wèn)題,對(duì)此可通過(guò)包容性機(jī)制創(chuàng)新予以應(yīng)對(duì)。在貧困識(shí)別環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)行組織創(chuàng)新,設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)負(fù)責(zé);在精準(zhǔn)幫扶環(huán)節(jié),調(diào)動(dòng)多方社會(huì)力量按需幫扶;在精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核環(huán)節(jié),要讓基層民眾有更多的參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)[9]171-172。而受精細(xì)社會(huì)理論啟發(fā)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐,則應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)的精細(xì)化與合理化使農(nóng)村扶貧由“大而全”向“小而精”轉(zhuǎn)化;應(yīng)加強(qiáng)政策的規(guī)范性和可行性并探索鄉(xiāng)土社會(huì)邏輯以確保扶貧政策的落實(shí);應(yīng)當(dāng)以貧困人口為靶向?qū)崿F(xiàn)扶貧人性化;還應(yīng)當(dāng)通過(guò)職業(yè)意識(shí)和職業(yè)技能教育,實(shí)現(xiàn)扶貧工作隊(duì)伍的精細(xì)化[7]161。無(wú)論以何種理論為依據(jù),對(duì)提升精準(zhǔn)扶貧成效的對(duì)策研究都體現(xiàn)了學(xué)者們強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。

五、精準(zhǔn)扶貧研究文獻(xiàn)的特征及未來(lái)研究展望

(一)已有研究文獻(xiàn)特征總結(jié)

1.學(xué)科背景:多學(xué)科共同關(guān)注

從研究者的學(xué)科背景來(lái)看,幾乎涵蓋了社會(huì)科學(xué)各個(gè)領(lǐng)域,其中又以社會(huì)學(xué)者、公共管理學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者占絕大多數(shù)。學(xué)者們除了運(yùn)用本專(zhuān)業(yè)的理論和方法工具外,還大量借鑒其他學(xué)科的概念和命題來(lái)描述解析精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及其根源,如“精英俘獲”“規(guī)模控制”“扶貧吸納治理”等,很好地抓住了精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的復(fù)雜特征及其背后邏輯。

2.研究主題:多種研究視角剖析背景、內(nèi)涵、困境與對(duì)策

從研究主題來(lái)看,既有研究運(yùn)用不同視角和方法關(guān)注精準(zhǔn)扶貧的背景、內(nèi)涵、成效、面臨困境及提升策略等多方面內(nèi)容。在背景方面,基本認(rèn)可精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是在總結(jié)我國(guó)扶貧實(shí)踐及農(nóng)村貧困實(shí)際變化的背景下做出的戰(zhàn)略部署,并從國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的減貧理念中汲取靈感;在內(nèi)涵方面,著重論述精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四大機(jī)制及其內(nèi)在關(guān)系;對(duì)精準(zhǔn)扶貧困境的分析內(nèi)容廣泛,角度多樣,涵蓋基層治理、中央-地方關(guān)系等多種視角;而對(duì)精準(zhǔn)扶貧成效的研究既有面對(duì)具體問(wèn)題提出的具體解決方案,也有在某一理論指導(dǎo)下提出的更為體系化的對(duì)策建議。

3.研究方法:從規(guī)范分析走向?qū)嵶C分析

從研究方法上來(lái)看,精準(zhǔn)扶貧研究存在著從規(guī)范性分析轉(zhuǎn)向?qū)嵶C分析的趨勢(shì)。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出初期,學(xué)者對(duì)其背景、概念、內(nèi)涵等從學(xué)理和邏輯層面展開(kāi)的闡釋明顯多于扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)研究。隨著研究成果的積累和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略本身的不斷發(fā)展,近期的文獻(xiàn)更多地基于作者對(duì)具體案例的深入觀察與解讀,以及運(yùn)用量化方法對(duì)問(wèn)卷調(diào)查資料的統(tǒng)計(jì)和分析。實(shí)證研究比重的上升為精準(zhǔn)扶貧研究提供了豐富生動(dòng)且翔實(shí)的現(xiàn)實(shí)素材,增強(qiáng)了研究結(jié)論的可行性及對(duì)現(xiàn)實(shí)工作的指導(dǎo)性。

(二)未來(lái)研究展望

精準(zhǔn)扶貧在十八大以后成為我國(guó)扶貧工作的主旋律和學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn),眾多學(xué)者在過(guò)去幾年做出了卓有成效的努力,為我們提供了寶貴的知識(shí)積累,但是未來(lái)還有進(jìn)一步改善的空間。理論與實(shí)證研究的有機(jī)結(jié)合是我們應(yīng)該始終遵守的研究原則,而好的研究往往需要在理論和實(shí)證兩方面同時(shí)提供新知識(shí)[30]。基于這一認(rèn)識(shí),本文提出了一些推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧研究的建議,包括目前研究中被忽視的理論化問(wèn)題,并就方法、數(shù)據(jù)和關(guān)注議題等方面為未來(lái)研究提供可能的方向。

第一,應(yīng)重視對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的理論總結(jié)和提升。學(xué)術(shù)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究雖然是在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施之后才陸續(xù)展開(kāi)并擴(kuò)大規(guī)模的,但是作為一個(gè)學(xué)術(shù)研究主題,則不能只滿(mǎn)足于對(duì)其展開(kāi)現(xiàn)狀描述和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),還應(yīng)該進(jìn)行理論提升的努力?，F(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧理論研究多是借助其他理論來(lái)論證精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的合理性,或者以某一理論為依據(jù)提出改進(jìn)建議,這類(lèi)研究固然有其價(jià)值,卻并非嚴(yán)格意義上的精準(zhǔn)扶貧理論研究。我們需要在大量收集精準(zhǔn)扶貧政策文本、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,采用歸納演繹等方法,構(gòu)造出立足中國(guó)實(shí)際,同時(shí)又具有廣泛?jiǎn)l(fā)性的精準(zhǔn)扶貧理論,豐富國(guó)際社會(huì)減貧理論研究成果。

第二,應(yīng)該從規(guī)范分析為主轉(zhuǎn)變到規(guī)范分析與經(jīng)驗(yàn)分析并重。既有的精準(zhǔn)扶貧研究中,規(guī)范分析貫穿始終,后來(lái)雖然有了越來(lái)越多的案例研究的補(bǔ)充,但還需繼續(xù)發(fā)展完善。首先,現(xiàn)有研究缺乏用比較的視野來(lái)發(fā)現(xiàn)和分析精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多,不同的農(nóng)村社會(huì)所處的生態(tài)區(qū)域、文化區(qū)域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等條件各不相同,由此造成鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異,并表現(xiàn)為農(nóng)民行動(dòng)邏輯上鮮明的異質(zhì)性[31]。那么精準(zhǔn)扶貧政策在不同區(qū)域面臨的挑戰(zhàn)、障礙有何不同?政策實(shí)施的效果是否存在差異?同樣的扶貧途徑,為什么在有的地區(qū)可以平穩(wěn)落地并實(shí)實(shí)在在地給貧困人口帶來(lái)福利,而在有的地區(qū)卻難以順利展開(kāi)?精準(zhǔn)扶貧政策面對(duì)這些問(wèn)題該如何回應(yīng)?這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步通過(guò)比較研究來(lái)探索和回答。研究方法上存在的第二個(gè)問(wèn)題是缺乏大規(guī)模的量化分析,以此來(lái)探討影響精準(zhǔn)扶貧成效不同層面的作用因素及其具體作用機(jī)制。我們需要收集數(shù)據(jù),構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧測(cè)量指標(biāo)體系,以具體測(cè)度精準(zhǔn)扶貧成效,并進(jìn)行時(shí)空比較。

第三,與前面兩點(diǎn)密切相關(guān),即實(shí)證檢驗(yàn)必須更緊密地和理論結(jié)合起來(lái)。特別是對(duì)量化分析而言,必須明確實(shí)證假設(shè)是對(duì)實(shí)證規(guī)律的把握和呈現(xiàn),而理論的作用則是解釋這些實(shí)證規(guī)律,不能把對(duì)研究假設(shè)的簡(jiǎn)單羅列等同于理論化的努力。精準(zhǔn)扶貧的量化研究目前還比較薄弱,在后續(xù)研究中,研究者應(yīng)有意識(shí)地從精準(zhǔn)扶貧的理論內(nèi)核出發(fā)提出研究假設(shè),提升研究的厚度,如此方能真正促進(jìn)該領(lǐng)域的知識(shí)積累。

第四,精準(zhǔn)扶貧政策的政治正確性是毋庸置疑的,然而精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)概念,是以嚴(yán)格化數(shù)字管理作為基礎(chǔ)的[32],在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì),是否完全具備這一條件還有待商榷,因此一味強(qiáng)調(diào)精細(xì)可能會(huì)顧此失彼。而且在實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是扶貧措施過(guò)于精細(xì)化和碎片化,以至于無(wú)法從根本上用力,也無(wú)法激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。最理想的情況當(dāng)然是在扶貧過(guò)程中對(duì)致貧的共性原因和個(gè)性原因共同發(fā)力,但問(wèn)題是,在扶貧資源有限的條件下,該如何把握精細(xì)和全面之間的度?點(diǎn)和面應(yīng)該如何協(xié)調(diào)?扶貧資金分配中,特惠和普惠應(yīng)該保持在什么樣的比例。對(duì)這一問(wèn)題的深入探討,應(yīng)該是很有價(jià)值的。

第五,應(yīng)該在精準(zhǔn)扶貧研究中加入文化視角。西方社會(huì)政策研究表明,扶貧與社會(huì)救助的“文化相容性”是一個(gè)普遍問(wèn)題,雖然中國(guó)的福利制度以及民眾的福利觀念和西方都有所不同,但是中國(guó)語(yǔ)境下的扶貧實(shí)踐及研究同樣需要保持文化敏感性[33]。筆者通過(guò)與基層精準(zhǔn)扶貧干部聊天得知,曾有幫扶對(duì)象向扶貧工作人員抱怨“你們把我家劃定為貧困戶(hù),以后人家姑娘都不愿意嫁給我兒子了怎么辦”,可見(jiàn)福利污名確實(shí)存在,然而精準(zhǔn)扶貧的文化研究目前還不多見(jiàn)。在此有一系列問(wèn)題值得關(guān)注,例如福利污名化在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中是否確實(shí)存在?程度如何?如果有,和西方有何異同?福利污名化的存在與精準(zhǔn)扶貧未能達(dá)到理想目標(biāo)之間存在什么關(guān)系?社會(huì)政策應(yīng)該從哪些途徑著手應(yīng)對(duì)福利污名化,以提高精準(zhǔn)扶貧成效?加入文化視角的精準(zhǔn)扶貧研究很可能會(huì)提出很有意義的本土性理論解釋框架。