楊瑞龍

自20世紀(jì)80年代初我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市后，國(guó)有企業(yè)改革就一直是體制改革的中心環(huán)節(jié)，改革的目標(biāo)就是試圖選擇恰當(dāng)?shù)钠髽I(yè)組織形式將國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。迄今為止，國(guó)有企業(yè)改革已持續(xù)了將近40年時(shí)間，改革取得了巨大的成就，但離改革目標(biāo)仍然有一定的距離。應(yīng)該說(shuō)，沒(méi)有哪項(xiàng)改革如國(guó)有企業(yè)改革那樣遇到了如此大的理論上的困惑和實(shí)踐中的難題。因此，在紀(jì)念我國(guó)改革開(kāi)放40年的歷史節(jié)點(diǎn)，回顧與反思國(guó)有企業(yè)改革的歷史進(jìn)程對(duì)于進(jìn)一步深化我國(guó)的市場(chǎng)取向改革具有重要的意義。

一、國(guó)有企業(yè)改革邏輯的演變

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，與排斥市場(chǎng)機(jī)制、政府高度集權(quán)的體制模式相適應(yīng)，我國(guó)構(gòu)建了“一大二公”的微觀基礎(chǔ)，即越大越公越好，國(guó)有企業(yè)成為普遍的企業(yè)組織形式。中央政府既是企業(yè)的所有者，同時(shí)又是計(jì)劃的制定者與實(shí)施者，因此政府的目標(biāo)就是企業(yè)的目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)作為政府的行政附屬物完全聽(tīng)命于政府，無(wú)條件執(zhí)行指令性計(jì)劃，自然也無(wú)須承擔(dān)企業(yè)的盈虧責(zé)任。因此，軟預(yù)算約束成為國(guó)有企業(yè)的典型特征，即企業(yè)的預(yù)算并非以其收入為限，而是取決于與政府的討價(jià)還價(jià)。在這樣一種企業(yè)制度下，普遍出現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制僵化、政府干預(yù)嚴(yán)重、企業(yè)活力不足、經(jīng)濟(jì)效率低下、短缺現(xiàn)象嚴(yán)重等弊端。一開(kāi)始，國(guó)有制作為社會(huì)主義所有制的形式是不容置疑的理論禁區(qū)，董輔礽先生率先打破了這一理論禁區(qū)，他于1979年和1985年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)研究》上的兩篇論文全面闡述了改革國(guó)有制的必要性及市場(chǎng)取向的改革方向，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。[注]參見(jiàn)董輔礽：《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義所有制形式問(wèn)題》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，1979(1)；《再論我國(guó)社會(huì)主義所有制形式問(wèn)題》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，1985(4)。隨著我國(guó)確立了市場(chǎng)取向的改革，在大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)取向的改革逐漸成為大家的共識(shí)。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革進(jìn)程是伴隨著對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制認(rèn)識(shí)的不斷深化而逐漸推進(jìn)的。

第一階段：放權(quán)讓利邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革(1978—1984)。中共十一屆三中全會(huì)確立了要把市場(chǎng)機(jī)制引入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。為此，在農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城市開(kāi)啟了以擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主權(quán)為主要內(nèi)容的改革，力圖把國(guó)有企業(yè)改造成為相對(duì)獨(dú)立的商品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者。放權(quán)讓利改革經(jīng)歷了以下三個(gè)步驟：一是允許國(guó)有企業(yè)在生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品銷售、資金使用等方面擁有部分自主權(quán)；二是首創(chuàng)于四川的利潤(rùn)留成制度，包括技術(shù)利潤(rùn)留成加增長(zhǎng)利潤(rùn)留成、利潤(rùn)包干、超計(jì)劃包干和虧損包干等；三是實(shí)行利改稅與撥改貸，即從收入角度，通過(guò)把上繳利潤(rùn)改為稅收的形式，把國(guó)家和國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系固定下來(lái)；從支出的角度，將原來(lái)國(guó)家無(wú)償撥款的投資改由建設(shè)銀行貸款。這一階段改革的特點(diǎn)是：在不改變國(guó)有企業(yè)原有的隸屬關(guān)系與產(chǎn)權(quán)歸屬的前提下，通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)特別是增量收益的處置權(quán)，引入物質(zhì)刺激機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。

第二階段：兩權(quán)分離邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革(1985—1991)。中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出了商品經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)不可逾越的發(fā)展階段，把社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)定性為有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。十三大提出了要建立“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，國(guó)有企業(yè)改革步伐隨之加快。改革內(nèi)容是在不改變國(guó)家所有權(quán)的前提下，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的原則，通過(guò)利潤(rùn)承包的方式，將經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給企業(yè)。主要形式有租賃制、承包制和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。同時(shí)，在改革開(kāi)放先行地區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況比較好的部分國(guó)有企業(yè)試行股份制改造。這一階段改革的特點(diǎn)是：在不改變企業(yè)所有權(quán)歸屬的前提下，通過(guò)承包合同不僅把經(jīng)營(yíng)權(quán)完全下放給經(jīng)營(yíng)者，而且讓經(jīng)營(yíng)者完全承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，通過(guò)重建國(guó)有企業(yè)的微觀利益機(jī)制和權(quán)利主體，實(shí)現(xiàn)“國(guó)營(yíng)”向“國(guó)有”的轉(zhuǎn)變，促使國(guó)有企業(yè)向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，提高國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率。

第三階段：產(chǎn)權(quán)多元化邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革(1992—1997)。鄧小平南方談話和中共十四大提出，計(jì)劃與市場(chǎng)都是資源配置的手段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)有企業(yè)的改革方向是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)要求的“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就是通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改造，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的多元化與明晰化，建立起法人資產(chǎn)制度，使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離從承包制條件下的一種管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)多元化條件下的一種法律制度，賦予企業(yè)獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而使國(guó)有企業(yè)成為真正能自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。這一階段改革的特點(diǎn)是：通過(guò)在國(guó)有企業(yè)內(nèi)引入多元化投資主體，以產(chǎn)權(quán)多元化推進(jìn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)了國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，混合所有制成為公有制經(jīng)濟(jì)的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。

第四階段：“抓大放小”邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革(1998—2002)。在不斷擴(kuò)大現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)范圍的同時(shí)，我國(guó)于20世紀(jì)末提出通過(guò)實(shí)施“抓大放小”的改革戰(zhàn)略推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組。為了解決國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布過(guò)寬、整體素質(zhì)不高、資源配置不盡合理等問(wèn)題，把國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，集中力量搞好關(guān)系國(guó)計(jì)民生的、非國(guó)家控制不可的關(guān)鍵性大型國(guó)有企業(yè)，放開(kāi)處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的小型國(guó)有企業(yè)，讓它們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。伴隨著“抓大放小”戰(zhàn)略的施行，加快國(guó)有企業(yè)兼并重組、主輔分離的改革，成立了四家專門的金融資產(chǎn)管理公司，對(duì)部分符合條件的重點(diǎn)困難企業(yè)實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”改革。這一階段改革的特點(diǎn)是：引入了國(guó)有資本的退出機(jī)制，不僅國(guó)有企業(yè)內(nèi)可以有非國(guó)有資本，而且搞好、搞活國(guó)有企業(yè)的改革目標(biāo)可以通過(guò)放開(kāi)一部分中小型國(guó)有企業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第五階段：優(yōu)化所有權(quán)約束機(jī)制邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革(2003—2014)。在實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中，政府既是所有者又是行政管理者與宏觀調(diào)控者，從而導(dǎo)致對(duì)企業(yè)過(guò)度行政干預(yù)的弊端逐漸暴露出來(lái)。為了優(yōu)化國(guó)有資本所有權(quán)的約束方式，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，國(guó)家于2003年成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委)，并推進(jìn)以下幾個(gè)方面的改革：一是努力把國(guó)資委打造成為管資產(chǎn)、管人與管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體；二是實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)管理，即中央與地方分別代表國(guó)家行使中央企業(yè)與地方企業(yè)的所有者職能；三是規(guī)范股份制改造，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；四是規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，完善國(guó)有企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的“新三會(huì)”建設(shè)，防止內(nèi)部人控制；五是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的主輔分離、輔業(yè)改制。這一階段改革的特點(diǎn)是：以產(chǎn)權(quán)改革為基礎(chǔ)，在政資分開(kāi)的基礎(chǔ)上推進(jìn)政企分開(kāi)，重塑國(guó)有資本的所有權(quán)主體，構(gòu)建資產(chǎn)所有者與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間平等的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為現(xiàn)代企業(yè)制度的建立創(chuàng)造必要的條件。

第六階段：分類推進(jìn)邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革(2015—)。2015年8月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出了國(guó)有企業(yè)分類改革戰(zhàn)略，即根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。通過(guò)界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。同時(shí)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革。這一階段改革的特點(diǎn)是：根據(jù)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的性質(zhì)與功能的不同實(shí)施不同的改革戰(zhàn)略，把處于商業(yè)類特別是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域里的國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步推向市場(chǎng)。

回顧過(guò)去40年的改革，國(guó)有企業(yè)的改革方式具有以下特征：

第一，政府主導(dǎo)下的改革。國(guó)有企業(yè)改革始終是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和中央政府的主導(dǎo)下逐步推進(jìn)的，并通過(guò)已有的組織系統(tǒng)自上而下地實(shí)施，即國(guó)有企業(yè)改什么、如何改、什么時(shí)候改由中央政府決定。改革遵循以下兩個(gè)基本原則：一是堅(jiān)持公有制為主、國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的原則；二是市場(chǎng)導(dǎo)向原則，即通過(guò)改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)機(jī)制與管理方式，使國(guó)有企業(yè)逐步成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。

第二，漸進(jìn)式改革。國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)與內(nèi)容是隨著我國(guó)對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化而逐步明確的。與含有市場(chǎng)機(jī)制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)改革遵循放權(quán)讓利的邏輯；與有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)改革遵循兩權(quán)分離的邏輯；與社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)改革遵循產(chǎn)權(quán)多元化的邏輯；與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)改革遵循“抓大放小”與分類推進(jìn)的邏輯。

第三，增量改革。盡管市場(chǎng)取向的改革方向比較明確，但國(guó)有企業(yè)改革不是采取“推倒重來(lái)”的改革方式，而是在基本維持原有利益結(jié)構(gòu)的條件下在邊際上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，盡可能減少改革的阻力。早期的放權(quán)讓利式改革實(shí)際上觸及的是增量收益權(quán)的重新界定；兩權(quán)分離式改革實(shí)際上觸及的是經(jīng)營(yíng)權(quán)的重新界定；股份制改造或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立實(shí)際上涉及的是產(chǎn)權(quán)多元化及法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的重新界定；“抓大放小”及分類改革實(shí)際上涉及的是政府在部分競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)中的退出。

第四，競(jìng)爭(zhēng)倒逼式改革。沒(méi)有明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就沒(méi)有硬預(yù)算約束的市場(chǎng)主體；沒(méi)有真正的市場(chǎng)主體，就不會(huì)有市場(chǎng)機(jī)制。因此，市場(chǎng)取向改革的核心環(huán)節(jié)就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化。我國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度改革是沿著兩條主線平行展開(kāi)的，一條是大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，另一條是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張與實(shí)力的提升不斷加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸加大，而逐步走向市場(chǎng)的國(guó)有企業(yè)對(duì)利潤(rùn)的敏感度不斷加大，為了避免經(jīng)濟(jì)效益的下降，就會(huì)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰化的程度，從而促使國(guó)有企業(yè)向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)化。外部競(jìng)爭(zhēng)壓力越大，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰化的步伐就越快。

第五，試驗(yàn)推廣式改革。為了避免改革的不確定性及將由此引起的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)，國(guó)有企業(yè)改革通常采取先試點(diǎn)、后推廣的方式，即中央在廣泛收集信息及評(píng)估改革的成本與收益的前提下形成國(guó)有企業(yè)的改革方案，然后選擇具有代表性的企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再在一定范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。如早期的放權(quán)讓利式改革、中期的股份制改造及目前正在進(jìn)行的分類改革和混合所有制改革都是采用這種改革方式。

二、進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的必要性及面臨的主要難題

伴隨民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷壯大及國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)導(dǎo)向的改革，國(guó)有企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)，但在我國(guó)應(yīng)對(duì)2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊而出臺(tái)了“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃后，國(guó)有企業(yè)數(shù)量卻逆勢(shì)增長(zhǎng)。與此相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)數(shù)額也呈現(xiàn)出相應(yīng)的態(tài)勢(shì)。這表明我國(guó)的國(guó)有企業(yè)在不斷走向市場(chǎng)的過(guò)程中仍然是國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、執(zhí)行刺激政策的重要經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)工具。據(jù)WTO數(shù)據(jù)，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占GDP的比重為33%左右。目前，國(guó)有企業(yè)公司制改制面達(dá)到90%以上，中央企業(yè)各級(jí)子企業(yè)公司制改制面達(dá)92%。[注]參見(jiàn)世界貿(mào)易組織數(shù)據(jù)庫(kù)。混合所有制改革穩(wěn)步推進(jìn)，超過(guò)三分之二的中央企業(yè)已經(jīng)或者正在引入各類社會(huì)資本，推進(jìn)股權(quán)多元化。

應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)近40年的改革，國(guó)有企業(yè)發(fā)生了顯著變化，主要表現(xiàn)在：

(1)從行政附屬物向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變。 改革前，國(guó)有企業(yè)完全聽(tīng)命于政府，被稱為政府撥一撥、企業(yè)動(dòng)一動(dòng)的“算盤子”。改革后，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束有所硬化，對(duì)利潤(rùn)的敏感度顯著增強(qiáng)，逐漸向自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變。

(2)從僵化的經(jīng)營(yíng)體制向法人財(cái)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立化轉(zhuǎn)變。改革前，政府不僅是企業(yè)的所有者，而且是直接經(jīng)營(yíng)者，被稱為“國(guó)營(yíng)企業(yè)”。改革后，國(guó)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有企業(yè)，國(guó)家作為企業(yè)的所有者不再參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是通過(guò)兩權(quán)分離或者股份制改造，讓企業(yè)成為獨(dú)立的法人，法人代表能夠代表所有者排他性地占有、支配、處分法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，為建立權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。

(3)從純而又純的所有權(quán)結(jié)構(gòu)向產(chǎn)權(quán)多元化轉(zhuǎn)變。改革前，政府是國(guó)有企業(yè)的唯一占有主體，所有權(quán)結(jié)構(gòu)是純而又純的國(guó)家所有。改革后，特別是隨著股份制改造與現(xiàn)代企業(yè)制度的試行，國(guó)有企業(yè)呈現(xiàn)為國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股與民營(yíng)參股、民營(yíng)控股與國(guó)有參股等形式，大部分國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為多元化格局。產(chǎn)權(quán)主體多元化有助于推進(jìn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化，從而加快了國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的步伐。

(4)從行政壟斷向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。改革前，大部分國(guó)有企業(yè)從政府那里獲得壟斷地位，自然壟斷企業(yè)同時(shí)獲得行政性壟斷，排除競(jìng)爭(zhēng)的壟斷體制導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)內(nèi)無(wú)動(dòng)力、外無(wú)壓力，削弱了企業(yè)進(jìn)取精神。改革后，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)及國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，市場(chǎng)開(kāi)放、減少進(jìn)入壁壘、限制行政壟斷、對(duì)自然壟斷進(jìn)行必要的規(guī)制等改變了國(guó)有企業(yè)的外部市場(chǎng)環(huán)境，競(jìng)爭(zhēng)的加劇推進(jìn)了國(guó)有企業(yè)向市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變。

(5)從管企業(yè)、管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。改革前，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行的是“一竿子插到底”的控制模式，企業(yè)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。改革后，特別是隨著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的不斷深化，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門逐漸從管企業(yè)與管資產(chǎn)中退出，專心于管資本的職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的法人經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。

(6)從封閉型向開(kāi)放型企業(yè)轉(zhuǎn)變。改革前，國(guó)有企業(yè)處于封閉的體制中，與國(guó)際市場(chǎng)基本上沒(méi)有交集。改革后，隨著對(duì)外開(kāi)放的步伐不斷加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外依賴度越來(lái)越大，逐漸向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變的國(guó)有企業(yè)不僅積極參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，而且主動(dòng)參與到國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中，不少央企進(jìn)入了國(guó)際500強(qiáng)的行列。

(7)從廣泛分布向布局更加合理轉(zhuǎn)變。改革前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大部分領(lǐng)域被國(guó)有企業(yè)占據(jù)，分布過(guò)寬、效率不高是一個(gè)基本事實(shí)。改革后，特別是隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，部分國(guó)有企業(yè)從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，大部分國(guó)有企業(yè)處于國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)，大大改善了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2016年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到50.5萬(wàn)億元，和前一個(gè)五年相比增加了80%；從效益來(lái)看，這五年的效益是6.4萬(wàn)億元，增加了30.6%，也是增幅比較高的。上繳各種稅費(fèi)10.3萬(wàn)億元，增加了63.5%。國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)2016年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額同比增長(zhǎng)6.7%。[注]參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017。

國(guó)有企業(yè)改革所取得的成績(jī)有目共睹，但距離改革目標(biāo)尚有一定的距離。要建立中共十九大報(bào)告提出的“市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，就必須按照“產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”的原則繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革。對(duì)照自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體改革目標(biāo)，現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營(yíng)機(jī)制還存在諸多的不足。一是產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確的問(wèn)題沒(méi)有真正解決，特別是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)仍頻繁發(fā)生，國(guó)有企業(yè)對(duì)政府與市場(chǎng)的雙重依賴仍然比較明顯，企業(yè)的預(yù)算約束還沒(méi)有完全硬化，從而不能真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；二是國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不完善，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，特別是伴隨著股份制改造的大面積推廣，國(guó)有資產(chǎn)流失成為大家關(guān)注的問(wèn)題；三是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局尚不合理，分布過(guò)寬、素質(zhì)不高的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決，特別是在有些應(yīng)該國(guó)家發(fā)揮更大作用的國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域國(guó)有資本投入不足，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠，在有些應(yīng)該民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮更大作用的一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有資本過(guò)度進(jìn)入，導(dǎo)致“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象；四是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式有待進(jìn)一步完善，應(yīng)進(jìn)一步加快國(guó)資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變；五是國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制不夠靈活，特別是激勵(lì)機(jī)制還不完善，企業(yè)家隊(duì)伍的成長(zhǎng)還存在若干制度性障礙。國(guó)有企業(yè)的盈利狀況確實(shí)有所改善，但與其占有的資源相比效率并不算高。特別是2011年我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的效率指標(biāo)出現(xiàn)了分化，處于上游行業(yè)的國(guó)企盈利狀況比較好，處于下游行業(yè)的國(guó)企經(jīng)營(yíng)比較困難，從而導(dǎo)致盈利企業(yè)的盈利額和虧損企業(yè)的虧損額的“喇叭口”不斷擴(kuò)大。盡管國(guó)有企業(yè)上繳稅金的總額在不斷攀升，但其在全部財(cái)政收入中所占的比重卻在不斷下降，國(guó)有企業(yè)的職工人數(shù)基本保持平穩(wěn)，但在城鎮(zhèn)就業(yè)中占的比重卻在持續(xù)下降。[注]具體數(shù)據(jù)參見(jiàn)楊瑞龍等：《國(guó)有企業(yè)分類改革的邏輯、路徑與實(shí)施》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017。

我國(guó)在開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革時(shí)，就意識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制配置資源的前提條件是要有能對(duì)價(jià)格信號(hào)變化做出靈敏及時(shí)反應(yīng)的市場(chǎng)主體，因此必須要把國(guó)有企業(yè)改造成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，為此就必須解決產(chǎn)權(quán)模糊、政企分開(kāi)、權(quán)責(zé)不明確等問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，以上國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是最早達(dá)成廣泛共識(shí)的，但經(jīng)過(guò)40年的改革我們卻發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)改革還沒(méi)有真正進(jìn)入這些問(wèn)題的核心，從而其他領(lǐng)域改革聚焦的問(wèn)題及話語(yǔ)體系都發(fā)生了很大變化，唯獨(dú)國(guó)有企業(yè)改革所關(guān)注的問(wèn)題與改革之初沒(méi)有多大的改變，可謂是“起了個(gè)大早，趕了個(gè)晚集”。究其原因，是因?yàn)槲覀円恢痹噲D遵循既是國(guó)有又是市場(chǎng)主體的改革邏輯，即在國(guó)有制的框架內(nèi)通過(guò)尋找合適的企業(yè)組織形式(承包制、股份制等)，把國(guó)有企業(yè)改造成自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。這種改革思路將不可避免地遇到以下兩個(gè)難題：

第一個(gè)難題：如何在國(guó)有制的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)？若想讓國(guó)企真正走向市場(chǎng)，就必須解決政企分開(kāi)的問(wèn)題，因?yàn)檎c企業(yè)追求的目標(biāo)是不同的，企業(yè)要走向市場(chǎng)就必須排除政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)。事實(shí)上，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我們就已經(jīng)意識(shí)到政企分開(kāi)的必要性，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要原則之一就是政企分開(kāi)。但迄今為止，政企分開(kāi)仍然是橫亙?cè)趪?guó)企改革面前的老大難問(wèn)題，而且還沒(méi)有一個(gè)政企如何分開(kāi)的實(shí)施方案。為什么政企分開(kāi)這么難呢？原因非常簡(jiǎn)單，只要改制后的企業(yè)仍然保持國(guó)有性質(zhì)，那么政企是很難分開(kāi)的。因?yàn)樽鳛樗姓叩膰?guó)家是個(gè)抽象主體，本身沒(méi)有行為能力，它必須要有一個(gè)代理人代表國(guó)家行使所有權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，我們沒(méi)有辦法在政府之外找一個(gè)代理人，然后宣稱這個(gè)企業(yè)是國(guó)企。因此，一個(gè)企業(yè)只要是國(guó)有的，政府就一定要扮演所有者角色。當(dāng)政府行使所有權(quán)時(shí)，你如果讓政府按照利潤(rùn)最大化原則來(lái)激勵(lì)約束企業(yè)，就會(huì)與政府的屬性相悖，政府當(dāng)然應(yīng)該追求社會(huì)目標(biāo)，但這又與市場(chǎng)主體的性質(zhì)相沖突，具體就表現(xiàn)為行政干預(yù)。因此，我們就遇到了一個(gè)兩難問(wèn)題：在國(guó)有制框架內(nèi)推動(dòng)國(guó)企改革，政企就是分不開(kāi)的；若政企真的分開(kāi)了，政府不能行使所有權(quán)了，那么這個(gè)企業(yè)就一定是非國(guó)有的了。

第二個(gè)難題：如何在國(guó)有制的框架內(nèi)解決所有權(quán)的可轉(zhuǎn)讓問(wèn)題？國(guó)有企業(yè)若要成為市場(chǎng)主體，所有權(quán)就應(yīng)具有可轉(zhuǎn)讓性。因?yàn)橹挥挟?dāng)所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓時(shí)，資產(chǎn)才具有流動(dòng)性，市場(chǎng)機(jī)制才能發(fā)揮決定性作用。更重要的是，當(dāng)所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓以后，在治理結(jié)構(gòu)上所有者可以行使退出權(quán)，而控制權(quán)市場(chǎng)是在股權(quán)分散化條件下有效的外部治理機(jī)制。但國(guó)有企業(yè)在改革過(guò)程中，若要繼續(xù)保留其國(guó)有性質(zhì)，所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓就必須受到限制。因?yàn)樗袡?quán)一旦可以自由轉(zhuǎn)讓，國(guó)有股由非國(guó)有主體接盤，那么國(guó)有企業(yè)就可能變成非國(guó)有企業(yè)了。這就是為什么中國(guó)的國(guó)有企業(yè)上市以后，股份要講成分，股份要分國(guó)有股、法人股與社會(huì)公眾股。因?yàn)橹灰獓?guó)有股不能轉(zhuǎn)讓，其他股無(wú)論怎樣轉(zhuǎn)讓都無(wú)法改變上市后企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)。但一旦政府始終都充當(dāng)股份公司的大股東，即使企業(yè)上市，政企不分的老毛病也難以改變。

綜上，在國(guó)企改革的實(shí)踐中，之所以一“包”不靈，一“股”也不靈，并非是承包制、股份制沒(méi)有效率，而是由于在現(xiàn)有的國(guó)有制的框架內(nèi)無(wú)法解決政企不分、所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓的難題，從而國(guó)有企業(yè)的傳統(tǒng)弊端難以得到根除。

三、國(guó)有企業(yè)改革邏輯的創(chuàng)新與構(gòu)建“國(guó)民共進(jìn)”的微觀結(jié)構(gòu)

自從我國(guó)確立了市場(chǎng)化改革方向后，如何實(shí)現(xiàn)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容，如何處理國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位與國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)導(dǎo)向改革之間的關(guān)系，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)界與實(shí)際部門爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問(wèn)題。盡管主張“國(guó)進(jìn)民退”或者“民進(jìn)國(guó)退”的觀點(diǎn)針?shù)h相對(duì)，但結(jié)論卻是一致的，即堅(jiān)持公有制為主與積極發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是相互沖突的，也就是說(shuō)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將削弱國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，而做強(qiáng)做大國(guó)有經(jīng)濟(jì)必將產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而損害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存環(huán)境，它們不可能共同發(fā)展。其實(shí)，主張國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不能共同發(fā)展的觀點(diǎn)沒(méi)有正視中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，那就是我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，它既不是排除商品貨幣關(guān)系的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也不是放棄公有制主體地位的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是在社會(huì)主義基本制度條件下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既要毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，也要毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

堅(jiān)持市場(chǎng)化改革下的社會(huì)主義制度屬性，就不能選擇私有化的改革道路，而是要通過(guò)國(guó)有資本在公益性及有關(guān)國(guó)計(jì)民生行業(yè)中的主導(dǎo)地位來(lái)確立公有制的主體地位。盡管我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，但市場(chǎng)并非萬(wàn)能，尤其是在出現(xiàn)正的外部性(如公共產(chǎn)品等)、負(fù)的外部性(如環(huán)境污染等)、信息不對(duì)稱等現(xiàn)象時(shí)，市場(chǎng)往往會(huì)失靈，而國(guó)有企業(yè)因其不僅追求微觀效應(yīng)，還承擔(dān)了較多的社會(huì)責(zé)任，從而可能有效解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。另外，我國(guó)正處于體制、結(jié)構(gòu)等全面轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，市場(chǎng)難以完成跨越式經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，而國(guó)有企業(yè)則有助于將有限的資本、技術(shù)等稀缺資源投向關(guān)鍵行業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性條件，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)作為政府擁有的企業(yè)，在宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施等方面發(fā)揮著民營(yíng)企業(yè)難以替代的作用。特別是在全球化的競(jìng)爭(zhēng)格局下，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的背后是國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，因此，通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和混合所有制改造，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的一流國(guó)企，對(duì)于在世界競(jìng)爭(zhēng)格局中實(shí)現(xiàn)我國(guó)整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和國(guó)家意志具有很重要的作用。

毋庸置疑，我國(guó)的改革目標(biāo)是要讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，而市場(chǎng)交易本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交易，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提是具有硬的預(yù)算約束的市場(chǎng)主體，它們能基于利潤(rùn)最大化目標(biāo)對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的變動(dòng)做出靈敏及時(shí)的反應(yīng)，因此市場(chǎng)化客觀上要求產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化，為此就必須解決國(guó)有產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容性問(wèn)題，而解決的思路就是要在積極發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，把國(guó)有企業(yè)改造成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。

既然發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既要堅(jiān)持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，又要大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，那么，為什么國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相互沖突的觀點(diǎn)非常流行呢？我認(rèn)為主要原因是理論滯后。持“民進(jìn)國(guó)退”觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，持“國(guó)進(jìn)民退”觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)是經(jīng)典的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。盡管邏輯不同，但得出了國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相互沖突的相似觀點(diǎn)。

西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)是在經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)下采用個(gè)體主義的成本收益分析方法，核心是討論一個(gè)社會(huì)的資源配置效率問(wèn)題。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，如果市場(chǎng)是完美的，給定每個(gè)人的自由選擇，那么在充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下一定會(huì)形成一種自然秩序，在市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的作用下，經(jīng)濟(jì)人對(duì)個(gè)人利益的追求將會(huì)自動(dòng)達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。沿著這個(gè)邏輯，交易本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交換，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)明晰的市場(chǎng)主體，就沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制，也就沒(méi)有市場(chǎng)效率。有一個(gè)非常著名的理論叫做公地的悲劇，既一旦產(chǎn)權(quán)歸屬不清楚，就一定會(huì)造成產(chǎn)權(quán)的擁擠。因此，用此理論來(lái)指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革，那就只有非國(guó)有化一條路可以走。顯然，只要在社會(huì)主義基本制度下發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，私有化就是一條行不通的改革道路。

經(jīng)典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)采用的是與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)完全不一樣的邏輯和方法，它堅(jiān)持在社會(huì)人假設(shè)下采用整體主義的階級(jí)利益分析方法，并在勞動(dòng)價(jià)值論和剩余價(jià)值論基礎(chǔ)上揭示了無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)之間階級(jí)矛盾的不可調(diào)和性，勞動(dòng)者的個(gè)體利益只有在整個(gè)工人階級(jí)獲得整體解放時(shí)才能實(shí)現(xiàn)最大化，而這只有通過(guò)消滅私有制、建立公有制才能達(dá)到。而伴隨著公有制替代私有制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也將替代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的所有制基礎(chǔ)就是公有制，任何非國(guó)有化的改革方案都會(huì)動(dòng)搖公有制的主體地位，從而會(huì)改變社會(huì)主義制度的本質(zhì)屬性。因此，需要不斷擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的范圍，限制私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

理論上的沖突無(wú)法掩蓋一個(gè)基本事實(shí)，那就是兩大理論體系對(duì)于國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中到底應(yīng)該扮演什么樣的角色都不能做出清晰的判斷。而在現(xiàn)實(shí)的改革邏輯下，我們既想讓國(guó)有企業(yè)體現(xiàn)公有制占主體的制度基礎(chǔ)，同時(shí)又希望通過(guò)改革使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體；既讓國(guó)有企業(yè)追求社會(huì)目標(biāo)，承擔(dān)國(guó)家的政策性負(fù)擔(dān)與社會(huì)負(fù)擔(dān)，又讓國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，追求利潤(rùn)最大化。因而在這樣的目標(biāo)定位下，如何評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)一直缺乏客觀有效的共識(shí)性指標(biāo)。同時(shí)，既要提高微觀效率，又要顧及宏觀效益，也導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)無(wú)所適從，社會(huì)各界對(duì)國(guó)有企業(yè)的評(píng)價(jià)褒貶不一。

在探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的國(guó)有企業(yè)改革的理論邏輯時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)理論是灰色的，生命之樹(shù)常青。中國(guó)走的是一條教科書中從來(lái)沒(méi)有現(xiàn)成答案的中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展和改革道路，我們不可能在現(xiàn)有的理論中找到全部的理論根據(jù)和可復(fù)制的模式。我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐表明，不僅照搬照抄馬克思主義經(jīng)典著作中的個(gè)別結(jié)論并把其教條化是行不通的，而且照搬照抄西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理也是不足取的，我們應(yīng)該堅(jiān)持直面現(xiàn)實(shí)的分析方法。直面現(xiàn)實(shí)的研究并非是不要理論，而是要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象入手，通過(guò)對(duì)現(xiàn)象的深入剖析來(lái)檢驗(yàn)現(xiàn)有的理論。如果現(xiàn)有的理論不足以回答真實(shí)存在的問(wèn)題，那就需要反思理論本身，直至根據(jù)現(xiàn)實(shí)修正理論。扎根于中國(guó)的改革實(shí)踐并對(duì)改革具有巨大推動(dòng)作用的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果就是中國(guó)特色的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論，我們應(yīng)在這一理論的指導(dǎo)下，形成國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不是相互沖突而是共同發(fā)展的國(guó)有企業(yè)改革邏輯，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“國(guó)民共進(jìn)”的微觀結(jié)構(gòu)。

據(jù)此，我在20世紀(jì)90年代中期發(fā)表的兩篇論文中提出了國(guó)有企業(yè)分類改革的邏輯與具體改革方案。[注]楊瑞龍：《國(guó)有企業(yè)股份制改造的理論思考》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，1995(2)；《論國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的多級(jí)委托代理關(guān)系》，載《管理世界》，1997(1)。我用一個(gè)委托代理分析框架證明了在國(guó)有控股條件下進(jìn)行股份制改造在改善效率的條件下卻很難避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，在所有權(quán)約束行政化條件下，防范國(guó)有資產(chǎn)流失的工具與手段是有限的。因此，我認(rèn)為并非需要對(duì)所有的國(guó)有企業(yè)都進(jìn)行市場(chǎng)化改造，而是該國(guó)有的就不要市場(chǎng)化，該市場(chǎng)化的就不必由政府控制。也就是說(shuō)，可以根據(jù)國(guó)有企業(yè)所處行業(yè)的不同及所生產(chǎn)產(chǎn)品性質(zhì)的不同而采取不同的改革方式，即把國(guó)有企業(yè)所處的行業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性兩大類，把國(guó)有企業(yè)提供產(chǎn)品的性質(zhì)分為公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品兩大類，提供公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)適宜選擇國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，自然壟斷型的國(guó)有企業(yè)適宜選擇國(guó)有國(guó)控模式，大型競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)適宜進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，中小型國(guó)有企業(yè)適宜進(jìn)行民營(yíng)化改造。

2015年頒布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》確立了國(guó)有企業(yè)分類改革的原則，即通過(guò)界定功能、劃分類別，對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。具體來(lái)說(shuō)，把國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，其中，公益類國(guó)有企業(yè)一般采取國(guó)有獨(dú)資形式，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)則實(shí)行股份制改造，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股。這種分類與我在20年前提出的按照競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)分類沒(méi)有本質(zhì)差別。商業(yè)類分為自然壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性兩大類國(guó)有企業(yè)，自然壟斷性與公益類國(guó)有企業(yè)歸入非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。提供公共產(chǎn)品的企業(yè)一般采取國(guó)有獨(dú)資形式，實(shí)行國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，但也不完全排除非國(guó)有資本的參與。例如，對(duì)于某些提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的企業(yè)可以適當(dāng)引入民間資本來(lái)改善經(jīng)營(yíng)機(jī)制、增加產(chǎn)品供給；對(duì)于非基本的公益類產(chǎn)品，如非基本的醫(yī)療、教育及養(yǎng)老，可以采用國(guó)有資本與民營(yíng)資本相混合的方式來(lái)提供。 對(duì)于處于自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)則可以在國(guó)有資本控股的條件下，引入戰(zhàn)略投資者和民營(yíng)資本，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，完善公司治理結(jié)構(gòu)，在保持對(duì)國(guó)計(jì)民生行業(yè)的有效控制的前提下，不斷提高國(guó)有資本的保值增值能力；對(duì)于處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)則不再?gòu)?qiáng)求國(guó)有資本的控制地位，應(yīng)遵循私人產(chǎn)品由市場(chǎng)化方式來(lái)提供的原則，國(guó)有資本可以參股，甚至可以完全退出，使處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)成為真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。[注]具體的國(guó)有企業(yè)分類改革原則、路徑及實(shí)施方案參見(jiàn)楊瑞龍等：《國(guó)有企業(yè)分類改革的邏輯、路徑與實(shí)施》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017。

事實(shí)證明，應(yīng)該由國(guó)有資本保持控制地位的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域如果過(guò)度市場(chǎng)化了，就不僅會(huì)喪失國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，而且可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈問(wèn)題日趨嚴(yán)重，無(wú)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)性條件，最終危及有效率市場(chǎng)體制的建立；應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域如果國(guó)有資本過(guò)度介入，就可能因政企不分及所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題而造成過(guò)度的行政干預(yù)，企業(yè)無(wú)法成為真正的市場(chǎng)主體，最終不利于市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。其實(shí)，我國(guó)只要讓國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)分別在它們適宜發(fā)展的領(lǐng)域發(fā)揮作用，即國(guó)家只要以社會(huì)福利最大化為基本原則及對(duì)國(guó)計(jì)民生行業(yè)進(jìn)行有效控制，保留適宜政府直接經(jīng)營(yíng)或控制的產(chǎn)業(yè)，對(duì)于那些適宜市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域則更多地交給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)去經(jīng)營(yíng)，或者對(duì)處于這一領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的混合所有制的改造，那么，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)就完全可以在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下共同發(fā)展壯大。因此，國(guó)有企業(yè)分類改革戰(zhàn)略不僅破除了西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于市場(chǎng)化改革必須走私有化改革之路的學(xué)術(shù)迷信，也突破了經(jīng)典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將危及公有制主體地位的邏輯判斷，從而構(gòu)建了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“國(guó)民共進(jìn)”的微觀基礎(chǔ)，這為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論奠定了堅(jiān)實(shí)的微觀經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。

四、進(jìn)一步深化分類推進(jìn)邏輯下的國(guó)有企業(yè)改革

盡管中央已經(jīng)從頂層設(shè)計(jì)上明確了國(guó)有企業(yè)分類改革的規(guī)則及基本改革方案，但在具體實(shí)施分類改革時(shí)尚有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步明確與細(xì)化。例如，如何確定分類標(biāo)準(zhǔn)，如何根據(jù)分類改革的原則來(lái)優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局，如何分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改造，如何分類構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式，如何完善國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)并分類構(gòu)建有效率的激勵(lì)機(jī)制，等等。據(jù)此，我們將在分類改革的總體框架下進(jìn)一步細(xì)化國(guó)有企業(yè)分類改革的路徑及實(shí)施方案。

(一)進(jìn)一步明確市場(chǎng)取向的改革目標(biāo)，確定客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的合理布局，努力培育一批具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)

“市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度”是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要特征，為此就必須加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。中共十九大報(bào)告指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！盵注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，33頁(yè)，北京，人民出版社，2017。為此，既要強(qiáng)化對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展創(chuàng)造制度性條件與市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)又要在市場(chǎng)化背景下深化國(guó)有企業(yè)的改革。為了構(gòu)建“國(guó)民共進(jìn)”的微觀基礎(chǔ)，就需要讓國(guó)有企業(yè)在該發(fā)揮作用的領(lǐng)域進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)做大，在適宜民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域國(guó)有資本應(yīng)不再謀求控股，也可以逐步退出，為此就需要把分類標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化和客觀化。

實(shí)施分類改革的前提是明確分類標(biāo)準(zhǔn)，即到底哪些領(lǐng)域適宜政府發(fā)揮作用。如果按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)分類”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施分類改革，有可能會(huì)遲緩國(guó)企改革的步伐，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的出資者是政府，我們需要警惕有些代表出資者的政府部門可能為了某些既得利益，把自然壟斷性企業(yè)甚至把競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)劃入公益類，從而強(qiáng)調(diào)政府需要繼續(xù)加強(qiáng)控制。其實(shí)，我們可以參照國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施中形成的細(xì)化的產(chǎn)業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，也可以吸取國(guó)外在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的產(chǎn)業(yè)細(xì)分原則，對(duì)那些公共產(chǎn)品、公益類產(chǎn)品和涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)的細(xì)分，并作為“行業(yè)細(xì)分負(fù)面清單”向社會(huì)公布，每一個(gè)國(guó)有企業(yè)在選擇具體的改革模式時(shí)到底是更適合解決市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策或者追求社會(huì)利益，還是更適合走向市場(chǎng)，不再是企業(yè)的所有者說(shuō)了算，而是要根據(jù)這一客觀分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定政府到底是“控”還是“放”。

根據(jù)客觀的分類標(biāo)準(zhǔn)，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組。國(guó)有資本主要集中在關(guān)涉國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，提供公共產(chǎn)品和公益類服務(wù)的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。除了在提供公共產(chǎn)品及基本的公益類服務(wù)的領(lǐng)域主要采取國(guó)有獨(dú)資方式外，對(duì)于處于自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，在保持國(guó)有控股的條件下，應(yīng)積極推進(jìn)混合所有制改革，改革國(guó)有資本的監(jiān)管體制，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，培育一批具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，提升企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

(二)把國(guó)有企業(yè)的分類改革與實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)“國(guó)民共進(jìn)”的微觀結(jié)構(gòu)，全面提升創(chuàng)新能力

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。為此，我們必須以改革為先導(dǎo)，創(chuàng)新為突破口，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。我們通常是按照行業(yè)特性的不同及企業(yè)所提供產(chǎn)品性質(zhì)的差異來(lái)分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的，但創(chuàng)新領(lǐng)域是個(gè)特例，不能完全適用上述的分類標(biāo)準(zhǔn)。熊彼特認(rèn)為，所謂創(chuàng)新，就是要“建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)”，即“生產(chǎn)要素的重新組合”，就是要把一種從來(lái)沒(méi)有的關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的“新組合”引進(jìn)生產(chǎn)體系中去，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)要素或生產(chǎn)條件的“新組合”。[注]熊彼特：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》，北京，商務(wù)印書館，1991。我們既承認(rèn)加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略需要更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在創(chuàng)新激勵(lì)方面的積極的作用，民營(yíng)企業(yè)也將在技術(shù)創(chuàng)新、新技術(shù)擴(kuò)散等方面扮演越來(lái)越重要的角色，但也必須承認(rèn)，國(guó)有企業(yè)將在推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的基礎(chǔ)創(chuàng)新、原始創(chuàng)新以及關(guān)鍵性技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮不可替代的作用，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)在從事有助于提升國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力但風(fēng)險(xiǎn)性高、不確定性大、投入規(guī)模大、外部性顯著的創(chuàng)新活動(dòng)時(shí)，比民營(yíng)企業(yè)具有明顯的優(yōu)勢(shì)。由于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略方面各有優(yōu)勢(shì)又各有不足，因此，就需要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，并根據(jù)創(chuàng)新過(guò)程不同階段的不同特性來(lái)構(gòu)建“國(guó)民共進(jìn)”的微觀結(jié)構(gòu)。

一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新鏈包含基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開(kāi)發(fā)、中間試驗(yàn)(簡(jiǎn)稱中試)、實(shí)現(xiàn)商品化和大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化五個(gè)關(guān)鍵階段。我們可以根據(jù)各個(gè)階段的不同特征來(lái)打造適宜的“國(guó)民共進(jìn)”新格局。針對(duì)基礎(chǔ)研究階段的純公共產(chǎn)品特性，應(yīng)構(gòu)建“國(guó)有主導(dǎo)”的創(chuàng)新模式，強(qiáng)化國(guó)有性質(zhì)和國(guó)有資本投入的專業(yè)科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)創(chuàng)新能力；針對(duì)應(yīng)用開(kāi)發(fā)階段的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，應(yīng)構(gòu)建“國(guó)有+民營(yíng)”的創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)合作，構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向型的新型應(yīng)用技術(shù)研究機(jī)構(gòu)； 針對(duì)中試階段的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，應(yīng)構(gòu)建“國(guó)有+民營(yíng)”的創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)成立公共的專業(yè)性中試平臺(tái)，成立中試引導(dǎo)基金，克服創(chuàng)新過(guò)程中的“搭便車”行為；針對(duì)商品轉(zhuǎn)化階段的偏向私人產(chǎn)品特性，應(yīng)構(gòu)建“民營(yíng)+國(guó)有”的創(chuàng)新模式，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，設(shè)立各種類型的風(fēng)險(xiǎn)投資基金與政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)投入到創(chuàng)新成果的商品化轉(zhuǎn)化階段；針對(duì)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化階段的私人產(chǎn)品特性，應(yīng)構(gòu)建“民營(yíng)主導(dǎo)”的創(chuàng)新模式，政府創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。[注]參見(jiàn)楊瑞龍等：《國(guó)有企業(yè)分類改革的邏輯、路徑與實(shí)施》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017。

(三)分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

國(guó)有資本與民營(yíng)資本相混合被大量的事實(shí)證明是一個(gè)“雙贏”的改革，因?yàn)?，?guó)企入股民企或者民企入股國(guó)企，既可以將民營(yíng)企業(yè)靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制移植到國(guó)有企業(yè)，達(dá)到改善國(guó)有企業(yè)效率的目的，同時(shí)也可以讓民營(yíng)企業(yè)從壟斷性國(guó)有企業(yè)那里獲得某些市場(chǎng)支配勢(shì)力或者融資優(yōu)勢(shì)，改變民營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)。一般性的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的障礙相對(duì)小一些，既可以在產(chǎn)權(quán)多元化條件下進(jìn)行“混改”，也可以在國(guó)有資本參股甚至退出的情況下進(jìn)行“混改”，本輪混合所有制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)應(yīng)該集中在處于自然壟斷行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)。我們應(yīng)該根據(jù)“分類”、“分層”的原則推進(jìn)自然壟斷型國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革。

第一，為了有效推進(jìn)“混改”，不僅應(yīng)有宏觀分類概念，而且應(yīng)有微觀分類概念。所謂宏觀分類就是根據(jù)國(guó)有企業(yè)所處行業(yè)與所提供產(chǎn)品性質(zhì)的不同進(jìn)行分類，而微觀分類則是對(duì)進(jìn)行了多元化經(jīng)營(yíng)后的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)分類。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)的大部分壟斷性國(guó)有企業(yè)先后在海內(nèi)外公開(kāi)上市，不僅形成了復(fù)雜的控股機(jī)構(gòu)及多級(jí)委托代理關(guān)系，而且普遍進(jìn)行了多元化運(yùn)作，橫跨不同的產(chǎn)業(yè)，甚至大規(guī)模進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)。不少央企憑借壟斷地位所獲得的市場(chǎng)支配勢(shì)力與融資優(yōu)勢(shì)，形成了龐大的營(yíng)利性副業(yè)，既導(dǎo)致主業(yè)投資不足，也導(dǎo)致事實(shí)上的“與民爭(zhēng)利”。因此，我們應(yīng)在明確“微觀分類 ”的前提下推進(jìn)央企的“混改”，具體途徑就是要加快央企的“主輔分離”，對(duì)于央企中處于國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域的主業(yè)進(jìn)行國(guó)有資本占控制地位的“混改”，而對(duì)于處在一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的輔業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化的股份制改造，也可以由民營(yíng)資本控股。

第二，分類推進(jìn)央企總部與子公司的混合所有制改革。我國(guó)曾在20世紀(jì)90年代大規(guī)模地進(jìn)行國(guó)企股份制改造，產(chǎn)權(quán)多元化的混合經(jīng)濟(jì)非常流行。但那時(shí)的“混改”主要局限于子公司層面，即央企總部保持國(guó)有獨(dú)資，子公司在集團(tuán)公司絕對(duì)控股條件下搞混改，完全被集團(tuán)總部所控制，即使后來(lái)我們倡導(dǎo)國(guó)資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，但央企總部還是同時(shí)管企業(yè)、管資產(chǎn)、管資本，大事小事一把抓，子公司的產(chǎn)權(quán)獨(dú)立化受到了挑戰(zhàn)。為此，本輪混改應(yīng)該觸及央企總部，或者進(jìn)行類似于聯(lián)通集團(tuán)那樣的整體混改，總部也實(shí)行國(guó)有股控股條件下的產(chǎn)權(quán)多元化，或者央企總部按照國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行改革，讓其成為追求國(guó)有資產(chǎn)保值增值的主體，通過(guò)股權(quán)對(duì)控股子公司貫徹股東的利益，真正從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。子公司的混改步伐可以進(jìn)一步加快，特別是加大引入社會(huì)資本的力度，通過(guò)產(chǎn)權(quán)多元化實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化。

第三，逐步擴(kuò)大員工持股制度的試點(diǎn)范圍。員工持股制度作為混合所有制改革的一種形式，既可以推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化，改善國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，也可以通過(guò)股權(quán)激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者與員工，還可以從利益上激發(fā)員工從公司內(nèi)部監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者行為。但需要指出的是，在自然壟斷性企業(yè)引入員工持股還應(yīng)慎重。因?yàn)?，目前的壟斷性產(chǎn)業(yè)事實(shí)上大多進(jìn)行了多元化經(jīng)營(yíng)，壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)混雜在一起，企業(yè)很容易在競(jìng)爭(zhēng)性子公司引入員工持股制度，然后由壟斷性母公司向該子公司進(jìn)行利益輸送，從而通過(guò)員工持股獲得壟斷性收益，導(dǎo)致不公平的改革。因此，我主張?jiān)谝雴T工持股制度之前，先要進(jìn)行央企的主輔分離，把壟斷性行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)分開(kāi)，推行市場(chǎng)導(dǎo)向下的“混改”,然后再試行員工持股制度。

第四，進(jìn)一步放開(kāi)管制，鼓勵(lì)民營(yíng)資本入股國(guó)企。盡管民企入股國(guó)企的“混改”對(duì)國(guó)有資本和民營(yíng)資本都有好處，但在實(shí)踐中似乎國(guó)企與民企的熱情都不高。國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心與民企“混”會(huì)被人戴上“國(guó)有資產(chǎn)流失”的帽子。民企則擔(dān)心想“混”的企業(yè)不讓進(jìn)入，能進(jìn)入的領(lǐng)域不給“話語(yǔ)權(quán)”。其實(shí)，民企入股國(guó)企無(wú)非有兩種目的：一種是作為財(cái)務(wù)投資人，追求利潤(rùn)最大化；二是作為戰(zhàn)略投資人，追求控制權(quán)。作為財(cái)務(wù)投資人，民企自然愿意進(jìn)入處于壟斷性行業(yè)的國(guó)企，但目前自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入壁壘很高，民營(yíng)資本即使想入股也邁不過(guò)高門檻。作為戰(zhàn)略投資人，民營(yíng)資本盡管可以入股競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，但由于國(guó)有資本處于絕對(duì)控股地位，混改后民營(yíng)資本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，更不能染指控制權(quán)，民企自然對(duì)混改失去了興趣。其實(shí)，混合所有制最具有改革意義的就是民企與國(guó)企的“混改”，為了進(jìn)一步推進(jìn)民企入股國(guó)企，一方面，要放松管制，降低民企入股壟斷性國(guó)企的門檻；另一方面，不要禁止民企在與競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企混合中成為有話語(yǔ)權(quán)的股東，甚至成為控股者。

(四)與分類改革相匹配，分類分層推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革與國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善

在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革的同時(shí)，需要同步推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制，國(guó)資委主要代表國(guó)家行使對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，建議公益類國(guó)有企業(yè)劃歸財(cái)政部管理，或者在國(guó)資委下設(shè)置一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部。國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理，并在政資分開(kāi)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，即國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)管中央所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)資委對(duì)央企的監(jiān)管從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，不再具體干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而專注于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。為避免國(guó)資委或央企總部過(guò)多干預(yù)下屬企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可以推進(jìn)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，把央企總部改造成為承擔(dān)“管資本”職能的控股公司，建立起“國(guó)資委—國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司—股份公司”的三級(jí)鏈條，從而把國(guó)有資產(chǎn)的管理職能與經(jīng)營(yíng)職能分離開(kāi)，將央企改造成為“產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)”的現(xiàn)代公司；地方國(guó)資委監(jiān)管地方政府所屬企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，為了減少地方政府對(duì)企業(yè)的過(guò)多干預(yù)，可以在國(guó)資委與國(guó)有企業(yè)之間成立具有獨(dú)立法人地位的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，并通過(guò)股權(quán)約束實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，形成“地方國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—股份公司”的三級(jí)委托代理關(guān)系。

考慮到現(xiàn)代公司治理正從過(guò)去的股東利益最大化模式向利益相關(guān)者利益最大化模式轉(zhuǎn)變，以及公有制企業(yè)更關(guān)注勞動(dòng)者權(quán)益的特征，國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新不能完全照搬西方的模式，而應(yīng)既體現(xiàn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，又要具有中國(guó)特色，充分考慮到黨的領(lǐng)導(dǎo)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求、物質(zhì)資本邏輯與人力資本分享企業(yè)所有權(quán)邏輯等。具體來(lái)說(shuō)，就是要在國(guó)有企業(yè)分類改革原則的指導(dǎo)下，通過(guò)加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用來(lái)體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的制度屬性，通過(guò)共同治理和相機(jī)治理相結(jié)合的方式來(lái)重構(gòu)具體的治理機(jī)制。[注]具體改革建議參見(jiàn)楊瑞龍等：《國(guó)有企業(yè)分類改革的邏輯、路徑與實(shí)施》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017。

為了提升走向市場(chǎng)的國(guó)企效率，對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者既需要約束，也需要激勵(lì)。在國(guó)企高管既是經(jīng)理人又是官員的雙重身份下，盡管對(duì)其限薪是必要的，但同時(shí)造成了民眾不滿、高管委屈的不對(duì)稱評(píng)價(jià)。優(yōu)化國(guó)企激勵(lì)機(jī)制的思路是在分類改革原則的指導(dǎo)下，建立與企業(yè)功能性質(zhì)及高管身份相適應(yīng)的差異化薪酬分配機(jī)制，即先確定企業(yè)高管的身份，再構(gòu)建與其身份相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。 一般來(lái)說(shuō)，公益類國(guó)企的高管具有明確的行政官員身份，其高管可參照略高于公務(wù)員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行年薪制；處于自然壟斷行業(yè)的企業(yè)高管，具有中管干部身份的高管以職務(wù)晉升激勵(lì)為主，貨幣化激勵(lì)為輔，對(duì)于市場(chǎng)招聘型的職業(yè)經(jīng)理人則選擇具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的激勵(lì)方案；處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)企的高管不再賦予其行政官員的身份，實(shí)行經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)化薪酬機(jī)制。

中央發(fā)布分類改革與混合所有制改革的文件已經(jīng)多年，但實(shí)際的改革進(jìn)程卻有些緩慢，究其原因，主要是改革動(dòng)力不足。重塑改革的動(dòng)力機(jī)制是實(shí)質(zhì)性推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革與“混改”的關(guān)鍵，為此，要進(jìn)一步細(xì)化國(guó)有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)，形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)配合的配套性政策，減少國(guó)企混改的制度性障礙，減少不確定性因素。同時(shí)，要鼓勵(lì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人具有改革的勇氣與膽識(shí)，構(gòu)建國(guó)企改革的“糾錯(cuò)機(jī)制”、“容錯(cuò)機(jī)制”，對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人的改革熱情與改革行為要有恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)機(jī)制。