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深化國有地勘單位企業(yè)化改革的思考

2018-01-17 10:21查方勇張之武
中國礦業(yè) 2018年1期
關(guān)鍵詞:企業(yè)化單位改革

查方勇,張之武

(1.長安大學(xué)地球科學(xué)與資源學(xué)院,陜西 西安 710054;2.中國冶金地質(zhì)總局礦產(chǎn)資源研究院,北京 101300)

隨著全面建成小康社會進入關(guān)鍵期,經(jīng)濟發(fā)展全面進入“新常態(tài)”,我國各項改革事業(yè)也進入“攻堅期”。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和不斷完善的過程中,國有地勘單位改革也在“摸著石頭過河”,總體上“起步早、困難多、辦法少、阻力大、進展慢”[1],既取得了重大成果,但又離市場在資源配置中起決定性作用的客觀要求和廣大地質(zhì)工作者的實際期盼還有較大差距。近三十年來,國家出臺了許多優(yōu)惠政策明確支持國有地勘單位企業(yè)化改革,但在分類改革中國有地勘單位普遍表現(xiàn)熱衷公益類選擇和觀望等待態(tài)度(圖1)。通過遵循理論邏輯,總結(jié)歷史經(jīng)驗,梳理現(xiàn)實問題,深化地勘單位企業(yè)化改革[2]。

圖1 國有地勘單位企業(yè)化改革思路

1 客觀遵循歷史經(jīng)驗

從歷史角度來看,自新中國成立以來,特別是1978年改革開放以來,國有地勘單位改革經(jīng)歷了曲折的歷程,取得顯著成效,主要是因為在改革過程中采取“試錯法”的基本改革方法,選擇“漸進式”的基本改革路徑,遵循“自適應(yīng)”的基本改革制度。

我國地勘單位是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的,具有鮮明的中國特色,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善,國有地勘單位改革既不可能一蹴而就,也無現(xiàn)成的經(jīng)驗可循,一直在“摸著石頭過河”,在試錯、學(xué)習(xí)、調(diào)整、適應(yīng)的過程中不斷發(fā)展。事實證明,國有地勘單位在專業(yè)化分工改組、地質(zhì)工作“三化”探索、地勘隊伍分體運行、屬地化改革和分類改革等過程中采取“試錯法”,不斷推動地勘單位改革良性發(fā)展,達到改革平穩(wěn)推進的目的。

漸進式改革與激進式改革是組織變革的兩大主要類型,也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家所選擇的兩條截然不同的改革道路。漸進式改革是一種演進式的分步走的改革方式,具有在時間、速度和次序選擇上的漸進特征,而激進式改革被稱作“休克療法”或“震蕩療法”,是一種需要在較短時間內(nèi)完成大規(guī)模的整體性制度變革的改革方式[3]。首先,地勘單位漸進式改革體現(xiàn)在分階段有步驟地進行。從國有地勘單位歷史沿革來看,地勘單位改革可以分為以專業(yè)化分工改組為特征的調(diào)整改組階段、以地質(zhì)工作“三化”和屬地化管理為特征的簡政放權(quán)階段以及以分類改革與治理為特征的全面深化階段(圖2)。而且,每個階段并不是完全割裂的,后一階段步驟或措施是對原有步驟或措施的改進、深化和創(chuàng)新。其次,地勘單位漸進式改革還體現(xiàn)在先試驗再推廣進行。特別是新機制下的全面深化改革階段,在分類改革要求上沒有搞“一刀切”,在企業(yè)化改革上強調(diào)“需要一個過程”,鼓勵有條件的地勘單位率先實施企業(yè)化改革,充分發(fā)揮省級政府及地勘單位自主權(quán)。

“自適應(yīng)”概念來自復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)理論,一般指系統(tǒng)按照環(huán)境的變化來調(diào)整自身,以使其行為在新的或已經(jīng)改變的環(huán)境下達到最優(yōu)或至少是容許的特性和功能。國有地勘單位企業(yè)化改革是一項系統(tǒng)性復(fù)雜工程,關(guān)系到中央政府、地方政府、地勘單位、地勘職工等多方利益主體,在實踐上要依據(jù)環(huán)境變化而動態(tài)調(diào)整,形成各利益主體“自適應(yīng)”機制。

因此,國有地勘單位企業(yè)化改革必須充分考慮地勘單位發(fā)展的歷史,必須正視和解決地勘單位多年的發(fā)展中遺留的各類問題和矛盾,按照歷史規(guī)律,允許試錯,采用漸進式方式,使各方利益主體“自適應(yīng)”地解決問題與矛盾。

圖2 國有地勘單位改革階段性推進路線圖

2 切實立足現(xiàn)實問題

從現(xiàn)實困難來看,地勘單位普遍存在歷史包袱沉重、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、思想意識落后,以及產(chǎn)業(yè)支撐不足等系列問題。地勘單位改革的企業(yè)化發(fā)展方向國家早已經(jīng)確立,全國事業(yè)單位改革又限定了改革完成的時點,但地勘單位現(xiàn)在所面臨的地勘工作產(chǎn)業(yè)化難題、全國地勘單位發(fā)展不平衡問題、區(qū)域?qū)Φ刭|(zhì)工作需求力度和服務(wù)內(nèi)容不同等現(xiàn)實問題,這些都對地勘單位改革發(fā)展的走向和進程將產(chǎn)生重要的影響,必須加以重視。

在陜西省國有地勘單位改革發(fā)展調(diào)研時,地勘單位反映最多的是國務(wù)院、國土資源部及省政府在其下發(fā)的支持地勘單位改革發(fā)展文件中給予的優(yōu)惠政策沒有得到全面落實。通過文件梳理可以發(fā)現(xiàn),《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》(國辦發(fā)〔1999〕37號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2001〕2號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔2003〕76號)、《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》(國發(fā)〔2006〕4號)、《國土資源部關(guān)于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2010〕61號)等文件從工資待遇、稅收優(yōu)惠、社會保障、下崗職工再就業(yè)、離退休人員待遇、基本建設(shè)投資、住房改革、地質(zhì)找礦與礦業(yè)權(quán)管理、勘查成果收益分配、支持地勘單位盤活存量土地資產(chǎn)、地勘費基數(shù)轉(zhuǎn)增國家資本金等方面提出了促進地勘單位改革發(fā)展的支持政策。據(jù)不完全統(tǒng)計,目前各省(區(qū)、市)關(guān)于國家出臺的12項優(yōu)惠政策措施,落實進展不平衡,實際效果有差距。僅有 “地質(zhì)勘查費基數(shù)與年增長幅度”、“增加工資政策”、“基本醫(yī)療保險、失業(yè)、工傷和生育保險政策”及“轉(zhuǎn)產(chǎn)貸款財政貼息政策”等四項政策落實情況較好。而“10%地勘費基數(shù)轉(zhuǎn)增國家資本金政策”由于有些地勘單位為國庫集中支付,未單獨設(shè)置賬號,而無法實現(xiàn)轉(zhuǎn)增資本金,這一政策在部分地區(qū)甚至已被停止;“下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策”由于地勘單位事業(yè)性質(zhì),導(dǎo)致一些地方不認可地勘單位的下崗職工身份;“國有劃撥土地使用權(quán)處置政策”因為地勘單位改變土地用途時,需繳納40%以上土地出讓金,還需繳納土地增值稅,大部分地勘單位無經(jīng)濟能力支付。另外,相當(dāng)一部分屬地化管理的地勘單位也只是簡單的實現(xiàn)了資產(chǎn)、人員等方面的下放管理,沒有從根本上解決增強地勘單位活力這個核心問題。轉(zhuǎn)企改制會損害地勘單位職工既得利益,受到基層職工反對。如《陜西省人民政府貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定〉的實施意見》(陜政發(fā)〔2007〕44號)文件下發(fā)半個月后,某地勘單位一周內(nèi)先后發(fā)生4起集體上訪事件。所以,走企業(yè)化路子的基礎(chǔ)和動力明顯不足[4]。

因此,國有地勘單位企業(yè)化改革必須立足地勘單位發(fā)展現(xiàn)狀和困難這個最大現(xiàn)實問題。只有認清現(xiàn)實,改革才可能有力度,發(fā)展才會駛向正確方向。

3 科學(xué)進行頂層設(shè)計

黨的十八屆三中全會強調(diào),改革一定要有頂層設(shè)計?!绊攲釉O(shè)計”原為工程學(xué)專業(yè)術(shù)語,現(xiàn)已逐漸成為中國政治新名詞,強調(diào)通過全盤考慮,系統(tǒng)謀劃,在錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟社會矛盾中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,要觸及矛盾根源深處,推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

深化國有地勘單位改革,需要科學(xué)進行頂層設(shè)計,這是地勘單位改革進入攻堅期、深水區(qū)和階段任務(wù)完成期的必然要求,也是地勘單位自身無法解決矛盾根源而需要頂層推動的現(xiàn)實需要。加強地勘單位改革的頂層設(shè)計,不是“閉門造車”,不是“拍腦袋決策”,核心在于科學(xué)設(shè)計,關(guān)鍵在于頂層推動,本質(zhì)在于基層需求。

總體來說,現(xiàn)有頂層設(shè)計沒有實質(zhì)性觸及地勘單位管理體制和運行機制變革。從目前大多數(shù)國有地勘單位劃歸“公益類”訴求和等待觀望態(tài)度來看,地勘單位分類改革依然局限在每個條條和塊塊小系統(tǒng)內(nèi)部,每個省將依然保留有地礦、有色、煤田等3個以上地勘單位,形成“參公類”、“公益類”和“企業(yè)類”等多種互不融合的運行體制。即使諸如陜西省整體推動國有地勘單位企業(yè)化改革和建立省級公益性地質(zhì)隊伍之類,進行了省域范圍內(nèi)調(diào)整,也仍然沒有很好地解決地勘單位數(shù)量結(jié)構(gòu)性過剩和歷史遺留問題,沒有受到當(dāng)事地勘單位和地勘職工的普遍認可??梢韵胂螅诂F(xiàn)有頂層設(shè)計下,全國地勘隊伍“百局千隊”的基本格局、“小、散、弱、差”的經(jīng)濟基礎(chǔ)、區(qū)域內(nèi)單位間的惡性競爭、地勘作業(yè)的打工地位,甚至是“帶事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的事業(yè)化管理與企業(yè)化經(jīng)營的管理體制和運行機制,短期內(nèi)很難改變,制約地勘單位實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展。

厘清政府和市場邊界,調(diào)整、重組和培育市場主體,實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本一體化運作,是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下深化國有地勘單位頂層設(shè)計的核心內(nèi)容。首要任務(wù)是將公(益)商(業(yè))分離,厘清公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作界限。公益性地質(zhì)工作是由政府提供社會公共產(chǎn)品需要開展的基礎(chǔ)性、公益性和戰(zhàn)略性地質(zhì)工作,應(yīng)由政府配置、政府出資,通過財政的不斷核銷和撥款加以成本補償。而商業(yè)性地質(zhì)工作是由政府調(diào)控,以經(jīng)濟效益為目的,通過“誰投資、誰受益”原則,由市場配置的盈利性地質(zhì)勘查活動。從“公益先行、商業(yè)跟進”新機制來看,國家已經(jīng)明確了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作的界限,但問題是公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作實施主體沒有完全分離,大多數(shù)地勘單位公商一體、事企不分,享受著事業(yè)單位撥款,承擔(dān)縱向地勘作業(yè)任務(wù),尋求市場任務(wù)彌補“全額不足額”問題。因此,如何建設(shè)一支精干的服務(wù)地方經(jīng)濟社會公共服務(wù)需要的公益性地質(zhì)隊伍,如何形成跨地區(qū)、跨行業(yè)重組的商業(yè)性地勘企業(yè),特別是用資本的杠桿效應(yīng)擴大地礦產(chǎn)業(yè)規(guī)模,需要加強頂層謀劃。如,華東有色地勘局2013年1月初把自己所有資產(chǎn)打包評估,通過增資擴股方式引進了20多億元資金[5]。

因此,國有地勘單位企業(yè)化改革要實質(zhì)性觸及地勘單位體制與機制變革,就要加強頂層設(shè)計,凝聚廣泛共識,形成改革合力,把自上而下的系統(tǒng)謀劃和自下而上的摸著石頭過河相互結(jié)合。既要整體推進,又要重點突破。要理順政府與市場關(guān)系和邊界,確保公商分離、事企分開,使市場在地質(zhì)勘查要素資源配置中真正起決定性作用,又要避免市場失靈和政府盲目性,降低改革風(fēng)險和成本。

4 合理作出制度安排

深化國有地勘單位企業(yè)化改革,關(guān)鍵是要進行合理(國家需要)合意(基層滿意)的制度設(shè)計。建立“產(chǎn)權(quán)明晰、全責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度,是國有地勘單位企業(yè)化改革的目標(biāo)與方向,也是適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和發(fā)展地勘市場經(jīng)濟的必然要求。重點包括從優(yōu)化產(chǎn)權(quán)視角推進混合所有制改革,從完善監(jiān)管機制角度推進國有資本管理體制改革,從改進治理機制角度推進地勘單位公司治理轉(zhuǎn)型,從健全激勵機制角度加強地勘單位高管人員的激勵約束。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將發(fā)展混合所有制提高到“公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”這一中國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式的高度。這為中國混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展提供了制度合法性,為推動公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的共同發(fā)展、融合發(fā)展提供了微觀的組織基礎(chǔ)與條件[3],充分尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律,使企業(yè)化國有地勘單位去行政化,包括取消行政級別,確立企業(yè)身份,改變行政化作風(fēng),確?!霸谏萄陨獭保狗菄匈Y本進得來、出得去。國有企業(yè)改革實踐表明,產(chǎn)權(quán)問題是真正觸及改革的核心和本質(zhì)問題。深化地勘單位企業(yè)化改革,特別是嫁接國有企業(yè)股份制改革經(jīng)驗,有利于讓最先進的企業(yè)管理和經(jīng)營制度嫁接到國有地勘單位,有利于優(yōu)化國有地勘單位資本、資源配置結(jié)構(gòu),有利于完善轉(zhuǎn)企改制的地勘單位公司法人治理結(jié)構(gòu)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》還指出,要“完善國有資產(chǎn)管理體制,以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”。由于事業(yè)單位性質(zhì)和轉(zhuǎn)增資本金等多方面原因,大多數(shù)地勘單位資產(chǎn)實力弱,資產(chǎn)總量偏小,非經(jīng)營性資產(chǎn)比重偏大,經(jīng)營性資產(chǎn)質(zhì)量差。國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)是國有資產(chǎn)的保值增值。從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變要求,有利于通過資本杠桿優(yōu)化配置資源,有利于國有資產(chǎn)管理機構(gòu)進退自如地調(diào)整和優(yōu)化國有經(jīng)濟布局,有利于健全國有資產(chǎn)經(jīng)營管理監(jiān)督體系,有利于提高地勘單位國有資產(chǎn)管理水平,促進國有資產(chǎn)保值和國有資本增值。

公司治理是規(guī)范公司各利益相關(guān)者、有關(guān)權(quán)責(zé)利關(guān)系的一系列制度安排,是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分。近年來,我國國有企業(yè)不斷完善公司治理結(jié)構(gòu)和治理機制,逐步建立了股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu),進行了外部董事與外派監(jiān)事、職工董事與職工監(jiān)事等改進性和創(chuàng)新性嘗試治理機制。企業(yè)高層管理人員約束與激勵機制問題的提出,源于企業(yè)所有權(quán)與控制權(quán)的分離。既要滿足高層管理人員的物質(zhì)與精神利益需求,也要有配套的制度化約束機制。

5 有效制定現(xiàn)實舉措

一方面,地勘單位要積極主動應(yīng)對。要將經(jīng)驗積累上升為發(fā)展規(guī)律認識,進而轉(zhuǎn)化為發(fā)展理念,指導(dǎo)發(fā)展行動,才可以在“摸著石頭過河”中避免盲目性,躲避不確定的風(fēng)險。要以發(fā)展理念轉(zhuǎn)變引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變推動發(fā)展質(zhì)量和效益提升。面對新常態(tài)下加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新要求,必須牢固樹立和貫徹落實中共中央提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念,著力培育地勘單位創(chuàng)新發(fā)展的新動力,大力構(gòu)建地勘單位協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局,積極探索地勘單位綠色發(fā)展的新模式,努力開拓地勘單位開放發(fā)展的新空間,最終形成人民群眾共享發(fā)展的新機制[6-7]。

另一方面,政府部門要合理定位職能。借鑒市場經(jīng)濟國家政府在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查活動所發(fā)揮的重要作用,各級政府應(yīng)在我國地勘單位企業(yè)化改革中突出政府頂層設(shè)計、政策支持、行業(yè)服務(wù)、市場監(jiān)管等職能,包括以法律為手段保障地勘企業(yè)勘查活動有序有節(jié)有利運行,以公益地質(zhì)調(diào)查為主要手段為地勘企業(yè)礦產(chǎn)勘查活動提供信息服務(wù),以財政、稅收、金融等政策調(diào)控措施為主要手段彌補礦產(chǎn)勘查市場內(nèi)在固有的缺陷,以行業(yè)監(jiān)管為主要手段規(guī)范礦產(chǎn)勘查活動。

此外,高校院所如何提升人才培養(yǎng)質(zhì)量,特別是要培養(yǎng)地質(zhì)專業(yè)學(xué)生的企業(yè)家精神。行業(yè)中介組織如何提升綜合服務(wù)能力,特別是要加強行業(yè)誠信和行業(yè)自律。以及金融機構(gòu)如何提升信貸支持力度,促進地勘企業(yè)快速融資貸款和資金流通。

[1] 中國地質(zhì)學(xué)會21世紀(jì)中國地質(zhì)研究分會.地勘工作體制改革實踐調(diào)查研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2014.

[2] 查方勇,周鑫.國有地勘單位企業(yè)化改革內(nèi)涵、過程與實踐[J].中國國土資源經(jīng)濟,2016(5):50-53.

[3] 黃速建.國有企業(yè)改革和發(fā)展:制度安排與現(xiàn)實選擇[M].北京:經(jīng)濟管理出版社,2014.

[4] 王瓊杰.地勘單位改革必須堅持“三個有利于”——以青海省為例看地勘單位分類改革[N].中國礦業(yè)報,2015-10-14(07).

[5] 邵毅.關(guān)于深化地勘單位改革的幾點看法[J].中國國土資源經(jīng)濟,2013(12):8-14.

[6] 查方勇,王志剛.國有地勘單位改革研究綜述及啟示[J].中國礦業(yè),2016,25(5):16-19.

[7] 查方勇,朱義林.新發(fā)展理念下深化國有地勘單位改革的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2017(11):22-25.

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