郭鳳嬌

摘要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。近年來，鄉(xiāng)村發(fā)展成為政府乃至全社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，鄉(xiāng)村發(fā)展必將成為支持國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。當(dāng)前政府和社會(huì)大量投資進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村各類建設(shè)需求和建設(shè)行為均大幅增加，而土地將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中如何發(fā)揮作用，這就迫切需要鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領(lǐng)和指導(dǎo)。通過開展深入調(diào)研，結(jié)合工作實(shí)際，筆者就工作所在地重慶市巴南區(qū)村規(guī)劃編制助推鄉(xiāng)村振興進(jìn)行探索和分析。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村規(guī)劃;研究

1 目前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題

巴南區(qū)位于重慶市主城區(qū)南部，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，明月山、銅鑼山縱貫巴南，樵坪山、云篆山對(duì)峙相望，一品河、花溪河、魚溪河、五布河、雙河、魚藏河、黃溪河等7條長江一級(jí)支流盤旋流淌。全區(qū)幅員面積1824平方公里，其中有超過1000平方公里的鄉(xiāng)村地區(qū)，是重慶“大城市帶大農(nóng)村”的典型縮影。目前鄉(xiāng)村地區(qū)在規(guī)劃發(fā)展方面仍然面臨一些突出問題。

土地利用現(xiàn)狀粗放。當(dāng)前，農(nóng)村土地利用普遍存在布局散亂、用地粗放低效、公共設(shè)施短板、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化、生態(tài)破壞等問題。其中，通過初步調(diào)研了解，農(nóng)村現(xiàn)有集體建設(shè)用地絕大多數(shù)為宅基地，總體上存在“散、亂、差”現(xiàn)象，散：居住分散，缺乏規(guī)劃;亂：一戶多宅、建新不拆舊、超占面積超層數(shù)等亂象較為普遍;差：村容村貌差、宅基地使用效率不高。相對(duì)于其他集體建設(shè)用地，規(guī)模較小、房屋破敗、權(quán)屬不清晰或存有糾紛。導(dǎo)致這些問題的一個(gè)重要原因是城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃沒有延伸到村級(jí)。

對(duì)城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃差異認(rèn)識(shí)不足。一是長期以來我們對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展都存在理論上的誤區(qū)，對(duì)鄉(xiāng)村主導(dǎo)還是城市主導(dǎo)問題還沒有定論;二是村規(guī)劃還存在套用城市規(guī)劃的編制方法，不符合鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)際建設(shè)管理需求;三是城市規(guī)劃和村規(guī)劃在問題導(dǎo)向、價(jià)值判斷、執(zhí)行主體、發(fā)展模式等方面都存在極大的差異，村規(guī)劃必須結(jié)合當(dāng)?shù)兀ㄦ?zhèn)、村）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況編制、管理和實(shí)施。

難以有效引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)的投資行為。2017年以來，中央及地方各級(jí)政府在鄉(xiāng)村地區(qū)投入大量資金支持發(fā)展。財(cái)政部發(fā)布的《2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》明確提出將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為今年的財(cái)政收支政策重點(diǎn)之一。這些投入應(yīng)如何在不同地區(qū)安排，其依據(jù)是什么？此外，大量進(jìn)入鄉(xiāng)村的社會(huì)資金該如何引導(dǎo)和規(guī)范？這些都需要村規(guī)劃予以回應(yīng)。

2 村規(guī)劃編制研究和創(chuàng)新方向

準(zhǔn)確把握村規(guī)劃定位。一方面，明確鄉(xiāng)村與土地的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興需要通過村規(guī)劃加強(qiáng)空間優(yōu)化和資源保障，另一方面，要區(qū)別看待村規(guī)劃與城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村有其獨(dú)特的價(jià)值所在，是我們中華傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土情結(jié)的發(fā)源地，應(yīng)回歸初心，通過規(guī)劃著力挖掘鄉(xiāng)村獨(dú)特價(jià)值，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

構(gòu)建完整的鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系。巴南區(qū)行政村數(shù)量較大，無法實(shí)現(xiàn)所有村莊都編制規(guī)劃，但不可否認(rèn)所有的鄉(xiāng)村都需要規(guī)劃的引導(dǎo)。因此，除了中觀層面規(guī)劃中加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的引導(dǎo)作用，還需要通過規(guī)劃立法的方式將鄉(xiāng)村地區(qū)在建設(shè)發(fā)展方面的基本要求予以明確和強(qiáng)化。

創(chuàng)新村規(guī)劃編制。2016年10月，重慶市創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，率先打破國土資源規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多重空間規(guī)劃體系，市規(guī)劃局、市國土房管局統(tǒng)籌“多規(guī)合一”思路，從保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地、保護(hù)自然資源和守住耕地“紅線”等考慮，聯(lián)合下發(fā)村規(guī)劃編制指導(dǎo)文件，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地空間布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。截至2017年底，巴南區(qū)村規(guī)劃編制覆蓋51個(gè)村，村規(guī)劃從藍(lán)圖規(guī)劃向綠圖規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

——基于“多規(guī)合一”理念下的一張藍(lán)圖圖景。在村規(guī)劃編制中，巴南區(qū)緊扣重慶市農(nóng)村土地制度改革和旅游發(fā)展目標(biāo)，掃清規(guī)劃全覆蓋盲點(diǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、都市農(nóng)業(yè)、交通規(guī)劃、旅游發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)一細(xì)化融入到村規(guī)劃中，綜合確定村規(guī)劃的定位和發(fā)展目標(biāo)，細(xì)化安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等用地需求。鄉(xiāng)村振興需要通過村規(guī)劃加強(qiáng)空間優(yōu)化和資源保障，以此作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一張藍(lán)圖。

——基于資源約束下的綠色發(fā)展圖景。不是所有的村都千篇一律，要因地制宜分析每個(gè)村的約束條件和發(fā)展?jié)摿?。劃?shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、“四山”禁建、自然保護(hù)地等管制區(qū)，劃定“農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)”三大空間，加強(qiáng)用地總量和用途“雙控”，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)功能和用地效率提升。盤活集體用地，謀劃村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化旅游資源傳承、保護(hù)和塑造鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。

——公眾參與下的美麗鄉(xiāng)村圖景。在遵循自然規(guī)律和統(tǒng)籌“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，按照鄉(xiāng)村振興的“二十字方針”總目標(biāo)，廣泛征詢村民對(duì)村規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展定位、民生保障、鄉(xiāng)風(fēng)文明等的意見，構(gòu)建村民自己創(chuàng)想的美麗鄉(xiāng)村圖景。

創(chuàng)新村規(guī)劃實(shí)施路徑。如何將村規(guī)劃用在“刀刃”上，切實(shí)地讓鄉(xiāng)村面貌煥然一新，重在規(guī)劃實(shí)施。巴南區(qū)一是首創(chuàng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師介入村規(guī)劃全程，多名專業(yè)技術(shù)人員、多方參與協(xié)同是保障村規(guī)劃實(shí)施的重要途徑。二是認(rèn)真研究用好用活市級(jí)支持鄉(xiāng)村發(fā)展土地政策，在符合村規(guī)劃的前提下，通過市級(jí)安排的農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地專項(xiàng)指標(biāo)、新增建設(shè)用地計(jì)劃、村域增減掛鉤、地票政策、土地綜合整治等，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工銷售、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施建設(shè)用地需求。三是多渠道多種方式盤活農(nóng)村相關(guān)資產(chǎn)資源。

3 結(jié)束語

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，全面建成小康社會(huì)最艱巨、最繁重的任務(wù)在鄉(xiāng)村，最大的潛力和后勁也在鄉(xiāng)村。聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展難題、精準(zhǔn)落實(shí)鄉(xiāng)村振興，村規(guī)劃是不可或缺的規(guī)劃指引。對(duì)于巴南區(qū)而言，在充分理順鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，主動(dòng)走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，讓村規(guī)劃為鄉(xiāng)村振興助力，讓美麗鄉(xiāng)村成為美麗巴南的鮮明底色。

參考文獻(xiàn)

[1]曹璐.鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的問題與創(chuàng)新方向.中國土地，2018，總第391期.

[2]胡天才.調(diào)研與分析，第2期（總第89期）.