■黃淑萍

（古浪縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，甘肅 古浪 733100）

積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、提高土地產(chǎn)出率、促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的有效途徑，也是加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、引導(dǎo)各類市場主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。近年來，各地在加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進土地規(guī)?；?jīng)營方面做了許多工作，也取得了一定成效。但是，由于土地流轉(zhuǎn)配套制度還處在探索完善階段，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)還未能真正發(fā)揮作用，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場尚未發(fā)育成熟，土地流轉(zhuǎn)仍處在低層次流轉(zhuǎn)階段。有些地方在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、“毀約跑路”等現(xiàn)象，極大地挫傷了流轉(zhuǎn)雙方土地流轉(zhuǎn)的積極性，制約了土地流轉(zhuǎn)和土地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

近期，筆者深入古浪縣大靖、裴家營等十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“毀約跑路”情況進行了專題調(diào)研，并就存在問題提出了意見建議。

一、基本情況

近年來，古浪縣不斷加強農(nóng)村土地承包管理機構(gòu)、隊伍建設(shè)，強化指導(dǎo)服務(wù)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營。截至2017年底，全縣累計土地流轉(zhuǎn)19.96萬畝，占二輪承包面積的18.5%，較2016年新增3.16萬畝，其中發(fā)展50畝以上土地規(guī)模經(jīng)營大戶834戶，土地規(guī)模經(jīng)營面積15.07萬畝。

二、“毀約跑路”現(xiàn)象表現(xiàn)形式

隨著各類建設(shè)項目的實施，因征占土地所引發(fā)的矛盾糾紛不斷發(fā)生。近兩年來，農(nóng)村土地確權(quán)頒證又使各類潛在的土地糾紛大量涌現(xiàn)，其中就不乏“毀約跑路”現(xiàn)象。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“毀約跑路”主要有以下幾種表現(xiàn)：

一是一些農(nóng)戶僅靠口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地，未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，雙方權(quán)利義務(wù)不明確。在土地被征用或土地確權(quán)時，雙方為了各自利益發(fā)生毀約。

案例：某鎮(zhèn)某村村民王某某在2001年舉家遷往新疆時，將自家13.6畝耕地及房屋交給自家堂弟，口頭約定堂弟代為完成各項稅收及勞務(wù)，并一次性收取費用5 000元。2011年該村部分土地因道路建設(shè)被征用，王某某回來索要征地補償款。王某某認(rèn)為土地只是承包給堂弟耕種，但其堂弟認(rèn)為當(dāng)初是王某某賣給自己的，自己為王某某盡了各種義務(wù)，要享受全部的征地補償款，雙方為此爭執(zhí)不下。經(jīng)鄉(xiāng)村多次做工作，最終調(diào)解成功。

二是一些農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時雖然簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，但由于流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，雙方權(quán)利義務(wù)約定存在紕漏，“轉(zhuǎn)包”“轉(zhuǎn)讓”混淆，一旦發(fā)生糾紛，給取證認(rèn)定調(diào)解造成極大困難。

案例：某鎮(zhèn)某村村民周某某在2004年遷往安西時，將自家8畝耕地流轉(zhuǎn)給好友陳某某，雙方簽訂了《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，約定承包期限為“長期”并一次性收取費用15 000元。在2015年土地確權(quán)時，周某某回來為該土地確權(quán)，陳某某以簽訂了《土地流轉(zhuǎn)協(xié)議》為由，堅持土地是自己的，雙方為此發(fā)生矛盾并上訪有關(guān)部門。經(jīng)裁定，該轉(zhuǎn)讓協(xié)議不具備土地轉(zhuǎn)讓的程序和要素，將土地依法確權(quán)給了周某某。

三是個別流轉(zhuǎn)大戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營過程中，因經(jīng)營不善或市場行情波動、自然災(zāi)害等原因?qū)е陆?jīng)營虧損，無法兌現(xiàn)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費用和支付生產(chǎn)投入，毀約甚至跑路現(xiàn)象時有發(fā)生。這種現(xiàn)象雖屬個別，但對流轉(zhuǎn)雙方造成的損失和影響較大。

案例：2013年某鄉(xiāng)某村12戶村民與西寧一個體老板簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地162.3畝，用于種植洋蔥。承包費350元/畝約定在收成后一次性給付。因當(dāng)年洋蔥價格暴跌，致使虧損嚴(yán)重，該老板在多方籌措資金，支付部分承包費后，再無力付款。農(nóng)戶在追要無果的情況下，出于對老板的同情，最終不了了之。

四是一些農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中缺乏誠信意識，有利則要求對方守約，一旦違約利益大于合同利益，則群體違約，導(dǎo)致對方處于弱勢地位，利益受損。

案例：2006年某地一制種企業(yè)流轉(zhuǎn)某鎮(zhèn)某村33戶村民土地120畝用于玉米制種，雙方簽訂協(xié)議約定農(nóng)戶負(fù)責(zé)按規(guī)程生產(chǎn)，企業(yè)負(fù)責(zé)派技術(shù)員全程指導(dǎo)并按1.12元/斤收購產(chǎn)品，父本歸農(nóng)戶處理。部分農(nóng)戶收獲后，私下將產(chǎn)品賣給另一個出價略高的企業(yè)。此后，該企業(yè)再未到當(dāng)?shù)睾炗営唵危斐蓛蓴【銈慕Y(jié)局。

以上幾種情況中，前面兩種主要發(fā)生在農(nóng)戶之間，后兩種發(fā)生在一個組、甚至幾個組，社會影響大，極易引發(fā)群體上訪。

三、“毀約跑路”現(xiàn)象的成因

一是農(nóng)業(yè)效益下滑。因糧價下跌、自然災(zāi)害等原因，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益下滑，一些家庭農(nóng)場、種糧大戶、合作社等新型經(jīng)營主體經(jīng)營虧損，種糧積極性受挫，減產(chǎn)減收情況較為普遍，退包棄種、“毀約退地”現(xiàn)象不斷發(fā)生，而且如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益下滑得不到遏制，這一現(xiàn)象可能繼續(xù)增多。

二是誠信意識缺失。近年來在過分強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)的大背景下，“一切向錢看”成為部分人追求的目標(biāo)，一些公民的道德水平不斷下降，誠信意識明顯缺失。造成有利于自己則簽訂合同，利益得不到滿足則毀約的惡劣現(xiàn)象。

三是毀約成本過低。毀約事件發(fā)生后，合同約定的違約責(zé)任得不到有效的保障，毀約方得不到應(yīng)有的懲處，致使其可以在毀約時毫無顧忌，這也是造成“毀約退地”的主要原因。

四是糾紛調(diào)處難度大。由于土地“毀約退地”糾紛牽扯面廣，情況錯綜復(fù)雜，縣、鄉(xiāng)、村在調(diào)處時缺乏有效的職權(quán)職能，僅靠行政手段說服、教育往往無法奏效。而雙方通過法律途徑解決又存在手續(xù)繁雜、時效過長、門檻過高、執(zhí)行困難等問題。

四、意見建議

（一）建立完善規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險防控機制

進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立健全規(guī)模種植風(fēng)險承受評估體系，引導(dǎo)鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，限制超大面積的規(guī)模經(jīng)營，降低規(guī)模過大的經(jīng)營和金融風(fēng)險。

（二）完善農(nóng)產(chǎn)品種植保險政策

特別是極端災(zāi)害性氣象條件下保險理賠制度，創(chuàng)新保險品種，探索開展目標(biāo)價格、目標(biāo)收入等農(nóng)業(yè)保險，增強抵御自然災(zāi)害的能力，通過多渠道、多路徑有效化解規(guī)模種植風(fēng)險，保障規(guī)模種植風(fēng)險可控。

（三）探索“實物計租、貨幣兌現(xiàn)”模式

建議在簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、結(jié)算土地流轉(zhuǎn)費用時，考慮將一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品作為土地流轉(zhuǎn)租金，并以當(dāng)年產(chǎn)品上市時的市場價格進行結(jié)算，形成合理的定價機制，兼顧流轉(zhuǎn)雙方的利潤收益，體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、互惠互利的原則。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織要充分發(fā)揮服務(wù)職能，做好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)、管理及中介工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃制定、土地供求信息收集發(fā)布、項目推介、土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化、土地流轉(zhuǎn)手續(xù)指導(dǎo)辦理、各方關(guān)系協(xié)調(diào)處理等搞好服務(wù)。

（五）加快推進土地承包仲裁體系建設(shè)

深入貫徹實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，切實發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會在解決土地矛盾糾紛、維護農(nóng)民土地承包權(quán)益、保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定方面的重要作用。健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處體系，確保土地承包經(jīng)營糾紛有法定機構(gòu)受理、有專業(yè)人員審理、有固定地點辦理。加強與司法、信訪、法院等部門的協(xié)調(diào)配合，形成糾紛解決協(xié)調(diào)機制。

（六）加大法律法規(guī)宣傳力度

加大《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)的宣傳力度，利用廣播電視，印發(fā)宣傳材料等有效手段，廣泛宣傳政策、法律、法規(guī)，真正使法律的條文和精神宣傳到村、到戶、到人，使廣大農(nóng)民群眾能熟悉法律，正確運用法律，依法維護自己合法權(quán)益。教育引導(dǎo)農(nóng)民樹立誠信意識，維護流轉(zhuǎn)合同的嚴(yán)肅性。