陳建平

《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第二十條規(guī)定：“依照國家有關(guān)規(guī)定在林區(qū)設(shè)立的森林公安機關(guān)，負責維護轄區(qū)社會治安秩序，保護轄區(qū)內(nèi)的森林資源，并可以依照本法規(guī)定，在國務(wù)院林業(yè)主管部門授權(quán)的范圍內(nèi)，代行本法第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰權(quán)?！睋?jù)此，國家林業(yè)局1998年7月1日作出《關(guān)于授權(quán)森林公安機關(guān)代行行政處罰權(quán)的決定》：“一、授權(quán)森林公安機關(guān)查處《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政處罰案件。二、森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊，查處本決定第一項規(guī)定的案件，以自己的名義作出行政處罰決定；其他森林公安機構(gòu)，查處本決定第一項規(guī)定的案件，以其歸屬的林業(yè)主管部門名義作出行政處罰決定。”如何正確理解上述《森林法》的規(guī)定和國家林業(yè)局的決定，對做好森林公安工作、做大做強森林公安機關(guān)具有重要意義

一、森林公安機關(guān)具有執(zhí)法主體資格

一個單位具有執(zhí)法主體資格，應(yīng)具有法律的授權(quán)。只要符合法律授權(quán)，不論是獨立組織，還是內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者直屬機構(gòu)均可行使授予的權(quán)力。

《森林法》的規(guī)定和國家林業(yè)局的決定是對森林公安機關(guān)行使行政處罰權(quán)的法律授權(quán)，因此“森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊”具有執(zhí)法主體資格，即獨立執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當以自己的名義作出相應(yīng)的行政處罰決定，并在相關(guān)的法律文書上加蓋自己的印章。如公安機關(guān)的公安派出所是縣級公安機關(guān)的派出機構(gòu)，交警大隊是縣級公安機關(guān)的執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)，《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》分別授予其一定的行政處罰權(quán)，即可以“派出所”或“交警大隊”的名義作出行政處罰決定。

有的地方認為“森林公安局”是林業(yè)主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或直屬單位，不具有法人資格，不能以自己的名義作出行政處罰決定，筆者認為是不正確的。

二、具有執(zhí)法主體資格的是縣級及以上森林公安機關(guān)

根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于授權(quán)森林公安機關(guān)代行行政處罰權(quán)的決定》和《關(guān)于森林公安機關(guān)辦理林業(yè)行政案件有關(guān)問題的通知》（林安發(fā)〔2013〕206號），筆者認為可以自己名義作出行政處罰決定的森林公安機關(guān)，應(yīng)符合兩個條件：一是縣級及以上林業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)或直屬的森林公安機關(guān)，以及省級森林公安局、市（地、州、盟）級森林公安局直屬的森林公安局、森林公安分局。二是名稱必須是森林公安局、森林公安分局、森林警察（公安）大隊。不論其機構(gòu)級別是處級、科級還是股級，都具有執(zhí)法主體資格。但不包括縣級及以上林業(yè)主管部門直屬的森林派出所，也不包括省、市森林公安局內(nèi)設(shè)的治安科（大隊）、刑偵科（大隊）和直屬的森林派出所、森林警察中隊。

有的地方森林公安機關(guān)確不屬于林業(yè)主管部門內(nèi)設(shè)（或直屬）機構(gòu)，為政府直屬單位或其他部門所屬機構(gòu)，則應(yīng)由林業(yè)主管部門按委托程序行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)。自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等設(shè)置的森林公安機關(guān)，其執(zhí)法權(quán)限應(yīng)按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

三、森林公安機關(guān)的名稱不影響執(zhí)法主體資格。

由于我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，各地林業(yè)主管部門的名稱和森林公安機關(guān)的名稱不一，因此各級各地對森林公安機關(guān)執(zhí)法主體資格理解不一。

我國森林公安機關(guān)是專門公安機關(guān)，根據(jù)國家編制部門的有關(guān)規(guī)定，除東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的森林公安機關(guān)由省級森林公安機關(guān)直接管理外，其他各級各地方的森林公安機關(guān)均為林業(yè)主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并不因為名稱不同而改變。森林公安局、森林公安分局、森林公安警察大隊不論如何冠名，實為一個單位。

有人參照地方公安局的機構(gòu)分類（內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)和派出機構(gòu)）來理解，認為“森林公安局”是林業(yè)局內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不能以自己名義作出行政處罰決定，“森林警察大隊”是公安局的直屬機構(gòu)，具有執(zhí)法權(quán)，也是錯誤的。直屬機構(gòu)和派出機構(gòu)雖對外行使執(zhí)法權(quán)，但如果沒有法律的規(guī)定，直屬機構(gòu)和派出機構(gòu)并不能以自己的名義作出行政處罰決定。而且2007年國務(wù)院制定的《公安機關(guān)組織管理條例》施行后，縣級以上地方人民政府公安機關(guān)和公安分局內(nèi)設(shè)機構(gòu)分為綜合管理機構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)，執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)實行“隊建制”。森林公安機關(guān)根據(jù)這一條例在列入公安機關(guān)序列時應(yīng)確定為執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)，稱為“森林警察總（支、大）隊”。

從浙江省的情況看，省編委辦有更明確規(guī)定：省、市、縣森林公安機關(guān)均為林業(yè)主管部門的直屬機構(gòu)，名稱統(tǒng)一為“?。ㄊ?、縣）森林公安局”，列入公安序列，增掛“公安（廳）局森林警察總（支、大）隊”牌。因此“森林公安局”就是“森林警察總（支、大）隊”，一個單位兩個名稱而已，并不是兩個不同性質(zhì)的單位?！啊痢量h森林公安局”是縣林業(yè)局的直屬機構(gòu)，“××縣公安局森林警察大隊”也是縣林業(yè)局的直屬機構(gòu)，而且它的大名應(yīng)當是森林公安局，掛名（別名）才是“森林警察總（支、大）隊”。森林警察總（支、大）隊并不是公安（廳）局的直屬機構(gòu)，在各級政府批復(fù)給公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和人員編制文件中，根本找不到“森林警察總（支、大）隊”這個機構(gòu)。如果認為“森林公安局”為林業(yè)局內(nèi)設(shè)或直屬機構(gòu)，不能對外執(zhí)法，那么“森林警察大隊”同樣不能對外執(zhí)法。能否執(zhí)法，是看這個單位是否具有法律的授權(quán)或者委托，而不是看它的名稱。

筆者認為森林公安機關(guān)在對外使用名稱時，兩個名稱均可。對不具有獨立刑事、治安執(zhí)法權(quán)限的地方，在刑事、治安執(zhí)法務(wù)實中使用“公安局”冠名的機構(gòu)（即公安局森林警察大隊）則更好。

四、森林公安機關(guān)職權(quán)的分類

森林公安機關(guān)是林業(yè)主管部門的內(nèi)設(shè)（或直屬）機構(gòu)，又列入公安序列，職權(quán)包括公安執(zhí)法權(quán)（包括刑事執(zhí)法權(quán)和公安行政執(zhí)法權(quán)）和林業(yè)執(zhí)法權(quán)。

公安執(zhí)法權(quán)相對比較明確，林業(yè)執(zhí)法權(quán)實際包含以下兩方面內(nèi)容：

一是以自己的名義查處《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的林業(yè)行政案件。即森林公安機關(guān)作為執(zhí)法主體（在對外法律文書上加蓋森林公安機關(guān)的印章），其內(nèi)設(shè)（或直屬）的治安科、派出所等作為承辦機構(gòu)。

二是以其歸屬的林業(yè)主管部門的名義查處林業(yè)行政案件。森林公安機關(guān)是林業(yè)主管部門的內(nèi)設(shè)（或直屬）執(zhí)法機構(gòu)，當然具有以林業(yè)主管部門名義行使的行政執(zhí)法權(quán)。在執(zhí)法活動中，林業(yè)主管部門作為執(zhí)法主體（在對外法律文書上加蓋林業(yè)主管部門的印章），承擔法律責任，森林公安機關(guān)作為承辦機構(gòu)。森林公安機關(guān)內(nèi)設(shè)（或直屬）機構(gòu)則不能直接作為承辦機構(gòu)。森林公安機關(guān)作為執(zhí)法機構(gòu)在林業(yè)主管部門內(nèi)的職責分工，即管轄哪幾類涉林案件及其他管理職責，應(yīng)由林業(yè)主管部門確定。有的地方林業(yè)主管部門發(fā)文授予森林公安機關(guān)查處《森林法》其他條款規(guī)定和其他林業(yè)法律規(guī)定的案件的職權(quán)，則為多余。