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美國林務局的衰敗

2018-01-22 14:06
創(chuàng)造 2018年11期
關(guān)鍵詞:環(huán)保主義者野火救火

美國林務局曾被認為是聯(lián)邦政府最高效的機構(gòu)之一。成立之初,它便制定了科學決策的原則,認為治理國家就是要舉賢任能,科學執(zhí)政,其品質(zhì)和非凡的成就被奉為傳奇。

可如今,這個昔日的明星機構(gòu)已失去早年的榮光,淪為功能高度失調(diào)的官僚機構(gòu),花費納稅人大量金錢,內(nèi)部決策常陷入僵局,以致有人呼吁取消林務局。林務局為何會變得如此糟糕?削弱高質(zhì)量政府的力量究竟來自何方?

曾經(jīng)的輝煌

林務局早期的使命是恢復并利用森林。當時,美國人口西遷,各地大片森林被一砍而光,林地遺棄不用,很多地方變得光禿禿的。有人擔心,再過一代,美國大多數(shù)森林將會消失。重新恢復這些林地,并在可持續(xù)的基礎(chǔ)上獲取收益,成為林務局神圣的使命,林務局在隨后的工作中取得了輝煌的成就。

1910年愛達荷州大火,讓林務局的使命漸漸發(fā)生了變化。那次大火在愛達荷州和蒙大拿州燒掉300萬英畝的林地,導致85人死亡。火災損失引起的政治抗議,讓林務局將注意力轉(zhuǎn)移到野火控制上來。到20世紀80年代,林務局的規(guī)模急劇膨脹,員工增至約30萬人,高峰時期還雇用幾萬名消防員,擁有大量飛機,每年花在滅火任務上的支出高達10億美元。

這場“對野火的戰(zhàn)爭”持續(xù)了很多年。科學家漸漸發(fā)現(xiàn),森林火災是一種自然現(xiàn)象,在維護西部森林的健全中自有重要功能。不耐陰影的樹木,如巨型西黃松、北美黑松和紅杉樹,需要火災來定期清理林地,以便新樹萌芽再生。有種“黑背啄木鳥”,特別喜歡被火燒過的樹干。有些昆蟲依賴火災之后的森林生存,它們在幾英里之外就能聞到著火的味道,然后立即向災區(qū)遷徙。而因為火災太少,美國加利福尼亞州和俄勒岡州的黑背啄木鳥只剩下1000對,人們正在申請把它列為保護動物。一旦野火受到控制,森林還會受到外來物種的入侵,如花旗松。

長年累月下來,這些森林積累了茂密的樹木和大量的林下干柴,使可能發(fā)生的火災變得更猛烈,更具破壞性。它燒死的不是小型的入侵物種,而是巨大的古老樹木。

1988年的黃石公園大火,燒掉將近80萬英畝的林地,火勢過了好幾個月才得到控制。生態(tài)學家開始質(zhì)疑防火目標本身,林務局不得不在90年代中期改弦易轍,轉(zhuǎn)而實施“任它燒”的新策略。

相互矛盾的使命

林務局轉(zhuǎn)變思想,把“救火”改成“控火”,對很多火災放任自流,不加干涉。美國的森林覆蓋率迅速恢復,美國人民獲得了源源不斷的森林資源。至此,林務局的成就堪稱完美。

可是好景不長,各方利益集團開始干預國家政策了。

首先是居住在森林邊緣的家庭。由于西部人口增長,越來越多的居民搬到森林附近居住。據(jù)估計,從1970年到2000年,野地與城市的交叉地界增加超過52%,而且還會繼續(xù)增加下去。像喜歡住在洪泛區(qū)和堰洲島的人一樣,他們讓自己暴露于不應有的風險下,借助政府資助的保險來減輕自己的負擔。他們通過選出的議員代表努力游說,以確保林務局和負責森林管理的其他聯(lián)邦機構(gòu)獲得政府撥款,繼續(xù)保護自己的財產(chǎn)免受野火襲擊。為了保護他們價值僅10萬美元的家,政府有時不得不花費100萬美元救火。每年有幾十個消防隊員在救火中犧牲。明知得不償失,政府也無法強迫那些家庭搬離森林邊緣,或加裝必要的消防設(shè)施。做理性的成本效益分析是非常困難的,政府無法做出見火不救的決定。

其次,還有環(huán)保主義者的干預。本來,林務局的理念是合理地、可持續(xù)地利用森林資源,但環(huán)保主義者的要求是保護森林資源——林務局不但必須救火,而且不能砍伐森林。

林務局被迫追求經(jīng)常相互矛盾的目標,無法再以科學為指導了,結(jié)果便是機構(gòu)越來越臃腫,人員也不愿好好干,很多做法都是為了維護自己部門的利益。他們甚至與不同派別的外部利益集團掛鉤:木材消費者、環(huán)保人士、房屋業(yè)主、西部開發(fā)商和尋求臨時消防員工作的年輕人。

這個曾被贊為小而有凝聚力的精英團隊,漸漸變成一個各自為政的爛攤子。

(摘自《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》)

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