林 堅，周 琳，杜長育

（1.北京大學城市與環(huán)境學院，北京 100871；2.北京大學深圳研究生院，廣東 深圳 518055）

一、引 言

經(jīng)濟發(fā)展進程中農(nóng)村土地不斷市地化，導致土地資源稀缺及價值提高，集體建設用地在我國經(jīng)濟發(fā)展與人民福祉提高中作用重要。2018年1月2日，中共中央、國務院印發(fā)的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。農(nóng)村土地問題成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要問題，主要包括土地征收（Hall等，2015；Shan等，2017）、農(nóng)村土地利用變化（Chen等，2010；Vliet等，2015）、土地收益分配（Leibbrandt等，2010；Oyvat等，2016）、農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模等問題（Abubakari等，2016；Asiama等，2017）。近年我國學者多關注集體建設用地的確權(quán)登記（劉成明等，2018；程宇，2016）、建租賃房（徐哲，2018；田國興等，2018）、集體經(jīng)營性建設用地入市（呂萍等，2018；曲承樂等，2018；陳明，2018）以及小產(chǎn)權(quán)房問題等（董藩等，2017；吳愛輝，2016）。但多從某一方面剖析其在當前政策背景下的問題和治理模式，缺乏宏觀思考。

本文圍繞全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，回顧和分析改革開放以來我國集體建設用地的政策制度安排及其演變歷程，探討制度改革創(chuàng)新訴求和可能趨勢，剖析集體建設用地利用及規(guī)劃管理問題，研究探索新歷史條件下加強小城鎮(zhèn)集體建設用地利用管理策略，為完善村鎮(zhèn)建設管理制度提供參考。

二、政策制度演變

（一）第一階段：改革開放至1990年中期，相對寬松的集體建設用地政策

為加強農(nóng)村建房管理，制止農(nóng)村建房和興辦社隊企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象，1981年《國務院關于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，農(nóng)村社隊的土地歸集體所有，分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包耕地，社員只有使用權(quán)，不準出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。1982年《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，城市土地歸國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除法律規(guī)定的歸國家所有以外，其余歸集體所有；宅基地和自留地、自留山也歸集體所有。規(guī)范機構(gòu)和個人合理利用土地。同年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》解釋村鎮(zhèn)建房審批制度和城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性，提出“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地，社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用”。1986年我國制定第一部《土地管理法》（1988年修正），將審批管理建設用地納入法律范疇。對集體建設用地采取與國有建設用地相對平等態(tài)度，規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”；同時規(guī)定縣、鄉(xiāng)兩級對集體建設用地的審批權(quán)，“使用農(nóng)村原有宅基地、空閑地和其他土地進行建設，由鄉(xiāng)級人民政府審批；公共設施、公益事業(yè)建設用地，由鄉(xiāng)級人民政府審核后，報縣級土地管理部門批準；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地，也由縣級土地管理部門審批”。此階段農(nóng)村集體建設用地審批權(quán)主要歸縣、鄉(xiāng)兩級，集體建設用地政策相對寬松。

（二）第二階段：1990年中期至2004年，嚴格管制的集體建設用地政策

伴隨改革初期高速工業(yè)化和快速城市化進程，農(nóng)地大面積非農(nóng)化，國家對耕地保護調(diào)控和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展調(diào)控不力導致耕地資源大量流失。為應對市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中建設大量占用耕地的沖擊，國家對集體建設用地實施嚴格管制政策，保護耕地成為首要問題，耕地總量動態(tài)平衡、非農(nóng)建設占用耕地的占補平衡成為轉(zhuǎn)折點。

1995年7月《關于非農(nóng)建設的集體土地交易應征為國有的試點方案》強調(diào)，集體土地使用權(quán)也不得單獨轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設，建筑物轉(zhuǎn)讓、出租給本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，土地所有權(quán)須轉(zhuǎn)為國有。1998年我國重新制定并通過新《土地管理法》，嚴格限制農(nóng)村集體建設用地，大大縮小農(nóng)村集體建設用地利用空間，取消地市級以下政府建設用地增加的最終審批權(quán)。1999年《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，加強轉(zhuǎn)讓管理農(nóng)民集體土地。2000年《關于小城鎮(zhèn)建設有關政策》規(guī)定小城鎮(zhèn)戶籍管理制度與政策，“對進鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要適時轉(zhuǎn)換出來，防止閑置浪費”。2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》加強管理農(nóng)村宅基地，禁止城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地。上述規(guī)定體現(xiàn)了政府對集體建設用地供應從緊的傾向。

（三）第三階段：2004年至今，集體建設用地探索試點

嚴格限制農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定有其特定歷史背景。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，集體建設用地市場交易自發(fā)形成，迫使制度相應調(diào)整，試點探索集體建設用地政策調(diào)整。該時期可分為初步探索、深入探索、政策推動和城鄉(xiāng)融合四個階段。

一是初步探索時期，一些政策探索集體土地上市。2005年《廣東省集體建設用地使用權(quán)管理辦法》明確規(guī)定，集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式與國有土地相同，可出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。為鼓勵提高農(nóng)村建設用地利用效率，2008年《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》規(guī)定，自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的村民，當?shù)卣山o予獎勵或補助。二是深入探索時期，主要關注探索農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)形式。2013年中央農(nóng)村工作會議提出要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)。三是政策推動時期，通過頒布有關政策允許集體經(jīng)營性建設用地入市。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出，要通過改革試點，探索健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的農(nóng)村三塊地制度。四是城鄉(xiāng)融合時期，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。習近平總書記在十九大報告中提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是新時期“三農(nóng)”工作重點，應建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。

三、存在問題

（一）增量用地缺指標

1.政策強調(diào)優(yōu)先盤活存量

我國實行嚴格耕地保護和節(jié)約用地制度，土地規(guī)劃和土地利用年度計劃中指標管理是重要手段。目前土地管理政策已從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”，強調(diào)集約利用存量建設用地?！蛾P于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》指出，堅持嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，嚴守耕地保護紅線和城市開發(fā)邊界。

2.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地指標緊缺

用地指標自上而下分解至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，新增建設用地指標很少。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤后，拆舊復墾形成建新指標要上交，由縣里統(tǒng)一調(diào)劑使用。因此，調(diào)整城鎮(zhèn)建設框架和農(nóng)村發(fā)展空間時，會面臨“無地（指標）-不能集中改造—不能節(jié)約土地去置換”的非良性循環(huán)。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，集中資源建設中心城區(qū)，對小城鎮(zhèn)、農(nóng)村發(fā)展支持有限，導致發(fā)展不充分、不平衡。

（二）存量用地難題多

1.宅基地缺乏科學規(guī)劃和布局，使用散亂無序

違法用地隨意性強、總量大，未批先建現(xiàn)象嚴重。廣西橫縣共有農(nóng)戶為259 288戶，其中未辦理集體土地（宅基地）建設使用證即未批先建占44%。宅基地超標問題嚴重，一戶多宅現(xiàn)象普遍。南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)金陵鎮(zhèn)的一戶村民宅基地面積約260平方米，先后建3棟住房。建新不拆舊，閑置空房形成空心村現(xiàn)象嚴重。受傳統(tǒng)觀念影響，多數(shù)村民無法接受拆祖屋、住樓房的轉(zhuǎn)變，而且舊房可產(chǎn)生持續(xù)效益，基于利益考慮，實施建新拆舊難上加難。

2.集體經(jīng)營性建設用地利用效率低，環(huán)境污染嚴重

1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得極大發(fā)展空間，利用集體土地推行“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立確實推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，但“半城半鄉(xiāng)”土地利用方式導致集體土地粗放低效利用、空間布局零散，基本沿著現(xiàn)狀道路布局，且與村莊、農(nóng)田混雜，“村村點火、戶戶冒煙”導致環(huán)境污染。產(chǎn)業(yè)門類低，缺乏準入門檻限制和生產(chǎn)工藝審查，而且產(chǎn)業(yè)區(qū)小而散，缺乏公共污染處理設施。

3.各類公共配套設施建設較滯后，管理機制不健全

公用設施建設存在財政投入不足、管理與維護落后、建設標準缺失、建設嚴重滯后等問題。小城鎮(zhèn)、農(nóng)村市政公用設施依靠鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟投入和農(nóng)民自身投工投勞解決。財力不足加上管理、維護機制不健全，嚴重影響農(nóng)村市政公用設施使用壽命和效益發(fā)揮。

四、政策建議

（一）改進原則

以符合農(nóng)村集體建設用地制度改革的方向、重點和要求為指導，遵循集體建設用地利用改革總體原則，對未來深化集體建設用地的改革提出管理模式和建議，從而保障集體建設用地所有者和使用者合法權(quán)益，促進土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，提高集體建設用地管理決策水平，促進農(nóng)村集體建設用地制度環(huán)境良性發(fā)展?？傮w原則如下。

1.地域有別，統(tǒng)籌規(guī)劃

高度城市化地區(qū)，通過“一書兩證”制度安排土地利用和各項建設，強化規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，根據(jù)依法審批規(guī)劃和有關法律規(guī)范，組織、控制、引導和協(xié)調(diào)各項建設用地和各類建設工程，使其納入城市規(guī)劃范疇；而一般地區(qū)需核定建設用地的選址布局、建設工程實施等，通過“一書三證”制度改變鄉(xiāng)村建設缺乏監(jiān)督約束狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村建設無規(guī)劃狀況，加強有效規(guī)劃管理，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.增存有別，分類施策

增量建設用地面臨指標短缺問題，存量建設用地則面臨土地開發(fā)滯后，造成大量土地資源浪費。為適應產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，增量和存量建設用地需要分類施策，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

（二）對策建議

1.增量建設用地優(yōu)化策略

（1）適當鼓勵給指標。貫徹落實國土部制定下發(fā)的《關于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設土地服務保障工作的通知》，充分發(fā)揮國土資源對新型城鎮(zhèn)化建設服務保障作用，以大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，新增建設用地計劃向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，向發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口多的縣城和重點鎮(zhèn)傾斜。適當給予重點鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和國家、省重點項目一定用地指標，解決其發(fā)展過程中用地緊缺問題。同時可因地制宜明確一個周期（如3年一周期）內(nèi)新增用地指標，并綜合評估小城鎮(zhèn)用地情況，可分年度評估和周期評估，對指標使用、促進小城鎮(zhèn)建設情況科學評估，“獎”優(yōu)“停”劣，以保證科學合理用地。小城鎮(zhèn)要統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，保障新型城鎮(zhèn)化用地需求，科學安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，保障鄉(xiāng)村振興必要用地。（2）飛地經(jīng)濟匯指標。鼓勵相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打破區(qū)劃限制，合作開展集中式產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)建設。經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標相對緊張，而經(jīng)濟相對落后地區(qū)用地指標相對富裕，探索相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)間合作，在政府引導下利用“飛地經(jīng)濟”破解工業(yè)發(fā)展面臨用地指標瓶頸和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同困局，克服行政分割造成工業(yè)布局分散、資源浪費現(xiàn)象。政府加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善組織管理架構(gòu)，健全議事協(xié)調(diào)機制，加強跨區(qū)域政策銜接，提高公共服務質(zhì)量。（3）增減掛鉤出指標。通過增減掛鉤拆舊復墾形成建新指標允許自行使用。鼓勵采取建設用地置換、周轉(zhuǎn)、土地整理折抵、農(nóng)村新社區(qū)建設、農(nóng)民宅基地有償自愿退出機制等辦法，盤活存量建設用地，建設用地周轉(zhuǎn)指標主要通過農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決，對試點小城鎮(zhèn)可給予一定數(shù)量新增建設用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標，用于實施建新拆舊，從而優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，解決小城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設用地指標不足問題，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（4）分類施策定指標。結(jié)合城鄉(xiāng)用地分類、鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地標準等，因地制宜制定不同城鎮(zhèn)有關城鄉(xiāng)建設用地標準、鎮(zhèn)建設用地標準。建議實施“老人老辦法、新人新辦法”新增人口占地標準，差異化占地標準，合理制定用地指標。分類制定用地標準，探索“以人定地”與“以產(chǎn)定地”結(jié)合方式。一方面根據(jù)新增人口數(shù)量，合理確定城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模，保障用地需求，另一方面，充分考慮城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)布局情況，科學測算和合理安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模，以就業(yè)、地均產(chǎn)出等指標考查土地效率，推動節(jié)約集約用地，完善規(guī)劃用地控制方法。

2.存量建設用地優(yōu)化策略

（1）實施“三舊”改造。將基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設用地納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)中，推進老城區(qū)、舊廠房、城中村改造和保護性開發(fā)。重點盤活存量集體經(jīng)營性建設用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。探索集體經(jīng)營性建設用地入市后的“未來收益”作為抵押，設立專項金融產(chǎn)品，使得集體經(jīng)營性建設用地充分體現(xiàn)資產(chǎn)價值和市場屬性。利用集體建設用地建設租賃住房等改革試點，促進集體建設用地有序進入房地產(chǎn)市場。加快對低效利用、污染重、能耗高的項目土地收儲再開發(fā)，發(fā)文規(guī)范再開發(fā)方式、流程及職責等。建立考核獎懲機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面從用地指標安排等入手，企業(yè)層面重點建立差別電價、水價等激勵政策，企業(yè)享受優(yōu)惠與畝均工業(yè)增加值、畝均入庫稅收等掛鉤。

（2）借鑒區(qū)段征收和市地重劃經(jīng)驗。為保障失地農(nóng)民生產(chǎn)生活，我國加快征地制度改革，出現(xiàn)土地換社保、留地安置、區(qū)片綜合地價等多種補充方式，這些方式一定程度提高征地補償水平，但對農(nóng)民利益保障仍有較強不確定性。中國臺灣地區(qū)的市地重劃和區(qū)段征收做法值得借鑒。具體而言，兩種方式將農(nóng)地視為農(nóng)民個人財產(chǎn)，補償?shù)哪繕耸鞘拐鞯睾筠r(nóng)民所有土地資產(chǎn)價值不減少。其中，區(qū)段征收是將一定區(qū)域內(nèi)土地全部予以征收，并重新整理規(guī)劃開發(fā)，將開發(fā)用地一部分用于建設公共設施，一部分作為抵價地，一部分用于出售抵開發(fā)費用；市地重劃是依照城市規(guī)劃方案，由原土地所有人出資重新規(guī)劃和建設一定區(qū)域內(nèi)細碎零散土地，再將整合后土地按原有位次分配給原土地所有人的市地改良方式。未來我國征地方式可在現(xiàn)行留地安置基礎上，借鑒臺灣地區(qū)市地重劃和區(qū)段征收做法，進一步改進和完善留地安置補償制度。

（3）允許自征自用。應鼓勵現(xiàn)有集體用地轉(zhuǎn)為國有土地，通過土地出讓金交付適當優(yōu)惠，促進存量農(nóng)村集體用地再開發(fā)和利用。在具體實施過程中，需確定自征自用原則：①農(nóng)民自愿，維護農(nóng)民利益。充分尊重農(nóng)民意愿，杜絕強制征地，征地后做好農(nóng)民補償、安置和保障工作。②規(guī)劃先行，合理建設。合理利用、按需征用將農(nóng)村集體所有土地變?yōu)閲薪ㄔO用地。③保護耕地，集約利用土地。嚴格按照《土地的管理法》辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，防止自征自用占用耕地，特別是基本農(nóng)田，節(jié)約并集約利用土地，提高土地利用效益。

（4）推行鄉(xiāng)村建設許可。相對城鎮(zhèn)“一書兩證”制度，實施鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度，應體現(xiàn)農(nóng)事簡辦原則，鼓勵通過出臺系列配套政策，落實鄉(xiāng)村規(guī)劃、下放審批權(quán)限、提供一站式服務、精簡流程、減免費用、開展“兩違”整治等工作。在具體實施過程中，可采取以下措施：①制定完善的政策體系，科學編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。出臺系列文件，規(guī)范和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理。鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋，作出宅基地使用安排，引導村民建房。②創(chuàng)新管理架構(gòu)。實施分級管理，適當下放事權(quán)，由基層統(tǒng)一管理服務中心提供一站式服務，統(tǒng)一頒發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》。③精簡過程加強監(jiān)管。簡化報建流程和驗收流程、簡化材料、減免費用、加大違法違建懲處力度、加強建設過程和違法建設監(jiān)管。④落實人員和資金保障。配備規(guī)劃師并加大資金投入，為工作順利開展提供保障。