王 寧 王曉儒

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

十八屆四中全會(huì)提出要完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，最高人民檢察院也在之后發(fā)布了落實(shí)十八屆四中全會(huì)思想的意見。檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，充分利用檢察建議的靈活高效性，監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，盡快實(shí)現(xiàn)檢察建議法制化，完善違法行政行為檢察建議制度，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理能力和治理水平的大幅提升。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、深化司法體制改革的大背景下，對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、方式和程序等方面進(jìn)行完善，進(jìn)而構(gòu)建我國(guó)的行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制，這不僅有利于推動(dòng)其理論的發(fā)展，更是解決了監(jiān)督依據(jù)的問題，也有利于促使檢察權(quán)回歸到憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)定位。因此我們?cè)谡_理解、準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，積極探索，正視現(xiàn)實(shí)中的困境，力推制度的完善，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

(一)憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國(guó)家通過根本法的方式將檢察監(jiān)督權(quán)賦予檢察院，確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位，[1]這也意味著檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)不僅針對(duì)司法機(jī)關(guān)的行為，也應(yīng)囊括行政機(jī)關(guān)的行政行為?！稇椃ā焚x予檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)、及至立法權(quán)依法實(shí)施法律監(jiān)督。因此，法律可以具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍，并根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整。[2]

(二)法律依據(jù)

我國(guó)《人民檢察院組織法》第1條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行了定位，指明檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，[3]因此實(shí)踐中將行政違法行為納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍有據(jù)可依。我國(guó)《刑法》和《刑事訴訟法》也規(guī)定，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督還包括對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪，人民檢察院依法追究刑事責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行查處和提起公訴的過程。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督具有法律依據(jù)，也是其職責(zé)所在。

(三)法理依據(jù)

西方國(guó)家普遍奉行三權(quán)分立原則，立法、行政和司法相互制約，檢察機(jī)關(guān)的主要職能在于偵查和起訴，檢察權(quán)的性質(zhì)大多定位為行政權(quán)?！拔覈?guó)沒有實(shí)行三權(quán)分立的政治體制，而是富有中國(guó)特色的人民代表大會(huì)制度，在我國(guó)權(quán)力體系中，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同是立法權(quán)之下的二級(jí)權(quán)力。”[4]在我國(guó)政治體制之下，為了保障實(shí)施權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行，就有必要設(shè)置一個(gè)專門的監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的監(jiān)督制約。

二、我國(guó)行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

(一)缺乏法律支撐

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的最大阻礙就是缺乏明確的法律規(guī)定，[5]導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督制度先天不足。如《人民檢察院組織法》中沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督予以授權(quán)，而《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》法律位階較低，我國(guó)《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察院職權(quán)中沒有寫明檢察院具有提出檢察建議的職權(quán)。有學(xué)者提出，以檢察院的實(shí)際操作為例，對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，往往是引用《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定及其它一些規(guī)范性法律文件內(nèi)容予以處理。[6]在缺乏法律依據(jù)的前提下，監(jiān)督糾正違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制的正當(dāng)性大打折扣并且也很難發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督糾正效果。因此，通過修改檢察院組織法明確賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

其次，違法行政行為檢察建議制度沒有一套完整的運(yùn)行機(jī)制。盡管2009年11月最高檢出臺(tái)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，但是仔細(xì)閱讀該規(guī)定的內(nèi)容后會(huì)發(fā)現(xiàn)它的規(guī)定十分籠統(tǒng)、簡(jiǎn)單，缺少對(duì)違法行政行為檢察建議的適用范圍、程序、反饋機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制的規(guī)定，規(guī)定的缺失將會(huì)阻礙檢察建議在監(jiān)督糾正違法行政行為中發(fā)揮應(yīng)有的效果，因此，完善違法行政行為檢察建議制度的運(yùn)行機(jī)制是十分迫切的。

(二)監(jiān)督方式單一

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為做出的處理包括檢察建議、發(fā)布糾正違法通知等。主要功能在于指出、提醒行政機(jī)關(guān)的違法情形，使行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)糾正，并且在今后類似的行政行為中不再出現(xiàn)。事實(shí)上，行政行為一旦違法，行政機(jī)關(guān)很難“低頭認(rèn)錯(cuò)”，自己主動(dòng)糾正錯(cuò)誤的可能性較低。這兩種監(jiān)督手段都只是建議性質(zhì)的，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。檢察建議在監(jiān)督糾正違法行政行為中發(fā)揮了積極作用的同時(shí)，也暴露出了一些弊端亟待完善，以期發(fā)揮更加重要的作用。另外，當(dāng)事人通過復(fù)議或者訴訟糾正違法行政行為的周期較長(zhǎng)，除行政機(jī)關(guān)自己改變違法行政行為外，一般會(huì)在完成行政復(fù)議或者行政訴訟程序后，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院相關(guān)審理結(jié)果要求其糾正，其程序太過冗長(zhǎng)和復(fù)雜，以至于難以及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。因此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，僅僅依靠檢察建議和糾正違法通知是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(三)柔和性監(jiān)督導(dǎo)致效力過低

檢察建議只是檢察監(jiān)督其中的一種手段，但是在實(shí)踐中卻成了監(jiān)督的主要手段。[7]毋庸置疑的是，受地方財(cái)政和資源分配的影響，檢察權(quán)在與行政權(quán)對(duì)抗時(shí)處于弱勢(shì)。實(shí)際運(yùn)行中對(duì)行政違法行為的監(jiān)督方式幾乎都是檢察建議，再?gòu)?qiáng)勢(shì)一點(diǎn)的也不過是糾正違法通知，檢察權(quán)幾乎完全淪為建議權(quán)。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)主要針對(duì)某一具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)類案具體行政行為的監(jiān)督較少，實(shí)踐中檢察建議的適用存在“兩多兩少”現(xiàn)象，即當(dāng)前從個(gè)案、微觀角度提出改進(jìn)工作的檢察建議較多；對(duì)完善部門規(guī)章制度和強(qiáng)化思想、法制教育提出的檢察建議多，而對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察或自偵部門提出處理意見的檢察建議少，這在一定程度上導(dǎo)致了檢察建議的柔性過多、剛性不足。司法實(shí)踐中受績(jī)效考核影響存在分拆案件的問題，個(gè)別地方存在將某類具有普遍性、典型性類案人為的分拆為若干案件，這嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督權(quán)威。個(gè)別地方檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍過于寬泛，對(duì)某一具體行政行為的監(jiān)督引用法律依據(jù)不充分、分析論證過于簡(jiǎn)單，存在淪陷于“一般監(jiān)督”或“全面監(jiān)督”范疇的擔(dān)憂。同時(shí)，個(gè)別行政機(jī)關(guān)存在抵觸情緒，對(duì)檢察建議存在不及時(shí)回復(fù)或者回復(fù)無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的問題，導(dǎo)致監(jiān)督效果不夠理想、大打折扣。

(四)檢察建議程序存在不足

目前，檢察建議程序規(guī)定并不完善，首先，在實(shí)踐中人民檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的亂作為或者不作為行為時(shí)，并未確立先行審查程序，存在形式審查和實(shí)質(zhì)審查尚未區(qū)分的情況。實(shí)質(zhì)審查中審查內(nèi)容太過寬泛，因此耗時(shí)太久，在發(fā)現(xiàn)行政違法行為時(shí)，為及時(shí)保障當(dāng)事人權(quán)益，避免損害加重，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查其實(shí)是并不妥當(dāng)?shù)摹Ｆ浯?，?dāng)審查認(rèn)定行政機(jī)關(guān)確有違法行政行為時(shí)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)開始制作檢察建議書，檢察建議程序并未規(guī)定在制作的過程中需要聽取行政相對(duì)人的意見。行政行為直接影響的是行政相對(duì)人的權(quán)益，其有權(quán)利陳述意見。再次，檢察建議程序中并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)后文檔和材料如何處理，這些書面材料十分重要，因?yàn)楹罄m(xù)很可能出現(xiàn)的行政公益訴訟、抗訴等，這些書面材料將會(huì)成為有力的憑證。最后，檢察建議程序中并未規(guī)定信息公開，監(jiān)督的關(guān)鍵在于程序正當(dāng)，人民檢察院發(fā)出的檢察建議書以及行政機(jī)關(guān)的反饋等書面材料(除涉及國(guó)家秘密的之外)等信息應(yīng)當(dāng)公開。

從提高檢察建議的質(zhì)量而言，乃至從檢察監(jiān)督的整體來說，沒有建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，普遍缺乏針對(duì)性和專業(yè)性，監(jiān)督的不能僅是些不疼不癢的小事，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)往往對(duì)行政機(jī)關(guān)比較“客氣”，進(jìn)行監(jiān)督的行政行為也要看當(dāng)?shù)卣摹把凵?，這樣就更不能保障檢察監(jiān)督的效力。對(duì)于某些專業(yè)性較強(qiáng)的行政行為，往往缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，往往難以說服做出行政違法行為的行政機(jī)關(guān)。檢察監(jiān)督缺乏指導(dǎo)性，只注重個(gè)案監(jiān)督，而忽略了從個(gè)案中發(fā)現(xiàn)普遍存在的共性問題，而且缺乏對(duì)反饋內(nèi)容的審查，審查行政執(zhí)法部門對(duì)檢察建議是否落到實(shí)處，是否真正解決了行政行為違法性的問題等，缺少反饋機(jī)制。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的完善建議

遵循檢察監(jiān)督價(jià)值定位，結(jié)合司法實(shí)踐中存在的問題，立足當(dāng)前新形勢(shì)下的發(fā)展需要，為進(jìn)一步完善行政違法行為檢察監(jiān)督制度，把其納入法治化軌道，應(yīng)從以下幾個(gè)方面作出努力。

(一)完善立法以提供法律支撐

現(xiàn)行檢察院組織法所列檢察機(jī)關(guān)的五項(xiàng)職權(quán)中并沒有行政違法行為監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)缺乏直接對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。為彌補(bǔ)立法不足，部分地方檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，但低位階的立法違反了公權(quán)法定原則，根據(jù)立法法的規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)只能通過制定法律授予。因此，通過修改檢察院組織法賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，已成為當(dāng)前解決監(jiān)督不力問題的當(dāng)務(wù)之急。[8]同時(shí)統(tǒng)一和細(xì)化行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)定，對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的性質(zhì)、范圍、方式、程序、效力等作出明確規(guī)定，[9]并賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為更加完備的檢察權(quán)能，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前行政違法行為檢察監(jiān)督無法可依、無章可循的尷尬局面。

(二)拓展監(jiān)督范圍

當(dāng)前司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在行使行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)時(shí)，主要針對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但是對(duì)于一些抽象的行政行為進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有涉及。由于制定行政規(guī)范性文件的主體、程序等方面的差異，導(dǎo)致一些行政規(guī)范性文件帶有濃厚的部門利益及管理色彩，存在不規(guī)范甚至不合法之處。其中存在的輕微瑕疵或重大而明顯的瑕疵，導(dǎo)致一些人鉆空子謀取不當(dāng)利益或遭受沒必要的損失。從某種程度上講，這些“紅頭文件”帶有明顯的擴(kuò)權(quán)性，其給社會(huì)造成的破壞性和危害性比具體違法行政行為對(duì)公益的危害性更大。因此，為保證法治統(tǒng)一、正確實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督極為必要。

(三)豐富監(jiān)督方式

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，僅僅依靠檢察建議和糾正違法通知是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)要有“特殊手段”，以彌補(bǔ)現(xiàn)有手段的不足，讓行政機(jī)關(guān)不想違法、不敢違法、不能違法。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)探索建立檢察令狀制度，“檢察令狀制度主要借鑒英國(guó)的司法令狀制度，對(duì)行政行為起到禁止、阻止和執(zhí)行的法律效果，強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行或停止有關(guān)行為”。[10]相對(duì)于檢察建議和糾正違法通知而言，檢察令狀具有執(zhí)行力，應(yīng)當(dāng)先予執(zhí)行。由于檢察令狀的強(qiáng)制性，能夠直接制約行政行為，因而應(yīng)嚴(yán)格限制其范圍和適用情形，這一制度需要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，深入地探討和精密的程序設(shè)計(jì)。

(四)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)

調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作的前提和保障，否則就難以真正落實(shí)。在檢察監(jiān)督的過程中，需要賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，否則便可能面臨缺乏強(qiáng)制力的困境。目前，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以行使調(diào)查權(quán)的規(guī)范性文件還比較分散，只有行政訴訟監(jiān)督等規(guī)定了調(diào)查權(quán)，而在行政違法行為檢察監(jiān)督則無明確的法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)能否進(jìn)行調(diào)查核實(shí)取決于行政機(jī)關(guān)是否愿意配合工作。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)在行政違法行為檢察監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)，并從啟動(dòng)方式、決定程序、保障機(jī)制提升其可操作性。

(五)完善檢察建議程序

隨著法治和實(shí)踐需要，要擴(kuò)充到督促起訴和行政公益訴訟，至于適用的條件在此不再贅述。在此著重從規(guī)范檢察建議的角度來論證完善監(jiān)督方式。在探索新型監(jiān)督方式的同時(shí)，應(yīng)對(duì)檢察建議的程序加以規(guī)制。人民檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的亂作為或者不作為行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)由檢察官先自行審查，鑒于檢察建議的非強(qiáng)制性特征，筆者認(rèn)為檢察官審查行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為是一種形式審查，只要行政機(jī)關(guān)的行政行為形式上不符合行政法的有關(guān)規(guī)定，即可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。當(dāng)審查認(rèn)定行政機(jī)關(guān)確有違法行政行為時(shí)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)開始制作檢察建議書，在制作的過程中還需要聽取行政相對(duì)人的意見。因?yàn)樾姓袨橹苯佑绊懙氖切姓鄬?duì)人的權(quán)益，因此，檢察官在制作檢察建議書時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人的意見并且將行政相對(duì)人的意見一并寫入檢察建議書。檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)以后應(yīng)當(dāng)存檔留存，為后續(xù)可能出現(xiàn)的行政公益訴訟、抗訴提供書面材料。人民檢察院發(fā)出的檢察建議書以及行政機(jī)關(guān)的反饋等書面材料除涉及國(guó)家秘密的之外應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公開。

從提高檢察建議的質(zhì)量而言，要注重針對(duì)性，需要研究分析行政執(zhí)法部門的工作流程及有關(guān)專業(yè)規(guī)定，注意發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的深層次問題，提出具體可行的建議，防止泛泛而談；要注重指導(dǎo)性，對(duì)普遍存在的共性問題加強(qiáng)調(diào)查研究，提升檢察建議的指導(dǎo)性，力爭(zhēng)使每件檢察建議都收到實(shí)效；注重把對(duì)事和對(duì)人的處理結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)檢察建議的剛性；注重對(duì)反饋內(nèi)容的審查，審查行政執(zhí)法部門對(duì)檢察建議是否落到實(shí)處，是否單純采取“檢查”、“抽查”來應(yīng)對(duì)檢察建議而沒有建立長(zhǎng)效工作機(jī)制等。

四、結(jié)論

依照現(xiàn)代司法理念，司法正義的實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建起審判權(quán)與檢察權(quán)的“雙中心”體制，強(qiáng)化檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性和檢察機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中的監(jiān)督地位。迄今為止，我國(guó)司法改革的目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)，檢察制度的改革，是司法改革的重要組成部分，近年來一直向縱深推進(jìn)，檢察制度中的刑事檢察監(jiān)督已發(fā)展得相對(duì)穩(wěn)定，民事行政檢察監(jiān)督由于起步較晚，仍存較大的發(fā)展空間。因?yàn)樯婕暗綑z察權(quán)配置，以及檢察權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的構(gòu)建問題，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政違法行為制度的實(shí)行目前尚處于探索階段，尚沒有全面推行。從檢察改革的趨勢(shì)看，隨著人們權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，民事行政檢察監(jiān)督案件的總量將呈上升趨勢(shì)，檢察監(jiān)督的范圍和渠道會(huì)更加寬泛，民行檢察監(jiān)督會(huì)有更大的發(fā)展空間和用武之地。檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為，是檢察業(yè)務(wù)中頗具特色的一部分，是檢察監(jiān)督制度中的改革創(chuàng)新，制度的構(gòu)建與推行必將有助于構(gòu)建檢察權(quán)與行政權(quán)的良性關(guān)系，推動(dòng)司法改革的深入開展。