邵 旻 侯倩倩 肖 鳳

上海市楊浦區(qū)人民檢察院，上海 200090

一、我國檢察制度確立以來檢察辦案組織模式評(píng)析

(一)三級(jí)審批制1.概況

三級(jí)審批制是指人民檢察院辦理刑事案件時(shí)需要經(jīng)過三層程序的審批，即由檢察人員負(fù)責(zé)具體承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，檢察長或者檢察委員會(huì)最終決定的人民檢察院辦案制度。①相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員分別處于不同的辦案環(huán)節(jié)和層級(jí)。

2.利弊評(píng)析

優(yōu)點(diǎn)：三級(jí)審判制能夠有效限制具體辦案檢察官的自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)辦案質(zhì)量的監(jiān)督管理，有助于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)度，在一定程度上避免了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，預(yù)防冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

缺點(diǎn)：不符合司法機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)所要求的“親歷性原則”；限制了檢察官的獨(dú)立性；層層審批，影響辦案效率；在三級(jí)審批制度下，辦案部門負(fù)責(zé)人以及檢察委員會(huì)既具備案件審批職能，又要對(duì)承辦檢察官的具體辦案情況進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督的有效性難以保證。

(二)主訴檢察官辦案責(zé)任制

1.概況

最高人民檢察院于2000年發(fā)布的《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》(以下簡稱《工作方案》)正式確立了“主訴檢察官辦案責(zé)任制”。這是在檢察官責(zé)任制改革過程中第一次將“辦案責(zé)任制”引入辦案組織形式。在公訴部門，主訴檢察官辦案小組為其最基本的辦案組織形式，因此，主訴檢察官作為案件承辦小組的負(fù)責(zé)人需要承擔(dān)主要的辦案責(zé)任。目前，全國范圍內(nèi)已有上百家檢察院試行過主訴檢察官辦案責(zé)任制。

2.利弊評(píng)析

優(yōu)點(diǎn)：主訴檢察官辦案責(zé)任制賦予了主訴檢察官更多職權(quán)，由其個(gè)人對(duì)具體承辦案件負(fù)責(zé)并做出相關(guān)決定，突破了集體討論、集團(tuán)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)框架，將部門負(fù)責(zé)人排除在辦案程序之外，可達(dá)到去行政化的目的，提升辦案效率和質(zhì)量。

缺點(diǎn)：雖然最高人民檢察院在《工作方案》中規(guī)定“主訴檢察官要在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立承辦案件”、“由主訴檢察官?zèng)Q定的案件或者訴訟中的事項(xiàng)，主訴檢察官對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定和所作的決定負(fù)責(zé)”，但是在辦案實(shí)踐中，對(duì)于主訴檢察官具體事項(xiàng)決定權(quán)的范圍和內(nèi)容缺乏明確的界定，致使主訴檢察官享有的案件決定權(quán)和獨(dú)立辦案權(quán)有名無實(shí)，真正下放的權(quán)利十分有限。

此外，有些主訴檢察官依然局限于傳統(tǒng)的辦案框架和思想，不愿承擔(dān)過多的職責(zé)，凡事都要請(qǐng)示或匯報(bào)上級(jí)，案件的具體承辦在實(shí)質(zhì)上仍采用的是行政化管理模式。

(三)主任檢察官辦案責(zé)任制

1.概況

主任檢察官辦案責(zé)任制，是指在檢察長及檢察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下，主任檢察官對(duì)一定范圍內(nèi)的案件獨(dú)立行使決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度。最高人民檢察院于2013年下發(fā)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，正式推行主任檢察官辦案責(zé)任制，并決定在北京、上海等全國7個(gè)省(市)17個(gè)檢察院試點(diǎn)開展檢察官辦案責(zé)任制改革。②

試點(diǎn)中，所涉檢察院基本都是采取設(shè)立主任檢察官辦案小組的形式進(jìn)行具體案件的辦理，每個(gè)小組配備若干名承辦檢察官和檢察輔助人員，承辦檢察官負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)的實(shí)際辦理，主任檢察官作為小組的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人需要承擔(dān)主要的辦案責(zé)任。以上海市閔行區(qū)人民檢察院為例，其根據(jù)不同案件的類型，區(qū)分設(shè)立對(duì)應(yīng)規(guī)模的辦案組，如出于辦案需要可以設(shè)置較大規(guī)模的辦案組，往往由一名主任檢察官、若干檢察員、書記員及輔助文員組成，而“小組”則各由一名主任檢察官、檢察員和書記員組成。

2.利弊評(píng)析

優(yōu)點(diǎn)：一是初步實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的相對(duì)分明，主任檢察官對(duì)普通案件享有決定權(quán)，同時(shí)可對(duì)重大、復(fù)雜的案件提出建議，并對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的處理決定承擔(dān)責(zé)任。二是初步實(shí)現(xiàn)了檢察辦案組織形式的扁平化，普通案件由檢察官和主任檢察官負(fù)責(zé)辦理，重大、復(fù)雜、疑難案件則形成檢察官-主任檢察官-檢察長(檢察委員會(huì))的辦案模式，削減了部分案件的辦案層級(jí)。

缺點(diǎn)：一是主任檢察官身份定位尚未明晰。目前一些試點(diǎn)單位將主任檢察官的身份與行政級(jí)別掛鉤，如北京市人民檢察院第一分院就統(tǒng)一賦予主任檢察官副處長級(jí)別，但通過提升職級(jí)的方式來提高主任檢察官的地位，可能導(dǎo)致對(duì)這一職位產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是官，有悖于辦案責(zé)任制改革的初衷。二是檢察官的獨(dú)立司法人格尚未完全形成，無論是“檢察官-主任檢察官”還是“檢察官-主任檢察官-檢察長(檢察委員會(huì))”的辦案模式，都未充分體現(xiàn)和尊重承辦檢察官的獨(dú)立性，所謂“辦案者無決定權(quán)，決定者不辦案”，承辦檢察官僅可提出辦案意見，并無實(shí)質(zhì)的決定權(quán)。

二、司法責(zé)任制改革對(duì)辦案組織設(shè)置的要求

(一)放權(quán)與收權(quán)要適度

改革過程中，哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)下放給檢察官，哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所保留，是需要解決的核心和關(guān)鍵問題。只有準(zhǔn)確把握權(quán)力下放的尺度，明確檢察官的具體辦案職權(quán)，才能達(dá)到改革目的。

1.放權(quán)與收權(quán)的界限要把握好

關(guān)于收權(quán)與放權(quán)的界限的把握，是整個(gè)司法改革的關(guān)鍵，《上海市檢察機(jī)關(guān)檢察官權(quán)力清單(2017年版)》為檢察官的權(quán)力范圍劃定了明確的范圍，基層院也結(jié)合情況制定了符合本院實(shí)際的檢察官權(quán)力清單，為司法責(zé)任制的落實(shí)和辦案組織設(shè)置的推進(jìn)提供了明確的權(quán)限邊界。

2.放權(quán)與收權(quán)的適當(dāng)性

放權(quán)與收權(quán)的標(biāo)的指向是權(quán)力，在“放”和“收”的時(shí)候既要遵循權(quán)力適當(dāng)，又要確保權(quán)力的合理、規(guī)范。在配置檢察官權(quán)力范圍時(shí)，應(yīng)充分考慮到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)或部門的職權(quán)屬性差異，實(shí)現(xiàn)配置的科學(xué)、合理。在權(quán)力分配時(shí)，要做到辦案主體與責(zé)任主體的統(tǒng)一，做到誰決定誰承擔(dān)，有權(quán)既有責(zé)。

(二)檢察權(quán)與行政權(quán)的區(qū)分要明確

在以往的辦案組織形式中，檢察業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)與行政管理上的領(lǐng)導(dǎo)混同，行政權(quán)對(duì)檢察權(quán)的極大干涉。

1.界限劃分要明確

檢察權(quán)來源于國家，源于《憲法》規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)行使，監(jiān)督法律正確實(shí)施，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，行政機(jī)關(guān)也是檢察權(quán)的監(jiān)督對(duì)象。行政權(quán)源于上級(jí)對(duì)下級(jí)的授權(quán)，是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用特定手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的正確行使，不能將檢察業(yè)務(wù)與行政事務(wù)混淆，必須要明確區(qū)分。

2.部門負(fù)責(zé)人與辦案組織責(zé)任人的定位要明確

部門負(fù)責(zé)人需要定位明確，是理清檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)鍵。應(yīng)明確部門負(fù)責(zé)人的行政主體地位，將其從檢察業(yè)務(wù)中剝離，在具體的案件辦理過程中，其只是統(tǒng)籌管理行政事務(wù)，不再對(duì)案件行使審批權(quán)。辦案組織的責(zé)任人是檢察業(yè)務(wù)的責(zé)任人，承擔(dān)所辦案件的全部責(zé)任。

(三)一體性和獨(dú)立性要兼顧

一體性是指在檢察院內(nèi)部，檢察官要服從檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，而在整個(gè)檢察系統(tǒng)中，下級(jí)檢察院要服從上級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)。獨(dú)立性是指檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

以往的辦案組織形式過于強(qiáng)調(diào)一體性，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和檢察官個(gè)人的獨(dú)立性未能予以充分重視，目前的司法改革在一體性的前提下，對(duì)檢察獨(dú)立性也提出了更高的要求，一體性與獨(dú)立性的兼顧是落實(shí)司法責(zé)任制至關(guān)重要的一環(huán)。

在辦案組織的設(shè)計(jì)上，既要保證原有的一體化組織模式，又要最大程度的尊重檢察機(jī)關(guān)和人員的辦案獨(dú)立性。在上下級(jí)檢察院關(guān)系上，應(yīng)以偵查指揮為主，訴訟指導(dǎo)為輔；在同一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)以辦案責(zé)任制為主，審批制為輔，嚴(yán)格執(zhí)行檢察官權(quán)力清單的規(guī)定，該放權(quán)的放權(quán)；對(duì)檢察官個(gè)體而言，應(yīng)將其放在案件處理的中心地位，強(qiáng)化其辦理案件的獨(dú)立性。

三、司法責(zé)任制改革背景下檢察辦案組織的構(gòu)建

(一)橫向上，部門不同形式不同，體現(xiàn)放權(quán)與收權(quán)的適度

檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，具體包括偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)以及執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等。這些權(quán)力的內(nèi)容與行使目的并不相同，因此，有必要在檢察院內(nèi)部予以區(qū)分，即在辦案組織的設(shè)置上，應(yīng)充分考慮各部門權(quán)力屬性的差異，合理配置權(quán)力范圍。

刑事檢察部門的主要職能是代表國家行使公訴權(quán)，包括公訴部門、未成年人刑事檢察部門、金融檢察部門等需要對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，決定是否對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴，以何種罪名起訴并向法院提出量刑建議。從權(quán)力的性質(zhì)而言公訴權(quán)屬于司法權(quán)，應(yīng)賦予檢察官更完整和全面的獨(dú)立性。從這個(gè)角度講要放權(quán)，對(duì)于行使公訴職能的部門，在辦案組織設(shè)置上可以根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立獨(dú)任檢察官和主任檢察官領(lǐng)導(dǎo)下的辦案小組兩種形式，賦予其獨(dú)立行使辦案的權(quán)力。但是權(quán)力不能無限制，權(quán)限設(shè)置上要嚴(yán)格遵守權(quán)力清單和檢察官職權(quán)規(guī)范。

法律監(jiān)督部門行使偵查監(jiān)督、民事行政審判監(jiān)督以及刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等，它們決定著案件事實(shí)是否流入下階段訴訟程序的權(quán)力。對(duì)偵查監(jiān)督部門而言，權(quán)力的行使事關(guān)嫌疑人的人身自由，在辦案組織的設(shè)置上設(shè)立獨(dú)任檢察官和主任檢察官領(lǐng)導(dǎo)下的檢察官辦案組，檢察官依據(jù)權(quán)力清單和檢察官崗位職責(zé)規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)。民事行政檢察、監(jiān)獄檢察、社區(qū)檢察部門監(jiān)督的是已經(jīng)生效的判決、裁定，在辦案組織設(shè)置上設(shè)立獨(dú)任檢察官，檢察官依據(jù)權(quán)力清單和檢察官崗位職責(zé)規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，但是對(duì)于其職權(quán)行使涉及到改變?cè)V訟流程和變更當(dāng)事人訴訟權(quán)利的決定需要檢察長或是檢委會(huì)的授權(quán)或同意。

(二)縱向上，最大限度扁平化，檢察權(quán)與行政權(quán)得以區(qū)分

司法責(zé)任制改革的初衷之一是去行政化，把檢察事務(wù)和行政事務(wù)交給不同的人辦理，打造專業(yè)化、精英化的檢察隊(duì)伍，達(dá)到人力資源的優(yōu)化配置，因此，在辦案組織的設(shè)置上要最大限度扁平化，將檢察權(quán)和行政權(quán)區(qū)分，交給不同人行使，具體設(shè)置上可采取以下方式。

一是各業(yè)務(wù)部門取消科長設(shè)置，實(shí)行扁平化管理，突出檢察官辦案主體地位，行政、黨務(wù)、紀(jì)律、管理等方面事務(wù)由政治部派駐的“行政事務(wù)官”負(fù)責(zé)，行政事務(wù)官行使部門行政權(quán)；各業(yè)務(wù)部門從檢察官中選拔1人擔(dān)任副部長，行使部門檢察權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；分管檢察長兼任部長，副部長、行政事務(wù)官均直接向其報(bào)告工作。

二是各業(yè)務(wù)部門的檢察業(yè)務(wù)工作主要由獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組來行使，檢察官辦案組之上設(shè)主任檢察官。獨(dú)任檢察官從本院已入額的檢察官中選出，主任檢察官應(yīng)具有較強(qiáng)的辦理或指揮辦理重大、疑難、復(fù)雜案件的能力，比如具有市級(jí)以上“三優(yōu)一能”等業(yè)務(wù)能手稱號(hào)或是具有十年以上司法工作經(jīng)歷等，設(shè)有

檢察官辦案組的業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)人可以出任主任檢察官。主任檢察官所承擔(dān)的職責(zé)主要包括管理辦案組織和人員、審核組內(nèi)檢察官所辦案件等。獨(dú)任檢察官和主任檢察官直接受檢察長和檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)檢察長和檢委會(huì)負(fù)責(zé)。

(三)微觀上，多種形式靈活運(yùn)用，一體性和獨(dú)立性可兼顧

一是以獨(dú)任檢察官為常見形式。在檢察院內(nèi)部，對(duì)于大多數(shù)部門而言，獨(dú)任檢察官的設(shè)置是最主要和常見的形式。獨(dú)任檢察官是資深的入額檢察官，具備獨(dú)立行使檢察權(quán)的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，在獨(dú)立承擔(dān)辦案職責(zé)時(shí)享有案件決定權(quán)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)每名獨(dú)任檢察官配備至少一名檢察輔助人員，負(fù)責(zé)配合、協(xié)助獨(dú)任檢察官辦理案件，完成職權(quán)范圍內(nèi)的工作。

二是設(shè)置檢察官辦案組作為輔助形式。辦案組的設(shè)置體現(xiàn)了專業(yè)化辦案、團(tuán)隊(duì)制辦案以及辦理專案等需要，為此辦案組的設(shè)置上分固定辦案組和臨時(shí)辦案組。固定辦案組成員的配置，原則上應(yīng)由兩名以上檢察官以及三名以上檢察輔助人員組成。臨時(shí)辦案組根據(jù)專案辦理的需要，經(jīng)檢察長同意臨時(shí)組建，在專案辦理結(jié)束后自行解散，人員配備上滿足一名檢察官配備一名檢察輔助人員的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)專業(yè)化辦案的需要，檢察官辦案組分為簡易案件辦理組、外國人犯罪案件組、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪案件組、職務(wù)犯罪案件組等。

三是創(chuàng)新設(shè)立以檢察官個(gè)人命名的檢察官辦公室。檢察官個(gè)人命名辦公室的設(shè)立，一方面可以充分發(fā)揮優(yōu)秀檢察官的引領(lǐng)示范作用，另一方面能促進(jìn)檢察辦案團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化、精英化和職業(yè)化，提升檢察工作水平和效率。命名檢察官應(yīng)從全院優(yōu)秀檢察官中選出，在檢察長的授權(quán)和權(quán)力清單范圍內(nèi)獨(dú)立辦案。辦公室主要由命名檢察官、其他檢察員和檢察輔助人員等組成。命名檢察官除行使一般檢察官的職權(quán)外還享有案件決定權(quán)，包括決定是否追捕、追訴、增加認(rèn)定犯罪事實(shí)、輕罪改重罪、認(rèn)定具有從重情節(jié)等。同時(shí)，命名檢察官獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

檢察辦案組織以獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組等形式存在，每種形式直接向檢察長(分管副檢察長)和檢委會(huì)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一體性要求。但同時(shí)根據(jù)《檢察官權(quán)力清單(2017年版)(試行)》的授權(quán)，檢察辦案組織的獨(dú)立性有保障依據(jù)，如此一來，辦案組織的一體性和獨(dú)立性都得以兼顧。

[ 注 釋 ]

①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第4條.

②徐盈雁，徐一航.最高檢在7各省份17個(gè)檢察院試點(diǎn)檢察官辦案責(zé)任制.(網(wǎng)上搜索網(wǎng)頁).

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]史衛(wèi)忠.什么是主訴檢察官辦案責(zé)任制.檢察日?qǐng)?bào)，2006-4-21.

[2]陳寶富.論主任檢察官制度的創(chuàng)新實(shí)踐.檢察風(fēng)云，2013(10).

[3]潘祖全.主任檢察官制度的實(shí)踐與思考.上海檢察調(diào)研，2013(4).

[4]高保京.北京市第一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運(yùn)行.國家檢察官學(xué)院內(nèi)學(xué)報(bào)，2014(2).

[5]劉逸宸.檢察機(jī)關(guān)基本辦案組織研究.訴訟法學(xué)碩士學(xué)位論文.華東政法大學(xué)，2015.