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大城市病已經(jīng)成為世界性難題，法國作為西歐的重要國家，為了應(yīng)對大城市擴(kuò)張產(chǎn)生的系列問題，積極探索城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的方式方法，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文以法國巴黎和里昂在城市發(fā)展新區(qū)規(guī)劃建設(shè)為例，梳理總結(jié)法國城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐對北京城市副中心建設(shè)的啟示。

法國城市規(guī)劃建設(shè)

基本特點(diǎn)

法國城市規(guī)劃建設(shè)突出五個(gè)方面的特點(diǎn)，一是劃定新區(qū)范圍進(jìn)行整體規(guī)劃建設(shè)，二是建設(shè)突出生態(tài)宜居特點(diǎn)的新型智慧生態(tài)社區(qū)，三是通過標(biāo)志性景觀工程帶動區(qū)域整體發(fā)展，四是加快市政及交通基礎(chǔ)設(shè)施配套，五是加強(qiáng)地下空間綜合利用。

劃定新區(qū)范圍進(jìn)行整體規(guī)劃建設(shè)

拉德芳斯新區(qū)，巴黎自上世紀(jì)五十年代開始規(guī)劃建設(shè)拉德芳斯新區(qū)，作為巴黎中心商務(wù)區(qū)，位于巴黎城西的上塞納省，辦公場地約300萬平方米，各類企業(yè)1500家。建區(qū)50年以來，拉德芳斯不再局限于商務(wù)領(lǐng)域的開拓，而是將工作居住休閑三者融合，環(huán)境優(yōu)先的拉德芳斯也正在成為一個(gè)宜居區(qū)域， 85%的員工依靠公交上下班，交通十分便利。

里昂Confluence新區(qū)：2000年開始，里昂大都會為了改善羅訥河和索恩河交匯處區(qū)域的整體功能和環(huán)境，規(guī)劃150公頃區(qū)域，打造匯流新區(qū)，通過對原有區(qū)域工業(yè)原址改造，清退低端業(yè)態(tài)，重點(diǎn)培育商務(wù)辦公、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)。前期規(guī)劃歷時(shí)3年，分三期建設(shè)，其中一期約41公頃的土地，已基本建成。目前，匯流新區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成公共交通樞紐、大型購物中心、匯流博物館、社區(qū)體育活動中心、碼頭、保障性住房等各類設(shè)施，現(xiàn)代有軌電車等公共交通服務(wù)體系與里昂的舊城緊密相連。區(qū)域內(nèi)注重環(huán)境建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，建設(shè)濱水走廊和親水設(shè)施，為市民提供公共休閑娛樂場所。

建設(shè)突出生態(tài)宜居特點(diǎn)的新型智慧生態(tài)社區(qū)

一是注重城市更新改造過程中的環(huán)境品質(zhì)提升。例如巴黎地區(qū)的雪鐵龍工廠和雷諾工廠舊址改造，通過土壤修復(fù)、大面積建設(shè)綠地，提升地塊品質(zhì)，打造公共服務(wù)設(shè)施，形成區(qū)域標(biāo)志性景觀，塞甘島上已經(jīng)建成歌劇院對外開放。二是打造市內(nèi)生態(tài)社區(qū)。是在巴黎申辦奧運(yùn)會失利后，為了提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，提高居民生活而規(guī)劃建設(shè)的生態(tài)社區(qū)，區(qū)內(nèi)建有濕地公園，垃圾分類處理，區(qū)域范圍內(nèi)合理規(guī)劃了商務(wù)辦公和巴黎高等法院等公共建筑。三是還路于民提供公共空間。塞納河畔將濱河快速路整體改造成人行慢行系統(tǒng)和親水公園，里昂羅訥河邊建設(shè)公共游泳池、五人制足球場地，受到了老百姓的歡迎。

通過標(biāo)志性景觀工程帶動區(qū)域整體發(fā)展

法國國家圖書館位于塞納河畔，已成為巴黎標(biāo)志性建筑;巴黎北部社區(qū)，因?yàn)榉▏澜绫呐e辦，建設(shè)世界杯承辦賽場，進(jìn)行高速公路改建，同時(shí)建設(shè)大型商業(yè)辦公設(shè)施，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;伴隨新區(qū)規(guī)劃，風(fēng)格獨(dú)特、造型各異的博物館、歌劇院成為城市一景，如塞甘島上的歌劇院、里昂匯流新區(qū)的博物館，此類項(xiàng)目在地理位置選擇上突出地域特點(diǎn)，在功能定位上結(jié)合科技、創(chuàng)新、自然等宏大主題，不僅僅建設(shè)博物館和歌劇院，更重要的是提供一處將城市休閑功能融為一體的積極活躍的公共集會空間。

加快市政及交通基礎(chǔ)設(shè)施配套

法國市政及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷創(chuàng)新，更加注重公共服務(wù)的屬性，更加突出節(jié)能環(huán)保、綠色生態(tài)的主題，主要項(xiàng)目和建設(shè)特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是規(guī)劃建設(shè)大巴黎環(huán)線地鐵。大巴黎環(huán)線作為大巴黎地區(qū)的世紀(jì)工程，將連接巴黎各個(gè)郊區(qū)，總建設(shè)里程200公里，設(shè)置68座新車站，估算總投資約281元?dú)W元，主要為政府性資金，2017年起政府通過認(rèn)購債權(quán)的形式集資，國家信托局撥款40億歐元，歐盟投資銀行出借10億歐元;二是發(fā)展現(xiàn)代有軌電車。進(jìn)入21世紀(jì)，歐洲各國紛紛建設(shè)現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目，一方面通過清潔能源的使用，解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，另一方面有軌電車方便運(yùn)輸，可根據(jù)高峰情況，適當(dāng)增減車廂配置，滿足城市運(yùn)力;三是統(tǒng)籌區(qū)域市政規(guī)劃。拉德芳斯新區(qū)可以說是巴黎乃至法國新區(qū)建設(shè)的縮影，特別是對于現(xiàn)狀較為復(fù)雜的地塊，要加以利用，拉德芳斯是很好的借鑒。拉德芳斯是在原有鐵路線上建設(shè)一個(gè)大的平臺，新凱旋門等重要建筑物都是在平臺上建設(shè)，地下鐵路和地下空間等設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌建設(shè)，有效整合了空間。

加強(qiáng)地下空間綜合開發(fā)利用

19世紀(jì)中葉，法國巴黎進(jìn)行大規(guī)模城市改建，建設(shè)寬街直路、公園、廣場、教堂、公共建筑及住宅區(qū)，大力發(fā)展交通運(yùn)輸和工商業(yè)，改善衛(wèi)生狀況，美化首都環(huán)境。為了解決城市污水直排問題，對地下城市供水及排水管線進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)，并建成世界上第一條綜合管廊。巴黎城區(qū)下水道建于地下50米，排水標(biāo)準(zhǔn)“五年一遇”，每小時(shí)可排180毫米降水的雨量，管道設(shè)計(jì)采用多功能設(shè)計(jì)理念，初期共設(shè)置排水、飲用水、通信等管道，根據(jù)排水要求共分4個(gè)層級，一級干線直徑達(dá)4-5m，中間是寬約3米的排水道，兩旁是寬約1米、供檢修人員通行的便道，入戶管線直徑不到1m，每條管廊均與地面的道路一致命名，便于管理和維護(hù)。

20世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，管廊內(nèi)容納了包括了自來水、通訊、電力、壓縮空氣管道等市政公用管道，進(jìn)一步提高了排水廊道的利用效能，伴隨著城市功能拓展和新城的開發(fā)，在1914至1977年間，新建了超過600公里的排水廊道。地下綜合管廊的建設(shè)可以節(jié)約土地、減少地表開挖、便于監(jiān)控和集中管理、各類管線集成，適用于城市新區(qū)、重大城市改建。20世紀(jì)50年代，為推進(jìn)拉德芳斯新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，法國政府大力開展地下空間的開發(fā)利用，綜合實(shí)施13公里地鐵、地下公路和管廊建設(shè)。巴黎已建成運(yùn)營的綜合管廊達(dá)2400余公里，且收容的管線也越來越多，巴黎市綜合管廊建設(shè)密度達(dá)到23公里/平方公里，基本實(shí)現(xiàn)城市建成區(qū)綜合管廊全面覆蓋。

法國政治經(jīng)濟(jì)及

項(xiàng)目管理體制endprint

法國中央和地方行政職責(zé)

法國是單一制國家，1982年地方分權(quán)改革后，中央與地方行政職責(zé)分工細(xì)致、具體、明確，擴(kuò)大了地方政府的權(quán)力，改善了中央與地方的關(guān)系，完善了國家對地方的監(jiān)督機(jī)制。法國有中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四個(gè)層級的政府，其中大區(qū)、省和市鎮(zhèn)為地方行政單位，彼此之間不存在隸屬關(guān)系，市鎮(zhèn)是法國的基層地方行政單位，法國本土共有市鎮(zhèn)三萬多個(gè)。省設(shè)立于18世紀(jì)末，現(xiàn)有100個(gè)?。ū就潦?6個(gè)，海外省4個(gè)）。大區(qū)設(shè)立于20世紀(jì)60年代，1982年后成為一級地方行政單位，現(xiàn)有大區(qū)26個(gè)（本土大區(qū)22個(gè)，海外大區(qū)4個(gè)）。從法國各級政府的職能分工看，中央政府主要負(fù)責(zé)國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整，省級政府主要負(fù)責(zé)社會福利和保障政策實(shí)施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。大區(qū)主要是制定大區(qū)發(fā)展五年計(jì)劃，提出有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等戰(zhàn)略性項(xiàng)目的規(guī)劃，并與中央政府有關(guān)部門進(jìn)行磋商，以法律的形式確定規(guī)劃。

法國國家財(cái)政預(yù)算管理體制

法國是一個(gè)財(cái)政體制比較集權(quán)的國家，政府公共支出責(zé)任與其承擔(dān)的事權(quán)密切結(jié)合在一起，公共支出管理遵循法制化原則， 注重預(yù)算的法律約束。原則上與大區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的項(xiàng)目，中央和大區(qū)各負(fù)擔(dān)一半投資。省級政府主要負(fù)責(zé)提供社會保險(xiǎn)，其資金來源于領(lǐng)取工資者所繳納的費(fèi)用。市鎮(zhèn)一級沒有權(quán)力也沒有能力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。年度預(yù)算一經(jīng)議會審議通過，必須嚴(yán)格依法執(zhí)行，任何人無權(quán)自行更改變動。各單位的預(yù)算要依照法律嚴(yán)格執(zhí)行，經(jīng)財(cái)政核定后當(dāng)年不再追加， 對于新的增支因素要待下年再列入預(yù)算。如果預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)超收， 可用于減少赤字， 也可以用來追加當(dāng)年支出， 但開支項(xiàng)目和金額必須報(bào)議會審批。以收抵支單位如果沒有完成年度收入計(jì)劃，當(dāng)年不得向財(cái)政申請追加預(yù)算， 必須自行想辦法削減開支自求平衡。

搭建項(xiàng)目推進(jìn)平臺統(tǒng)籌運(yùn)營主體

搭建項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)平臺。一是為建設(shè)大巴黎環(huán)線地鐵，成立大巴黎公司，作為大巴黎快線的主導(dǎo)者，是國家行政部門、地方政府和私有機(jī)構(gòu)的溝通合作平臺，統(tǒng)籌巴黎地鐵快線以及沿線站點(diǎn)周邊的城市規(guī)劃、建設(shè)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策和交通事宜。二是對于法國里昂Confluence區(qū)成立了新區(qū)管委會，私人化的企業(yè)，由國家百分百控股，作為地方公共事業(yè)企業(yè)，與政府簽訂合同，參與新區(qū)的規(guī)劃和市政管線布局，承擔(dān)區(qū)域整體設(shè)計(jì)建設(shè)，負(fù)責(zé)土地收購，在開發(fā)建設(shè)過程中，根據(jù)建設(shè)計(jì)劃引入開發(fā)企業(yè)共同探索新區(qū)開發(fā)模式，制定道路規(guī)劃，新區(qū)建成后，企業(yè)隨之撤銷。三是由巴黎市政道路及出行部門等政府性機(jī)構(gòu)牽頭，規(guī)范報(bào)審流程，梳理地下市政管線數(shù)據(jù)，建設(shè)信息化管理平臺，為市政管線工程審批和建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐。四是法國還有很多為企業(yè)和政府合作而搭建的平臺企業(yè)，例如里昂城市大數(shù)據(jù)中心TUBALyon、巴黎路橋大學(xué)共享與生態(tài)轉(zhuǎn)換部等。

統(tǒng)籌運(yùn)營主體。對于公共交通運(yùn)營主體，采取統(tǒng)一管理的原則，地鐵和地面公共交通統(tǒng)籌運(yùn)營主體，例如，巴黎地鐵和地面公共交通由巴黎大眾運(yùn)輸公司承擔(dān)，是老牌的國有企業(yè)。里昂TCL公司，經(jīng)過競爭性磋商和談判，獲得了里昂大都會地鐵和地面公共交通的經(jīng)營權(quán)。此外，法國國家電力、法國國鐵、法國燃?xì)夤?、法國電信等國有企業(yè)以及萬喜集團(tuán)、阿法日集團(tuán)等知名企業(yè)，都在法國市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中承擔(dān)了重要職責(zé)。

對北京城市副中心

建設(shè)的啟示

規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心是黨中央、國務(wù)院在新的歷史條件下做出的重大戰(zhàn)略決策部署，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，中央政治局會議提出北京城市副中心要堅(jiān)持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)定位，以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的精神進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，著力打造國際一流和諧宜居之都示范區(qū)。應(yīng)充分吸收借鑒法國在重要功能節(jié)點(diǎn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、地下綜合開發(fā)利用和區(qū)域整體開發(fā)模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把副中心建設(shè)成讓人留戀和向往的美好家園。

做好規(guī)劃引領(lǐng)，突出生態(tài)智慧宜居建設(shè)

加快城市副中心總體規(guī)劃落地，城市副中心規(guī)劃范圍155平方公里，外圍控制區(qū)906平方公里，進(jìn)而輻射帶動廊坊北三縣地區(qū)協(xié)同發(fā)展。堅(jiān)持人民城市為人民，構(gòu)建“一帶、一軸、多組團(tuán)”的城市空間結(jié)構(gòu)，突出藍(lán)綠交織、水城共融、清新明亮、文化傳承的城市特色。系統(tǒng)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)水系河流，大尺度規(guī)劃和保留綠色空間，對建成區(qū)加大留白增綠力度，結(jié)合規(guī)劃功能，制定合理的土壤修復(fù)方案，打造集健身、休閑、景觀于一體的綠心中央公園，服務(wù)市民群眾。圍繞大運(yùn)河文化帶，突出歷史文化傳承，打造運(yùn)河文化金名片。

關(guān)注重大項(xiàng)目，發(fā)揮示范工程帶動作用

圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套、生態(tài)環(huán)境、智慧城市、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等重大工程安排力度，著力提升城市副中心承接承載能力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，加強(qiáng)與中心城的聯(lián)通，做好已規(guī)劃軌道交通、城市快速路、主干路建設(shè)，進(jìn)一步做好區(qū)域內(nèi)部交通基礎(chǔ)設(shè)施布局，可以吸收借鑒法國及歐洲眾多國家近年來大力發(fā)展的現(xiàn)代有軌電車，打造綠色低碳新區(qū)域。對重要公共建筑要在精細(xì)化設(shè)計(jì)上下功夫，提升城市品質(zhì)，深化副中心站以及綠心劇院、圖書館、博物館3個(gè)重點(diǎn)公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，充分與國際接軌，突出功能與外觀設(shè)計(jì)的有效銜接，成為副中心的特色建筑和示范工程。大力探索地下空間綜合利用項(xiàng)目建設(shè)新模式。

加強(qiáng)整體設(shè)計(jì)，地上地下一體化建設(shè)

將行政辦公區(qū)停車設(shè)施、能源站、變電站、垃圾站等設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃至地下空間中。做好主、次干線和支線綜合管廊規(guī)劃和建設(shè)，既要應(yīng)用最先進(jìn)的理念，又要采取符合副中心使用需求的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。對于城市綠心，應(yīng)在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段，做好市政、交通、園林、水系的整體規(guī)劃，結(jié)合擬布局的重大公共服務(wù)項(xiàng)目，做好地下空間的規(guī)劃，在重大項(xiàng)目國際設(shè)計(jì)方案招標(biāo)環(huán)節(jié)，應(yīng)提出地下空間綜合利用的指標(biāo)和有關(guān)要求。對于運(yùn)河商業(yè)區(qū)，利用已建設(shè)的地下管廊和地下環(huán)隧工程，為區(qū)域內(nèi)大型寫字樓和入?yún)^(qū)企業(yè)，提供市政保障及地下互聯(lián)互通服務(wù)，加強(qiáng)地上綠化和生態(tài)建設(shè)，提供優(yōu)美的辦公環(huán)境。

整體統(tǒng)籌推進(jìn)，充分運(yùn)用區(qū)域開發(fā)新模式

為了加快副中心總體規(guī)劃的實(shí)施，促進(jìn)重大項(xiàng)目落地，加強(qiáng)市區(qū)兩級統(tǒng)籌力度，建議參照里昂Confluence新區(qū)的建設(shè)模式，建立一個(gè)連接政府與企業(yè)，具有投融資功能，進(jìn)行土地開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)的平臺公司，負(fù)責(zé)副中心棚戶區(qū)改造、土地一級開發(fā)、保障房、大型公共服務(wù)設(shè)施、地下綜合管廊以及必要的市政交通設(shè)施建設(shè)。通過政府控股，投入資本金，做好平臺公司的啟動，積極發(fā)揮副中心建設(shè)發(fā)展基金的作用，作為平臺公司的重要資金來源，同時(shí)爭取國家開發(fā)銀行專項(xiàng)資金，加強(qiáng)與大型金融機(jī)構(gòu)的合作。

拓展投融資渠道，加大政府和企業(yè)合作力度

進(jìn)一步加大政府固定資產(chǎn)投資支持力度，對公益性項(xiàng)目做好項(xiàng)目建設(shè)和資金計(jì)劃的制定，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保政府投資使用效益，加大資金稽察和監(jiān)管力度。推動一批準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向社會公布，加強(qiáng)政府和企業(yè)合作力度，積極吸引社會資本參與建設(shè)。大力支持金融產(chǎn)品創(chuàng)新，利用基金、融資租賃、市政債權(quán)、資產(chǎn)證券化等方式，拓寬項(xiàng)目融資渠道。積極爭取國家開發(fā)銀行等政策性銀行信貸支持。

深化審批改革，加大事中和事后監(jiān)管

提高城市管理水平，建設(shè)統(tǒng)一的市政及基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)管理平臺，結(jié)合全市投資項(xiàng)目審批目錄的再次清理，明確綜合管廊的市區(qū)兩級審批及管理權(quán)限。發(fā)揮行業(yè)管理部門的作用，積極研究入廊管線一次性入廊費(fèi)用和后期運(yùn)營管理費(fèi)用支付原則和支付標(biāo)準(zhǔn)，為綜合管廊良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐。充分發(fā)揮中央對副中心深化審批制度改革的政策優(yōu)勢，完善各審批環(huán)節(jié)的有序銜接機(jī)制，為企業(yè)投資項(xiàng)目提供良好的營商環(huán)境。

（作者單位：北京市發(fā)展改革委）endprint