蔡秀玲 陳貴珍

〔摘要〕 大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和資本等隨著要素單向流動(dòng)的城鎮(zhèn)化而不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村發(fā)展失去生產(chǎn)要素的有力支撐，鄉(xiāng)村衰落已成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的重大挑戰(zhàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)將鄉(xiāng)村與城市確立為并行發(fā)展的兩個(gè)主體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市有差異化的發(fā)展，使城鄉(xiāng)要素在市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)下雙向流動(dòng)、優(yōu)化配置?，F(xiàn)階段在舊的制度障礙尚未完全消除、新的制度供給還不充足的背景下，囿于資本等要素的逐利性，完全依靠市場實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)會(huì)對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民福祉產(chǎn)生何種影響尚難下定論，需要在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”這一頂層設(shè)計(jì)下探索城鄉(xiāng)共建共享循環(huán)系統(tǒng)等要素雙向配置互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，通過深化土地制度改革，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持建立多種形式的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等舉措切實(shí)降低城鄉(xiāng)要素流動(dòng)成本，引導(dǎo)要素向鄉(xiāng)村集聚，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互促共融。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)村振興；城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)要素；雙向配置；差異化發(fā)展；城鄉(xiāng)互促共融

〔中圖分類號(hào)〕F291.3；F320.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）06-0051-08

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民工市民化進(jìn)程中城鄉(xiāng)要素平等置換分層路徑研究”（13BJL064）

〔作者簡介〕蔡秀玲，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，福建福州 350017；

陳貴珍，福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院講師，福建福州 350116。

一、 問題緣起和文獻(xiàn)簡述

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村存在的問題引起黨中央的高度重視。自2003年以來的中央一號(hào)文件無不聚焦于三農(nóng)問題，先后提出了“新農(nóng)村建設(shè)”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，然而這些戰(zhàn)略的發(fā)展思路多是將農(nóng)村置于城市的從屬地位，使用的政策手段也多是城市和工業(yè)對(duì)農(nóng)村的反哺和扶持?；谛聲r(shí)代發(fā)展的需要，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村振興，其關(guān)鍵在于通過現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，打破以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要素單向流動(dòng)的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，特別是引導(dǎo)要素向農(nóng)村配置已成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)問題其實(shí)早已引起國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。文獻(xiàn)檢索顯示，國外的相關(guān)研究主要集中于城鄉(xiāng)間流動(dòng)的生產(chǎn)要素類別，如人口、資金、能源、信息和技術(shù)等，以及它們之間的相互作用及其對(duì)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的影響。Princeton（1975）認(rèn)為城鄉(xiāng)要素流動(dòng)體現(xiàn)在人口流動(dòng)、商品流動(dòng)、資本流動(dòng)、社會(huì)和公共服務(wù)五個(gè)方面〔1〕；Gugler（1991）提出“人、商品、技術(shù)、貨幣、信息和思想在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)”不只是發(fā)展過程的特質(zhì)，而且是鄉(xiāng)村和城市本身的特征?！?〕國內(nèi)學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)問題的關(guān)注始于對(duì)勞動(dòng)力要素雙向流動(dòng)的研究，如段娟、曾菊新（2004）一改政府和理論界大多重視農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及由此帶來的問題，首次提出了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)概念?！?〕景普秋、解閣閣（2015）研究了人口、資金、資源、信息等生產(chǎn)要素及產(chǎn)品在城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)的雙向流動(dòng)及優(yōu)化配置過程?！?〕此外，學(xué)者們也從流通成本、城鄉(xiāng)二元居民權(quán)益等視角探討了要素流動(dòng)的障礙問題，并從不同角度構(gòu)建要素雙向流動(dòng)機(jī)制，如張闖（2009）以企業(yè)為研究對(duì)象，構(gòu)建了城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的系統(tǒng)概念模型〔5〕；解安（2011）構(gòu)建了中國特色的城鄉(xiāng)互動(dòng)雙向流動(dòng)模型〔6〕；張國獻(xiàn)（2012）建構(gòu)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)保障機(jī)制、資本要素自由流動(dòng)激勵(lì)機(jī)制、土地要素流轉(zhuǎn)機(jī)制、技術(shù)擴(kuò)散傳導(dǎo)機(jī)制、優(yōu)秀人才引進(jìn)機(jī)制和信息交流互動(dòng)機(jī)制?！?〕自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵、意義、面臨困境和實(shí)施路徑等進(jìn)行了多層面、寬領(lǐng)域的研究，但大多屬于對(duì)十九大有關(guān)精神的解讀，僅從兩方面展開了較為深入的探討：一是鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化的關(guān)系。全國人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)主任陳錫文2018年8月到廣東做專題報(bào)告時(shí)指出，中國國情決定鄉(xiāng)村必須振興，并提出了鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化非對(duì)立的觀點(diǎn)〔8〕；康永征、薛珂凝（2018）認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的，只是發(fā)展主體和關(guān)注區(qū)域有區(qū)別而已?！?〕二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的要素流動(dòng)機(jī)制研究。韓?。?018）提出通過加強(qiáng)制度性供給，解決農(nóng)村“錢、地、人” 的問題〔10〕；郭素芳（2018）認(rèn)為我國還面臨諸多阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的因素，需要構(gòu)建要素主體共享的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的功能互補(bǔ)機(jī)制、各項(xiàng)政策協(xié)調(diào)配套機(jī)制以及鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，以保障城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，特別要引導(dǎo)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)。〔11〕

綜上所述，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為需要通過城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，開放市場，依靠市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，但是，面對(duì)現(xiàn)階段舊制度障礙尚未完全消除，新制度供給還不充足的背景，一味不考慮資本等的遂利性，完全依靠市場實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)是否可行？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要哪些政策配套改革和機(jī)制完善？本文將就此展開研究。

二、要素單向流動(dòng)的城鎮(zhèn)化為何無法避免鄉(xiāng)村衰落

1.農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工并非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的結(jié)果

發(fā)展中國家一般都存在兩種性質(zhì)不同的經(jīng)濟(jì)部門，即生產(chǎn)率低下的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和生產(chǎn)率高的現(xiàn)代工業(yè)部門，兩個(gè)部門在生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)效率、資本運(yùn)用、收入水平等方面存在明顯差異。對(duì)此，劉易斯將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程，即農(nóng)業(yè)所占比例逐漸下降而工業(yè)所占比例逐漸上升的過程，這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)演化是通過農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，引起農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移流動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。囿于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說和發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，許多發(fā)展中國家將城市化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的唯一方式，認(rèn)為只要將農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代工業(yè)部門，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)民的收入就會(huì)得到相應(yīng)提高。我國改革開放后隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就業(yè)，至2017年底，已經(jīng)有28652萬農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%。但是問題在于，在城鎮(zhèn)化過程中形成的城市對(duì)農(nóng)村的吸附效應(yīng)與資源單向流動(dòng)格局已致使農(nóng)村失去了生產(chǎn)要素的有力支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)明顯滯后于城市經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后于城鎮(zhèn)化，企圖通過城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化的效果不明顯，城鄉(xiāng)之間不平衡發(fā)展的問題依然突出。一是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡。改革開放40年來，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模外移必然影響農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，根據(jù)2017年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2016年農(nóng)村60歲以上老年人所占比重達(dá)到19.2%（同期全國平均水平為16.7%），比2010年占比增加4.2%。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2017年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2017年我國農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為17185萬人；在全部農(nóng)民工中，男性占65.6%，其中50歲以下的農(nóng)民工占比為78.7%。青壯年男性勞動(dòng)力大量外出就業(yè)，一方面影響農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，致使農(nóng)村老年人口比重遠(yuǎn)高于城市，另一方面影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展，長期依靠留存農(nóng)村的兒童、婦女和老年人如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化？！二是城鄉(xiāng)收入差距依然存在。改革開放幾十年來農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移非但沒有因此有效地拉近城鄉(xiāng)收入差距，相反，隨著相對(duì)高質(zhì)量的青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)集聚進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的人力資源差距，加之城鄉(xiāng)在要素資源、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)組織形式等方面固有的全方位的差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距顯著。如圖1所示，改革開放以來，我國城鄉(xiāng)收入差距總體上經(jīng)歷了一個(gè)“由縮小到擴(kuò)大”的變化過程。1978-1988年呈縮小趨勢，1978年城鄉(xiāng)收入差距倍數(shù)為2.57，1988年為2.17，但1989年以后城鄉(xiāng)收入差距又開始擴(kuò)大，特別是2002-2012年，城鄉(xiāng)收入差距都在三倍以上，最近幾年雖有所降低，但依然處于高位，2017年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到2.71∶1。在城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的同時(shí)還面臨財(cái)富差距擴(kuò)大的問題，而且這一問題隨著城市房地產(chǎn)價(jià)格的暴漲已變得越來越嚴(yán)重。三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障供給水平依然存在差距。公共服務(wù)作為一種社會(huì)資源分配方式，是政府維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的手段，其中最基礎(chǔ)、最核心，與人民群眾生活密切相關(guān)的部分便是基本公共服務(wù)。自1949年后我國逐步形成的城鄉(xiāng)二元基本公共服務(wù)供給制度，將城鎮(zhèn)和農(nóng)村割裂為兩個(gè)區(qū)域分別發(fā)展，農(nóng)民與市民成為不同的群體，享受不同的基本公共服務(wù)供給體系，此乃導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的制度根源；近年來政府十分重視對(duì)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，城鄉(xiāng)差距在逐步縮小，但無論從質(zhì)還是量上看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平依然存在差距。四是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然滯后。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都以科技化、集約化、效率化、生態(tài)化為內(nèi)在要求。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營以小規(guī)模分散的家庭經(jīng)營為主，規(guī)模小、集約化程度低，許多農(nóng)村地區(qū)至今還是靠傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平整體偏低。事實(shí)表明，經(jīng)過改革開放40年來工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的有力推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距卻仍然存在，而且城鎮(zhèn)化不僅沒有破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而由于要素單向流動(dòng)導(dǎo)致鄉(xiāng)村衰落；多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工并非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的結(jié)果，而是相對(duì)耕地面積而言勞動(dòng)力相對(duì)剩余以及部分地區(qū)的土地撂荒所致。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一種國家主導(dǎo)的制度設(shè)置

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中源于城鄉(xiāng)不同的資源和產(chǎn)業(yè)特征自然形成的，體現(xiàn)了工業(yè)化進(jìn)程中“城鄉(xiāng)分離”的基本特征，有其不可避免性。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程看，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)化和現(xiàn)代化必經(jīng)的過渡形態(tài)，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將向一元化發(fā)展。另一方面，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與固化不僅與其他國家有相同的原因，更有其制度背景，是通過一系列城鄉(xiāng)分割的制度安排人為形成的。這種城鄉(xiāng)二元制度幾乎涉及人民生活的方方面面，包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、生育制度等14種制度。這些制度既是對(duì)城鄉(xiāng)居民身份的認(rèn)定，也是對(duì)利益關(guān)系的界定，具有二元性、城市偏向性以及由此形成的城鄉(xiāng)分割性等顯性特征。十八大以來，為了切實(shí)有效解決“三農(nóng)”問題，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，黨和國家根據(jù)時(shí)代發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)階段工農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，先后出臺(tái)了一系列破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的政策措施，使之開始逐漸松動(dòng)，城鄉(xiāng)之間的不公平也在慢慢減少，但城鄉(xiāng)有別的戶籍制度與土地制度始終存在，且對(duì)限制城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)起著不可忽視的作用，特別是城鎮(zhèn)要素往鄉(xiāng)村的流動(dòng)。

3.農(nóng)耕文明國家鄉(xiāng)村人口占比大是普遍特征

國務(wù)院參事仇保興研究認(rèn)為，世界上的國家大體可以分為兩類，一類是“新大陸國家”，這些國家的人口構(gòu)成以外來移民為主，如美國、澳大利亞等，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到85%以上甚至90%；另一類國家是具有傳統(tǒng)農(nóng)耕歷史的國家，以原住民為主，如法國、意大利、德國和日本，城鎮(zhèn)化率的峰值一般只能達(dá)到65%左右?！?2〕中國是典型的以農(nóng)耕開國的民族，擁有5000年的農(nóng)耕文明傳統(tǒng)，且大多數(shù)農(nóng)村地形崎嶇不平，不可能發(fā)展大規(guī)模機(jī)械化作業(yè)的農(nóng)莊，只能走多樣化的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。綿延5000年的鄉(xiāng)村文化和根深蒂固的“鄉(xiāng)戀和鄉(xiāng)愁”，使得多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力更愿意年老歸鄉(xiāng)，特別是隨著戶籍制度改革的逐步推進(jìn)、各項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的并軌，使城鄉(xiāng)戶籍背后的經(jīng)濟(jì)福利差異逐步縮小，多數(shù)農(nóng)村人口已經(jīng)不再愿意放棄農(nóng)村戶籍落戶中小城市與小城鎮(zhèn)，而主動(dòng)選擇與鄉(xiāng)村綁在一起，成為“城-鄉(xiāng)兩棲人”。我國現(xiàn)有近6億鄉(xiāng)村原住人口，在不考慮人口增長的前提下，即使達(dá)到65%的城鎮(zhèn)化峰值，農(nóng)村依然還有4億多人口，如果不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將難以打破。

4.鄉(xiāng)村衰退是各國在城市化推進(jìn)中共同面對(duì)的挑戰(zhàn)

農(nóng)村各種可流動(dòng)的生產(chǎn)要素單向地往城鎮(zhèn)流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村人力資本缺失，弱化了農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展所必要的人力、物力和聚集力，這是所有現(xiàn)代化國家?guī)缀醵荚?jīng)歷過的一個(gè)階段，包括西方部分發(fā)達(dá)國家在城市化快速推進(jìn)過程中也都先后經(jīng)歷過鄉(xiāng)村衰落的過程。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化本來的意義之一是通過農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移帶動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，消除城鄉(xiāng)差距，但如果工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作為自然過程，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)生的結(jié)果可能并非縮小，而是擴(kuò)大。要使這個(gè)自然過程能夠達(dá)到縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的效果，政府的適當(dāng)干預(yù)不可或缺。西方發(fā)達(dá)國家自進(jìn)入城市化中后期階段便開始城鄉(xiāng)關(guān)系的政策調(diào)整，出臺(tái)各種促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策措施，比如美國在20世紀(jì)40年代通過加強(qiáng)農(nóng)村道路、水電、市場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，注重中小型城鎮(zhèn)尤其是衛(wèi)星城和大學(xué)城的建設(shè)，吸引公司總部與大學(xué)往小城鎮(zhèn)集中；韓國在20世紀(jì)70年代推行“新村運(yùn)動(dòng)”，引導(dǎo)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資；日本于1960年代通過國土開發(fā)計(jì)劃等綜合手段提升鄉(xiāng)村發(fā)展價(jià)值和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；歐洲許多國家則主要通過大中小城市網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

三、要素雙向配置驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同步發(fā)展的社會(huì)歷史演化邏輯

現(xiàn)代化是人類歷史上一個(gè)國家或地區(qū)的領(lǐng)先科技從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，最終進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變過程?！?3〕長期而言，這一社會(huì)歷史演化過程是以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)和互動(dòng)發(fā)展互為前提條件，以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高支持工業(yè)化的推進(jìn)，工業(yè)化的發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效發(fā)展化解工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列問題作為邏輯主線的。提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和鄉(xiāng)村振興是我國目前實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中兩位一體的戰(zhàn)略。只有城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同步發(fā)展才能破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)與優(yōu)化配置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展的關(guān)鍵?；诔青l(xiāng)同步發(fā)展的社會(huì)歷史演化邏輯，現(xiàn)階段需要明確城鄉(xiāng)定位的差異性以及不同的使命，允許并促進(jìn)要素雙向流動(dòng)、優(yōu)化配置。

1.新時(shí)代城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差異化發(fā)展的重點(diǎn)及其肩負(fù)的使命

在開放經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域要素結(jié)構(gòu)的變化取決于要素的自然增長和流動(dòng)，大量外來資源的流入對(duì)要素的自然增長會(huì)產(chǎn)生疊加影響并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。在整個(gè)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和其中的一部分人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)是一個(gè)無可爭議的社會(huì)歷史過程，這一過程的基本趨向是農(nóng)村各種要素單向地向城鎮(zhèn)流動(dòng)，由此帶來城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模、效率的不斷提高，但是，當(dāng)資源單向流動(dòng)的過程達(dá)到一定的程度便會(huì)形成一個(gè)均衡點(diǎn)，這就是“劉易斯拐點(diǎn)”。在實(shí)踐過程中，大量農(nóng)村要素的單向流出削弱了農(nóng)村自我發(fā)展的能力，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，進(jìn)一步倒逼農(nóng)村要素外流；加上城鄉(xiāng)之間不同的制度安排，既使城鎮(zhèn)資源向農(nóng)村流動(dòng)受阻，也阻礙農(nóng)村資源的進(jìn)一步優(yōu)化。如前文所述，“鄉(xiāng)-城”要素長期單向流動(dòng)勢必造成鄉(xiāng)村衰落。

城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將為城市和鄉(xiāng)村兩大地域單元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的和諧有序運(yùn)行提供制度基礎(chǔ)和政策保障。城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的引擎，鄉(xiāng)村則是底盤和空間依托，二者協(xié)調(diào)方可推動(dòng)兩個(gè)單元的同步發(fā)展，但彼此功能不同，各有側(cè)重。城鎮(zhèn)化的關(guān)注點(diǎn)更多的在城鎮(zhèn)，主要功能是集聚人口，發(fā)展第二和第三產(chǎn)業(yè)，提供技術(shù)創(chuàng)新。而鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)在于鄉(xiāng)村的發(fā)展，功能是保障農(nóng)產(chǎn)品供給，提供生態(tài)保障，傳承一個(gè)地區(qū)、國家和民族的歷史文化傳統(tǒng)。所以，要使鄉(xiāng)村成為與城市并行的發(fā)展主體，必須牢牢站在鄉(xiāng)村發(fā)展的角度設(shè)計(jì)政策，注重發(fā)揮鄉(xiāng)村主動(dòng)性；同時(shí)鄉(xiāng)村振興不是工業(yè)化在鄉(xiāng)村的復(fù)興，主要工業(yè)仍然應(yīng)當(dāng)歸屬于城市，鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)還是圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做文章，根據(jù)兩個(gè)地域單元不同的功能實(shí)行差異化發(fā)展，同時(shí)根據(jù)各自不同的功能配置資源，將城鎮(zhèn)進(jìn)一步做強(qiáng)，將鄉(xiāng)村不斷做實(shí)。

2.要素雙向流動(dòng)優(yōu)化配置在驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)同步發(fā)展中的無可替代性

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)發(fā)展是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然趨勢。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，城市與農(nóng)村之間是“中間-外圍”的關(guān)系，農(nóng)村被動(dòng)地為城市輸送低成本的勞動(dòng)力、資金和建設(shè)用地，同時(shí)在產(chǎn)業(yè)布局上處于城市的附屬地位，城市主導(dǎo)工業(yè)，農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，為城市提供食品來源與工業(yè)原料。當(dāng)前在鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中，首先應(yīng)該將農(nóng)村上升到與城市平等的地位，深化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工和業(yè)態(tài)分工。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面盡管鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的核心主要是農(nóng)業(yè)，但并非自成一體只發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，而是要構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拓展農(nóng)業(yè)網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，發(fā)展農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，壯大為農(nóng)業(yè)服務(wù)的新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與休閑農(nóng)業(yè)作為鄉(xiāng)村核心產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為農(nóng)業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和農(nóng)業(yè)科技作為支持產(chǎn)業(yè)，以生活性服務(wù)業(yè)、特色旅游作為配套產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上不斷衍生農(nóng)業(yè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)。

城鄉(xiāng)由于不同功能定位、不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，所需的要素資源也不盡相同。目前，城鎮(zhèn)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)需要的要素資源因收益率相對(duì)高于農(nóng)業(yè)，故可以依市場主導(dǎo)進(jìn)行配置；而往鄉(xiāng)村流動(dòng)的要素則應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中核心產(chǎn)業(yè)、支持產(chǎn)業(yè)與配套及衍生產(chǎn)業(yè)的需求進(jìn)行必要的配置，依據(jù)各地鄉(xiāng)村實(shí)際情況，由政府做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)選擇，依循產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要引導(dǎo)要素流入，制止打著經(jīng)營農(nóng)業(yè)的名號(hào)拿地，實(shí)際卻轉(zhuǎn)而經(jīng)營其他產(chǎn)業(yè)的“非農(nóng)化”資本，也要謹(jǐn)防重走以往“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展道路。允許并促進(jìn)要素雙向流動(dòng)、優(yōu)化配置，對(duì)驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)同步發(fā)展具有特殊的無可替代的效用。

四、城鄉(xiāng)要素雙向配置互動(dòng)發(fā)展機(jī)制構(gòu)建

在現(xiàn)階段舊制度障礙尚未完全消除、新制度供給還不充足的背景下，囿于資本等要素的逐利性，完全依靠市場實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)，將對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民福祉產(chǎn)生何種影響尚難下定論。地方政府與有關(guān)部門應(yīng)在中央確定的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”這一頂層設(shè)計(jì)下切實(shí)以做好“三農(nóng)”工作為抓手，探索城鄉(xiāng)要素雙向配置互動(dòng)發(fā)展機(jī)制。

1.建立城鄉(xiāng)共建共享循環(huán)系統(tǒng)

傳統(tǒng)理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益的高低決定了要素的流動(dòng)方向，要素總是從邊際收益率低的區(qū)域流向收益率高的區(qū)域。在我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，由于城市要素收益率高，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、資本在市場機(jī)制作用下從農(nóng)村流入城市工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并和城鎮(zhèn)先進(jìn)技術(shù)、管理等要素結(jié)合共同推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)然也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的衰落。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略當(dāng)前亟待改變農(nóng)村要素被動(dòng)輸出的狀況，驅(qū)動(dòng)要素向鄉(xiāng)村集聚，但基于各種現(xiàn)實(shí)原因單純依靠市場，雙向流動(dòng)將難以實(shí)現(xiàn)，需要政府引導(dǎo)城市精英勞動(dòng)力、先進(jìn)技術(shù)與管理、工商資本等要素向鄉(xiāng)村傾斜配置，和鄉(xiāng)村勞動(dòng)力、生態(tài)、文化等要素整合優(yōu)化，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系，形成城市和鄉(xiāng)村共建共享的良性循環(huán)系統(tǒng)，對(duì)此需要建立相應(yīng)的要素雙向流動(dòng)配置機(jī)制。見圖3。

2.構(gòu)建城鎮(zhèn)人力資源下鄉(xiāng)通道

收入差距是誘發(fā)勞動(dòng)力要素流動(dòng)的主要推手。改革開放以來，在存在諸多制度障礙的前提下，主要依靠市場機(jī)制，我國的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力源源不斷地向城鎮(zhèn)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)流動(dòng)。根據(jù)歷年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)的人數(shù)在2008年之后一直處于上升趨勢，2017年達(dá)到28651萬人，說明農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力在市場利益驅(qū)動(dòng)下向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的通道基本上是順暢的，目前需要著力推動(dòng)的是，將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋這部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。限于制度原因以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)蕭條的現(xiàn)狀，讓城鎮(zhèn)勞動(dòng)力，特別是精英人才向農(nóng)村流動(dòng)還十分困難。因此，打通城鄉(xiāng)人力資源雙向流動(dòng)的關(guān)鍵在于構(gòu)建城鎮(zhèn)人力資源下鄉(xiāng)通道，減輕其下鄉(xiāng)障礙與成本。政府應(yīng)繼續(xù)推行“大學(xué)生村官計(jì)劃”“三支一扶”計(jì)劃、農(nóng)村特崗教師、志愿服務(wù)西部計(jì)劃、選聘選調(diào)生為農(nóng)村落后地區(qū)配置優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生等舉措，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村人才環(huán)境，構(gòu)建勞動(dòng)力城鄉(xiāng)雙向配置機(jī)制，激勵(lì)高素質(zhì)人才向農(nóng)村集聚，成為新型農(nóng)業(yè)主體的中堅(jiān)力量，與原先從事種養(yǎng)殖業(yè)的“5060”勞動(dòng)力高低搭配，穩(wěn)步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

一是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)制。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力外出務(wù)工是實(shí)現(xiàn)其人力資本積累和能力再造的一種有效途徑，可以起到更新知識(shí)結(jié)構(gòu)、掌握先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提高分析市場和行業(yè)需求能力的寶貴經(jīng)歷，有利于在返鄉(xiāng)后將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，自主創(chuàng)業(yè)或進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資本投資。當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，一要營造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的返鄉(xiāng)平臺(tái)和環(huán)境，降低農(nóng)村市場準(zhǔn)入門檻和制度性交易成本；二要加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的政策支持力度，強(qiáng)化融資服務(wù)、場地扶持、培訓(xùn)服務(wù)，建立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；三要吸收回鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)入鄉(xiāng)村治理組織，最大限度發(fā)揮他們在農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)中的作用。

二是創(chuàng)建新鄉(xiāng)賢激勵(lì)與參與機(jī)制。鄉(xiāng)村振興需要各類專門人才，我國自高考制度恢復(fù)以來，各地鄉(xiāng)村通過高考走出了許多學(xué)有所長的專門人才，他們涵蓋各行各業(yè)，包括經(jīng)歷過市場經(jīng)濟(jì)洗禮或接受過良好教育的黨員干部、教師、知識(shí)分子、技術(shù)人才、企業(yè)家和其他知名人士，我們可以將這些來自農(nóng)村，工作在城鎮(zhèn)各行業(yè)的人才統(tǒng)稱為新鄉(xiāng)賢。新鄉(xiāng)賢具有獨(dú)特的血脈、人脈優(yōu)勢，是聯(lián)系鄉(xiāng)村與城市的新紐帶，他們可以將現(xiàn)代技術(shù)、管理能力、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、營銷渠道等要素帶到鄉(xiāng)村，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，因此很有必要調(diào)動(dòng)這部分人參與家鄉(xiāng)建設(shè)的積極性。一方面營造新鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設(shè)的輿論氛圍，通過開展“學(xué)鄉(xiāng)賢、做鄉(xiāng)賢”的評(píng)選表彰活動(dòng)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢關(guān)心家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；另一方面搭建鄉(xiāng)賢投身鄉(xiāng)村建設(shè)的平臺(tái)，通過鄉(xiāng)賢理事會(huì)、家鄉(xiāng)公眾網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，邀請新鄉(xiāng)賢為家鄉(xiāng)發(fā)展建言獻(xiàn)策，參與鄉(xiāng)村建設(shè)，傳承和弘揚(yáng)鄉(xiāng)村文明，引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢與當(dāng)?shù)卣穆?lián)系。同時(shí)，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村環(huán)境、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，縮短城鄉(xiāng)生活、消費(fèi)、娛樂等方面的差距，邀請新鄉(xiāng)賢?；丶铱纯矗鰪?qiáng)新鄉(xiāng)賢對(duì)美麗鄉(xiāng)村的認(rèn)同度。鼓勵(lì)掌握各類技能的新鄉(xiāng)賢定期回家鄉(xiāng)開展各類培訓(xùn)，讓村民掌握一技之長。

三是創(chuàng)新市民下鄉(xiāng)機(jī)制。市民下鄉(xiāng)主要是鼓勵(lì)和引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或養(yǎng)老。市民可以租用農(nóng)村空閑農(nóng)房和農(nóng)地資源用于生活或者經(jīng)營，并為農(nóng)村帶來投資和消費(fèi)、經(jīng)營新業(yè)態(tài)，激發(fā)鄉(xiāng)村消費(fèi)市場、資本市場、資源市場的崛起。一方面拓展農(nóng)業(yè)休閑、旅游、養(yǎng)老、健康等產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)進(jìn)行耕地出租、觀光采摘、養(yǎng)生餐飲等消費(fèi)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，隨著2017年農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的蓬勃發(fā)展，接待游客超過28億人次，收入超過7400億元，從業(yè)人員900萬人，帶動(dòng)700萬戶農(nóng)民受益。另一方面完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，破除農(nóng)村宅基地不能流動(dòng)的制度藩籬，允許市民短租和整體旅游開發(fā)，盤活農(nóng)村閑置農(nóng)房。

四是創(chuàng)新大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)機(jī)制。大學(xué)生經(jīng)過四年的大學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)，掌握了一定的專業(yè)技能和現(xiàn)代營銷手段，了解家鄉(xiāng)的資源稟賦，可以利用自身學(xué)歷優(yōu)勢、經(jīng)歷優(yōu)勢、互聯(lián)網(wǎng)背景、同學(xué)朋友圈資源等，在自身的人才溢出效應(yīng)逐漸增強(qiáng)的背景下，將個(gè)體性的自發(fā)創(chuàng)業(yè)整合成社會(huì)資源共同參與的市場化拓展，回鄉(xiāng)反哺農(nóng)村發(fā)展；同時(shí)，由鄉(xiāng)村返還他們原先所擁有的承包地和宅基地，在政府財(cái)政安排中設(shè)立人才專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，建立大學(xué)生收入補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的大學(xué)生發(fā)放各類培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、就業(yè)社保補(bǔ)貼等，落實(shí)小額貼息貸款、自主創(chuàng)業(yè)稅費(fèi)減免等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

3.構(gòu)建資本下鄉(xiāng)的機(jī)制和模式

鄉(xiāng)村振興的核心在于產(chǎn)業(yè)振興，而產(chǎn)業(yè)振興需要資本撬動(dòng)。囿于城鄉(xiāng)資本收益率的差異，多年來城鄉(xiāng)資本基本處于向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)的態(tài)勢，因此城鄉(xiāng)資本雙向配置的關(guān)鍵在于構(gòu)建恰意的資本下鄉(xiāng)機(jī)制和模式，促進(jìn)資本參與鄉(xiāng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，支持“市民下鄉(xiāng)”，盤活農(nóng)村閑置資源，比如租賃房屋、土地等，刺激農(nóng)村消費(fèi)。

一是發(fā)揮財(cái)政資金下鄉(xiāng)的示范作用。隨著我國政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，公共財(cái)政支出逐年向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度不斷加大，如圖4所示，2004年財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的資金為2337.6億元，2011年突破1萬億元，到2016年達(dá)到18587.36億元，占財(cái)政總支出的9.9%；中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出的總額累計(jì)達(dá)到120893.56萬億元，年平均增長率為57.92%。在鄉(xiāng)村振興中，應(yīng)率先發(fā)揮公共財(cái)政直接投資、政府采購、稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資的示范作用，加強(qiáng)支農(nóng)體系的機(jī)制設(shè)計(jì)，形成財(cái)政、土地、稅務(wù)、金融、交通運(yùn)輸、工業(yè)和信息化等部門全方位合力支農(nóng)的局面；建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合制度，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，支持綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能；設(shè)立農(nóng)村發(fā)展專項(xiàng)基金，保證農(nóng)村能夠獲得最直接的財(cái)政扶持，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、PPP等政府與社會(huì)資本合作方式，借助財(cái)政資金撬動(dòng)更多社會(huì)資本用于鄉(xiāng)村振興，形成多元投入新格局。

二是發(fā)揮金融資本下鄉(xiāng)的杠桿作用。信用中介缺乏、融資難已成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的短板。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因投資期限長、收益小，難以獲得金融部門的資金支持，特別是20世紀(jì)末由于商業(yè)銀行急劇收縮農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)，致使目前農(nóng)村金融發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏必要的資本投入。如圖5所示，雖然農(nóng)村貸款余額從2007年的50384億元，增加到2016年的230092萬億元，增長了356.7%，但自2009年增速達(dá)到34.2%之后，逐漸放緩，2016年增速跌破10%。下一步十分有必要進(jìn)一步加大金融支持鄉(xiāng)村發(fā)展的力度，將更多的金融資源配置到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)探索農(nóng)村金融服務(wù)新模式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為鄉(xiāng)村振興提供良好的金融生態(tài)。一方面創(chuàng)新金融服務(wù)和模式支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特征，提供滿足不同需求的金融服務(wù)；針對(duì)農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈融資加大金融支持力度；對(duì)涉農(nóng)信貸期限長、額度高的融資需求，可探索發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房抵押貸款模式，開展農(nóng)業(yè)設(shè)施、設(shè)備抵押貸款和生產(chǎn)訂單融資等。另一方面加快農(nóng)村普惠金融發(fā)展。提高金融服務(wù)的覆蓋率，滿足農(nóng)村各類群體，特別是貧困戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融需求。加強(qiáng)產(chǎn)品創(chuàng)新，打造惠農(nóng)產(chǎn)品線，彌補(bǔ)農(nóng)村金融服務(wù)短板。

三是發(fā)揮工商資本下鄉(xiāng)的主導(dǎo)作用。工商資本下鄉(xiāng)指向解決農(nóng)業(yè)資本要素短缺的瓶頸，這意味著將第二、三產(chǎn)業(yè)積累的資本注入第一產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)村形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局。一直以來，由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資回報(bào)率低、投融資渠道單一，工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的熱度不高。近幾年來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會(huì)消費(fèi)水平提升，城鎮(zhèn)居民對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)休閑體驗(yàn)的需求不斷增長，誘致工商資本開始涌入城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村地區(qū)投資開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年一季度第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資增速為24.2%，分別比第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增速高22.2、14.2個(gè)百分點(diǎn)。關(guān)于工商資本下鄉(xiāng)，關(guān)鍵是如何引導(dǎo)其重點(diǎn)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與休閑農(nóng)業(yè)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和為農(nóng)業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)等農(nóng)業(yè)支持性產(chǎn)業(yè)，包括為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)的其他配套產(chǎn)業(yè)和衍生產(chǎn)業(yè)，通過“公司+基地+農(nóng)戶”等模式獲取農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品深加工；通過組建股份公司，吸收農(nóng)戶土地入股的模式進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)與經(jīng)營；通過向農(nóng)戶租賃耕地或宅基地等方式進(jìn)行生產(chǎn)或服務(wù)性經(jīng)營。對(duì)上述工商資本下鄉(xiāng)所采取的模式，政府與集體組織必須加強(qiáng)監(jiān)管與跟蹤，防止工商資本侵害農(nóng)戶的利益。

五、推動(dòng)要素雙向配置的政策建議

本文認(rèn)為，在現(xiàn)階段舊的制度障礙尚未完全消除、新的制度供給還不充足的背景下，囿于資本等要素的逐利性，完全依靠市場實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)，將對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民福祉產(chǎn)生何種影響尚難下定論，需要在“振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”這一頂層設(shè)計(jì)下，結(jié)合各地的資源優(yōu)勢與特色，做好產(chǎn)業(yè)選擇與規(guī)劃，通過市場主導(dǎo)與政府的引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)與優(yōu)化配置。

1.深化農(nóng)村土地制度改革，夯實(shí)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的制度基礎(chǔ)

農(nóng)村土地是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心要素，也是農(nóng)民生產(chǎn)生活的空間載體和增收致富的核心資產(chǎn)。城鄉(xiāng)人力資源與資本只有與土地相結(jié)合才能發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，但目前城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的最大障礙恰恰在于農(nóng)村土地制度。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，意味著需要在鞏固農(nóng)民土地承包權(quán)基礎(chǔ)上解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)化配置問題。一是要穩(wěn)定承包權(quán)，給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)城自由和獲取農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性收益的權(quán)利，同時(shí)也為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供支持。二是放活經(jīng)營權(quán)，著力探討農(nóng)地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等流轉(zhuǎn)方式，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)設(shè)條件。三是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，以當(dāng)?shù)剡x擇的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，引導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房合理配置利用。四是著力探討農(nóng)民承包地、宅基地、農(nóng)房向城鎮(zhèn)居民和工商資本流轉(zhuǎn)的方式與模式。如果城鎮(zhèn)居民無法到農(nóng)村購買房屋、經(jīng)營土地，那么城鎮(zhèn)要素流向鄉(xiāng)村則無法達(dá)到預(yù)期效果，因此有必要探索在不改變所有制性質(zhì)的前提下允許符合條件的宅基地進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓，先從部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，待條件成熟時(shí)逐步放開經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)市場優(yōu)化配置。

2.改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和治理環(huán)境，夯實(shí)要素下鄉(xiāng)動(dòng)力

增強(qiáng)要素下鄉(xiāng)動(dòng)力，除了給予勞動(dòng)力、資本等要素適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助使其不低于城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)收益外，還需改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境，完善鄉(xiāng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升氣、電、網(wǎng)、商、運(yùn)、醫(yī)等基礎(chǔ)設(shè)施水平，滿足鄉(xiāng)村美好生活需求；完善鄉(xiāng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)田水利工程、旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、物流、冷鏈、倉儲(chǔ)、支付等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；圍繞創(chuàng)新鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入、建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

3.鼓勵(lì)建立多種形式的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

城市資本、人才等要素參與鄉(xiāng)村振興是個(gè)長期過程，需要兼顧不同要素主體的利益，讓城鄉(xiāng)居民共享農(nóng)村發(fā)展成果。一方面創(chuàng)造條件讓農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和建設(shè)，他們熟知農(nóng)業(yè)及其衍生產(chǎn)業(yè)，可以利用城市資源通過和鄉(xiāng)村要素的進(jìn)一步結(jié)合提供具有濃烈鄉(xiāng)土氣息的產(chǎn)品與服務(wù)，吸引更多人才流向農(nóng)村。另一方面讓農(nóng)民得到合理的回報(bào)，通過制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化工商企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先聘用已流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，為他們提供技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位和社會(huì)保障；通過完善產(chǎn)業(yè)組織形式，形成訂單生產(chǎn)、股份分紅、產(chǎn)銷聯(lián)動(dòng)、利潤返還等多種方式，讓農(nóng)民手中的產(chǎn)業(yè)要素參與到實(shí)實(shí)在在的利益分配當(dāng)中，同時(shí)支持對(duì)“保底收益+按股分紅”“固定租金+企業(yè)就業(yè)+農(nóng)民養(yǎng)老金”“土地租金+務(wù)工工資+返利分紅”等各種收益分配形式的探索。

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（責(zé)任編輯：張 琦）