◎陳 蕾

一、新型城鎮(zhèn)化建設要求創(chuàng)新農(nóng)民工社會保障制度

新型城鎮(zhèn)化道路是推動我國工農(nóng)業(yè)良性發(fā)展和相互協(xié)調(diào)的重要途徑之一。我國的城鎮(zhèn)化進程也存在很多的弊端，比如片面追求城市的規(guī)模擴張與經(jīng)濟總量，而忽視生活在城市之中的“人”的作用以及他們作為公民應有的權力，尤其缺乏對進城務工農(nóng)民的社會保護。我國的新型城鎮(zhèn)化建設要改變簡單粗獷的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化不是城市規(guī)模的擴張，也不是城市人口凈流量數(shù)值的激增，它是城市生活的主體要徹底轉變農(nóng)民工由“鄉(xiāng)”到“城”的主體地位，關心他們的需求以及需求的公平滿足，在城市自身結構的升級的同時強化城市化以人為本的特征。而農(nóng)民工的社會保障迫切需要得到政府的關注，它是城市化進程中農(nóng)民市民化的客觀要求。而要實現(xiàn)農(nóng)民工的權益，保證廣大農(nóng)民群體同城鎮(zhèn)居民享有同等的社會保障，就必將兩者的社會保障制度統(tǒng)籌結合，實行統(tǒng)一社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

二、農(nóng)民工社會保障制度建設的現(xiàn)狀與問題

（一）農(nóng)民工社會保障制度建設的現(xiàn)狀

根據(jù)我國有關農(nóng)民工社會保障的政策的現(xiàn)行規(guī)定，關于農(nóng)民工群體的權益保障政策主要分為社會保險類、社會福利類與社會救濟類等。此外，我國不少城市政府部門也根據(jù)各地自身城市農(nóng)民工的特點因地制宜的制定了適合地方的社會保障政策和公共服務政策，形成了農(nóng)民工社會保障的地方實踐模式，具體來說，分別是以廣東省、鄭州市為代表的將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工社會保險體系中的“城保模式”，以浙江省、深圳市為代表的在農(nóng)民工的經(jīng)濟承受范圍內(nèi)，降低其保費和保障水平的“雙低模式”，以上海市為代表的為農(nóng)民工量身定制的綜合型保障模式“綜保模式”和山西省為代表的將農(nóng)民工納入到流出地農(nóng)村社會保障體系中的“農(nóng)保模式”。

根據(jù)我國國家統(tǒng)計局對全國農(nóng)民工的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，在一定程度上可以反映我國農(nóng)民工社會保障制度建設的整體狀況，數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工在參與社會保障的人數(shù)和范圍不斷增加，各個參保項目上的參保率都在上升。從數(shù)據(jù)看，2011-2015年，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的人數(shù)從61573萬人增加到 85833萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)由47343萬人增加到66582萬人，參加工傷保險的人數(shù)由17696萬人增加到21432萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)由14317萬人增加到17326萬人，參加生育保險的人數(shù)由13892萬人增加到17771萬人，農(nóng)民工各類社會保險項目的覆蓋率增長顯著。

（二）農(nóng)民工社會保障制度建設出現(xiàn)的問題

近幾年，全國各省市也先后出臺了針對廣大農(nóng)民工群體的保障制度，并取得了不錯的成績，他們在一定程度上保護了該群體在社會保險、社會福利與社會救濟方面的權益，但是他們與城鎮(zhèn)居民相比，在社會保障制度方面還存在比較突出的問題，函需解決。

1.農(nóng)民工社會保障制度碎片化現(xiàn)象嚴重。我國各省市（縣）往往依據(jù)各地的實際情況制定農(nóng)民工社會保障政策，他們在統(tǒng)籌層次、保險待遇、覆蓋范圍等方面特點各異。以上海為例，其社會保障體系是以將農(nóng)民工的各項保險（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險）捆綁在一起為主要特征。而鄭州市的農(nóng)民工社會保障政策的特點則是以農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等對待為主要特點。各種保障政策有的在省一級，有的在市一級，可見各地市之間的在農(nóng)民工社保的統(tǒng)籌方面，相互之間的可銜接性方面比較差，社會保障制度的碎片化現(xiàn)象非常嚴重。

2.農(nóng)民工社會保障的項目不健全。農(nóng)民工社會保障的項目不健全體現(xiàn)在農(nóng)民工的社會保障政策偏重社會保險，忽視了社會救助和社會福利，在城市中已經(jīng)實施福利政策，實質(zhì)上并沒有向農(nóng)民工群體開放，農(nóng)民工很難從獲得與當?shù)鼐用褚粯拥纳鐣戎蜕鐣＠?。例如，目前各地實施的低保政策不包含農(nóng)民工群體，農(nóng)民工無法享受城市居民的最低生活保障，無法領取最低生活保障金；農(nóng)民工不能申購所在城市的經(jīng)濟適用房，就連城市的廉租住房農(nóng)民工也不能享受這種社會福利；農(nóng)民工子女教育保障的問題也很突出，隨農(nóng)民工父母外出求學的學齡子女中一部分進入的是農(nóng)民工子弟學校，要想進入城市公立學校都需托人入學或者繳納贊助費或插班費，對于重點小學和重點中學的優(yōu)質(zhì)教育資源，更是望塵莫及。

3.農(nóng)民工社會保險的覆蓋面過窄。我國的農(nóng)民工很多從事建筑類、服務類或者自己經(jīng)營小本生意的農(nóng)民工，他們大多數(shù)也不愿參加所在城鎮(zhèn)提供的醫(yī)療保險，而選擇新農(nóng)合，在他們看來，即使參加了譬如醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險，所獲得的幫助對他們的生活也不會有太多改善。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣的調(diào)查結果顯示，2015年全國農(nóng)民工總量為27747萬人，其中，外出農(nóng)民工16884萬人，本地農(nóng)民工10863萬人，有62%以上的農(nóng)民工沒有與雇主簽訂勞動合同。其中，參與醫(yī)療保險占比例為17.6%，養(yǎng)老保險約占比例為16.7%，工傷保險約占比例為26.2%，另有10.2%的農(nóng)民工選擇參與工傷保險，生育保險約占比例為7%，這僅僅是平均數(shù)字，在某些行業(yè)的參保率遠低于這組數(shù)字。由此可見，我國普遍存在農(nóng)民工社會保障覆蓋面仍然狹窄，社會保障覆蓋率很低的問題。

三、農(nóng)民工社會保障制度的創(chuàng)新

為了保證我國新型城鎮(zhèn)化的建設，加快應農(nóng)民工市民化的進程，應結合農(nóng)民工目前的狀況和特點，對農(nóng)民工社會保障的制度進行創(chuàng)新，須往以下幾點努力：

（一）強化農(nóng)民工社會保障制度的頂層設計

在進行制度的頂層設計時，理念上要將“以人為本”放在首位，充分考慮農(nóng)民工自身的特點，將農(nóng)民工的社會保障權益放在第一位。同時秉承公平與公正的思想將農(nóng)民工社會保障體系的內(nèi)容進行科學的研究與合理的分類，在社會保險、社會福利、社會救濟和公共服務等方面最大限度的滿足農(nóng)民工的基本需要，努力實現(xiàn)應保盡保；在維護好農(nóng)民工群體社會保障權益的同時也要充分考慮財政的福利開支，既要保證合理分配和使用支出也要避免開支的過度。捋順農(nóng)民工社會保障與城市社會保障體系的關系，從城市的經(jīng)濟、人口、規(guī)模、環(huán)境等方面出發(fā)，制定農(nóng)民工的社會保障建設目標，逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)一的社會保障體系。

（二）完善農(nóng)民工社會保障的主要項目

完善社會保險的主要項目，養(yǎng)老保險是農(nóng)民工群體較為關注的險種，面對農(nóng)民工普遍反映的養(yǎng)老保險金繳費率過高的問題，要盡快下調(diào)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險金費率，擴大養(yǎng)老保險金的覆蓋面；醫(yī)療保險方面，由于農(nóng)民工工作流動性強、收入不穩(wěn)定，農(nóng)民工對重大疾病的抵抗能力很差，所以要盡快建立起關于農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌制度，增強農(nóng)民工抵御風險疾病的能力；生育保險方面各地執(zhí)行的都比較差，生育保險的缺失在一定程度上損傷了女性農(nóng)民工的權利，國家層面要盡快統(tǒng)籌關于農(nóng)民工生育保險的制度，并確保各地嚴格的執(zhí)行。另外，將農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)社會救助與社會福利體系，國家和各級政府解除現(xiàn)有的城市社會救助方面對農(nóng)民工的排斥，將農(nóng)民工納入城市社會救助體系，實現(xiàn)農(nóng)民工在社會救濟方面與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。

（三）擴大農(nóng)民工社會保障的覆蓋面

第一，各省市（縣）應從實際出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民工的不同情況，為他們參加養(yǎng)老保險。工作相對穩(wěn)定的且與雇傭單位簽訂勞動合同的，勞動單位都要按照相關政策為農(nóng)民工辦理基本養(yǎng)老保險，對于工作性質(zhì)流動性強的農(nóng)民工，可以根據(jù)靈活就業(yè)人員的規(guī)定參加城市的基本養(yǎng)老保險。醫(yī)療保險方面，要將農(nóng)民的收入、承受范圍和靈活就業(yè)的特點考慮進去，農(nóng)民工可以按照自身特點靈活參保。對于建筑類、制造類等高風險的職業(yè)，雇傭單位都要為農(nóng)民工參加工傷保險。使在農(nóng)民工都能享受到工傷保險待遇，保障其基本權益。第二，因地制宜的針對廣大新生代農(nóng)民工的特點，制定符合需求的社會保險制度。新生代農(nóng)民工成為了農(nóng)民工的主力軍，他們與老輩的農(nóng)民工相比，在價值觀念、生活方式、生活態(tài)度、對自身權益的保護都發(fā)生了很大的變化，對社會保障的需求勝過第一代農(nóng)民工。要推進公平與公正，就必須要回應他們的迫切需求。政府也要采取有效措施，因地制宜的針對農(nóng)民工流動性大的特點，制定農(nóng)民工社會保險制度與方法，減少甚至消除目前嚴重的退?，F(xiàn)象。

（四）推進農(nóng)民工社會保障的全國統(tǒng)籌

第一，要建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保險制度。國家要對農(nóng)民工的保障金進行統(tǒng)一專項管理，擴大農(nóng)民工參與保險的覆蓋面，提高保險的統(tǒng)籌層次。完善統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法，農(nóng)民工養(yǎng)老保地區(qū)轉移時，養(yǎng)老關系和個人賬戶要統(tǒng)一轉移，最大限度的保障能夠繼續(xù)參加養(yǎng)老保險。建立統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)的社會保險信息系統(tǒng)，保證每個公民在擁有一張社會保險卡和社會保險號時，其社會保險能夠在不同城市、不同單位之間銜接。第二，要建立關于地區(qū)之間和各省市（縣）的關于農(nóng)民工社會保障的統(tǒng)籌制度和長效機制。由于農(nóng)民工的數(shù)量龐大且流動性較強，他們的落葉歸根勢必會加重流出地政府的社會養(yǎng)老負擔，建立各省市（縣）的關于農(nóng)民工社會保障的統(tǒng)籌制度和長效機制，明確各個地區(qū)政府的責任與義務，平衡他們之間的關系。首先，各省市（縣）財政統(tǒng)籌區(qū)要確保農(nóng)民工社會保障的財政投入，保障農(nóng)民工社會保障事業(yè)的專項資金投入按時按量準確到位，同時，國家也要建立相應的監(jiān)管機制，避免輸入地政府對農(nóng)民工社會保障財政責任缺位，保障農(nóng)民工在社會保險、社會救濟、社會福利方面享有應有的權力。