王 侃

（445000 恩施市人民檢察院 湖北 恩施）

檢察機關(guān)提起公益訴訟訴前檢察建議是指檢察機關(guān)在向法院提起行政公益訴訟前，必須履行前置程序，即向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)送訴前檢察建議督促其糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，這一程序具有必經(jīng)性和特定性。訴前檢察建議的相關(guān)規(guī)定始見于《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定》，之后又通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》逐步細(xì)化，2018年3月又出臺了《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》明確規(guī)定了檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案的一般程序以及辦案中的重點問題。分析研究訴前程序的實踐運用、效果、價值，細(xì)化訴前程序的相關(guān)規(guī)定，有助于完善公益訴訟制度。

一、訴前程序的實踐運用及效果

恩施市檢察院自開展試點工作以來，積極辦理公益訴訟案件。2017年共計辦理公益訴訟16件，發(fā)出訴前檢察建議15件；2018上半年辦理公益訴訟26件，發(fā)出訴前檢察建議23件。訴前程序運用的效果較為明顯，民事公益訴訟訴前程序能一定程度督促符合條件的社會組織依法提起民事公益訴訟，當(dāng)然由于符合法定提起民事公益訴訟主體資格的有關(guān)機關(guān)和組織數(shù)量較少，而且還相對缺乏提起公益訴訟的實力和經(jīng)驗，所以督促和建議的效果還有待提升，未來可以通過支持起訴作為補充。而行政訴前檢察建議的效果則相對來說比較顯著，2017年行政機關(guān)糾正違法或履行職責(zé)案件數(shù)占比93.3%，2018年上半年除去未到回復(fù)期的案件，行政機關(guān)糾正違法或履行職責(zé)案件數(shù)占比100%。今年5月24日召開全省檢察機關(guān)及相應(yīng)的行政單位學(xué)習(xí)貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作的意見》電視電話會，要求行政機關(guān)加強對檢察機關(guān)公益訴訟工作的支持和配合。

從這一趨勢看來，行政公益訴訟符合起訴條件的案件將會越來越少。

二、訴前程序中存在的問題

(一)行政主體責(zé)任認(rèn)定問題

由于行政機關(guān)的部分行政職權(quán)相互交叉，職責(zé)權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致具體案件發(fā)生時相互交叉，職責(zé)權(quán)限劃分不明確，導(dǎo)致具體案件發(fā)生時相關(guān)主體推諉。例如，關(guān)于我市辦理的養(yǎng)豬場直排污水污染河水后追究責(zé)任的問題，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》僅僅只規(guī)定了規(guī)模以上養(yǎng)殖污染問題由縣級以上政府負(fù)責(zé)。并未對規(guī)模以下養(yǎng)殖戶污染問題做具體規(guī)定，相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，這使得污染問題在發(fā)生后鄉(xiāng)政府、畜牧局、環(huán)保局水利水產(chǎn)局均不能積極履行各自的監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境污染時有發(fā)生。除此之外，在我院辦理的另外一起恩施州高級中學(xué)周圍四小區(qū)排污案中，我院向恩施市水利水產(chǎn)局發(fā)送訴前檢察建議，但該局認(rèn)為根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《排污許可管理辦法》等規(guī)定，其單位不具備處罰權(quán)，不應(yīng)負(fù)任何責(zé)任。并在回復(fù)中建議我院向市住建局、市環(huán)保局進(jìn)行追責(zé)。

（二）行政主體違法或者不作為行為的認(rèn)定問題

檢察機關(guān)提起公益訴訟的前提是存在負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。行政機關(guān)是否依法履職，需要依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)定。對此行政機關(guān)自己當(dāng)然更為嫻熟，往往都可以找到一定的依據(jù)來論證自身不存在不依法履職行為。特別是在行政、刑事案件交叉領(lǐng)域，認(rèn)定行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為更加困難。往往行政機關(guān)在遇到類似案件時，都會以該案涉嫌犯罪為由移交給公安機關(guān)，對相對人未履行義務(wù)的行為不會及時作出行政監(jiān)管措施。在檢察院發(fā)出訴前檢察建議后，擬提起行政公益訴訟時，行政單位才會采取相關(guān)措施。

三、訴前程序的完善

（一）細(xì)化訴前程序，提高規(guī)范性和可操作性

在《檢察機關(guān)民事行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的基礎(chǔ)上，應(yīng)以規(guī)范性文件或司法解釋的形式對訴前程序相關(guān)規(guī)定加以細(xì)化，包括訴前程序的啟動條件、決定主體，審批流程，送達(dá)方式，案件辦理時限，期間的延長、評判行政機關(guān)已履職的具體程序、訴前程序的效力、訴前檢察建議的文書樣式等。在進(jìn)行訴前程序時，檢察機關(guān)也要充分調(diào)查確保發(fā)送檢察建議涵蓋所有違法事實、證據(jù)清楚、觀點清晰明確、建議有理有據(jù)合理可行。由于訴前程序有可交涉的余地，且涉及人民檢察院、法院、行政機關(guān)等多種主體，如果各個主體的職責(zé)，或者相互間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系不明確，訴前程序的履行難免會流于形式。今年，召開全省檢察機關(guān)貫徹省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作意見》的電視電話會議指出，各個行政單位、法院要積極支持檢察機關(guān)公益訴訟工作。嚴(yán)格規(guī)范訴前程序的操作流程和效力，既有利于充分發(fā)揮訴前程序的功能，同時也加強了檢察機關(guān)的內(nèi)部制約，避免出現(xiàn)提起公益訴訟的選擇性執(zhí)法。

（二）強化訴前程序效力，督促行政機關(guān)積極履職

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序雖然沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機關(guān)廣泛運用的檢察監(jiān)督形式。但由于有行政公益訴訟這一強大的后盾，公益訴訟訴前檢察建議和以往的傳統(tǒng)檢察工作中使用的檢察建議相比效果還是發(fā)生了很大的變化?！斑@些變化的產(chǎn)生與行政機關(guān)面臨被檢察機關(guān)起訴而增強糾錯或履責(zé)的能動性有關(guān)，也體現(xiàn)出檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性。”[1]有觀點認(rèn)為訴前程序是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督形式，從法律性質(zhì)上看是一種“建議”，不具有強制性。只有為訴前程序“正名”，明確而恰當(dāng)?shù)赜枰远ㄐ?，才能將理論與實踐融為一體，形成一個內(nèi)部自洽的制度模式和解決途徑。[2]增強檢察建議的剛性，賦予檢察建議書法律強制力，行政機關(guān)必須在規(guī)定的時間內(nèi)予以回復(fù)。除此以外，將行政違法行為的檢察監(jiān)督情況納入對行政機關(guān)的考核體系，對行政機關(guān)不回復(fù)檢察機關(guān)建議或者不糾正或未按期糾正的予以通報，并作為行政機關(guān)考核內(nèi)容進(jìn)行評價。