“宅基地”作為專(zhuān)用法律術(shù)語(yǔ)第一次出現(xiàn)在1962年9月27日通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中，此前一般使用“地基”一詞。但迄今為止，法律尚未對(duì)宅基地進(jìn)行確切的定義，也并未專(zhuān)門(mén)立法，而是由現(xiàn)行法律和政策共同規(guī)范、調(diào)整。

在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，城市居民也可以取得宅基地，但1982年《憲法》生效后，城市居民宅基地統(tǒng)一收歸國(guó)有，在1998年《土地管理法》修訂生效后，城鎮(zhèn)居民已經(jīng)無(wú)從申請(qǐng)取得宅基地。城鎮(zhèn)居民原已取得的宅基地納入國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行管理，實(shí)行有償出讓制度。相對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶(hù)取得和使用宅基地制度演變經(jīng)歷了幾個(gè)重要的階段，梳理并歸納不同演變階段的典型特征對(duì)明晰農(nóng)村宅基地制度演變方向具有重要意義。

一、1949—1957年，確立農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)

1949－1952年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，國(guó)家承認(rèn)農(nóng)民對(duì)宅基地和房屋的所有權(quán)歸農(nóng)民私人所有。農(nóng)村宅基地以農(nóng)民個(gè)人為單位平均分配，無(wú)償取得，農(nóng)民領(lǐng)取了政府頒布的房地權(quán)證書(shū)，宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)和租賃以及繼承等而不受政府限制。

根據(jù)1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》第一條、第二條、第十條和第三十條的規(guī)定，通過(guò)土地改革，我國(guó)的土地制度從原來(lái)的封建土地地主所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)體土地所有制，允許土地的自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租。按照1950年11月25日《內(nèi)務(wù)部關(guān)于填發(fā)土地產(chǎn)權(quán)所有證的指示》第一條的規(guī)定，大部分地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取了政府頒布的《中華人民共和國(guó)房地權(quán)證書(shū)》，對(duì)其分得的土地和土地上的住宅擁有完整的所有權(quán)。1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《憲法》的第八條、第十一條和第十二條規(guī)定，更加確立了農(nóng)村宅基地的私人所有地位。

1952年9月24日，毛澤東在中央書(shū)記處會(huì)議上講道：“10年到15年基本上完成社會(huì)主義，不是10年以后才過(guò)渡到社會(huì)主義?！本o接著，1953年，中央先后發(fā)布了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》和《中共中央關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的決議》，中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始了互助合作運(yùn)動(dòng)，走集體化和共同富裕的社會(huì)主義道路。1955年12月27日，毛澤東在定稿的《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》序言中進(jìn)一步批判了右傾保守思想。由此，在1955年的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民都在“批判右傾保守思想”的政治強(qiáng)制下加入了集體所有制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。通過(guò)合作化，中國(guó)完成了土地所有制的第二次改革，將農(nóng)民的土地所有制改造為集體土地所有制，個(gè)體農(nóng)民在土地改革運(yùn)動(dòng)中分得的土地也合并為不可分割的“集體財(cái)產(chǎn)”。到1956年底，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化。但宅基地的權(quán)利狀況并未發(fā)生改變，并未入股入社，宅基地仍歸農(nóng)民私人所有。

二、1958—1979年，農(nóng)村宅基地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移

1958年7月，毛澤東號(hào)召把高級(jí)社合并組成“一大二公”的人民公社，土地、勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)資料都?xì)w“政社合一”的公社支配。1958年8月29日中共中央在《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》中提出，人民公社采取集體所有制，并逐步轉(zhuǎn)化為全民所有制。1962年9月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（又稱(chēng)《六十條》）規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，其所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，而使用權(quán)歸社員。1963年3月20日中共中央發(fā)出《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院農(nóng)林辦公室整理的《關(guān)于社員宅基地問(wèn)題》，再次明確：社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。但仍歸各戶(hù)長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。1979年2月2日最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見(jiàn)》規(guī)定：處理社員宅基地的使用權(quán)等糾紛，應(yīng)根據(jù)土地歸國(guó)家或集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)的原則，既要保護(hù)國(guó)家和集體的利益，又要照顧歷史情況和群眾的實(shí)際需要。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！敝链?，農(nóng)村宅基地的集體所有制以憲法的形式被確認(rèn)，所有權(quán)與使用權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度已完全確立。

三、1979年至今，宅基地取得與管理制度的不斷完善

1979年12月2日至9日，國(guó)家建委、國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、建材工業(yè)部、國(guó)家建工總局五部委聯(lián)合召開(kāi)了全國(guó)農(nóng)村房屋建設(shè)工作會(huì)議，在《全國(guó)農(nóng)村房屋建設(shè)工作會(huì)議的報(bào)告》中提出了鼓勵(lì)農(nóng)民自己建房，強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)村建房中的政策問(wèn)題，最核心的是房屋的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。社員的住房，屬于生活資料，產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸社員所有”，導(dǎo)致隨之而來(lái)的缺乏規(guī)劃，任意建設(shè)，大規(guī)模亂占、濫用、損毀農(nóng)地甚至耕地等行為，使得國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)了1981年4月17日《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》、1982年1月7日《批轉(zhuǎn)第二次全國(guó)農(nóng)村房屋建設(shè)工作會(huì)議紀(jì)要的通知》、1982年9月17日《轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于福建晉江地區(qū)狠剎亂占耕地建房問(wèn)題的報(bào)告》等文件，出臺(tái)了1982年1月14日《城鎮(zhèn)規(guī)劃原則》、1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（已被1986年6月25日公布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》明令廢止）等系列管制措施，糾正對(duì)宅基地制度安排的錯(cuò)誤干預(yù)，并在1983年5月25日《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法》第三條規(guī)定：“凡在城鎮(zhèn)有正式戶(hù)口、住房確有困難的居民或職工，都可以申請(qǐng)建造住宅；但夫婦一方戶(hù)口在農(nóng)村的，一般不得申請(qǐng)?jiān)诔擎?zhèn)建造住宅?！?/p>

1984年8月30日最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中又強(qiáng)調(diào)了宅基地使用權(quán)應(yīng)根據(jù)土地歸國(guó)家或集體所有，一律不準(zhǔn)出租、轉(zhuǎn)讓和買(mǎi)賣(mài)的原則，參照解放以來(lái)宅基地的演變和現(xiàn)實(shí)使用情況，照顧群眾生活的實(shí)際需要，依法保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人的權(quán)益。此后，1985年10月29日城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》中，對(duì)村鎮(zhèn)居民使用宅基地作出了具體規(guī)定。1986年6月25日，《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布，對(duì)宅基地使用權(quán)方面的規(guī)定，延續(xù)了1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（1986年被廢止）中的規(guī)定。1990年8月25日，原國(guó)家土地管理局《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（〔1990〕國(guó)土函字第97號(hào)）中指出：“原宅基地使用者未經(jīng)依法批準(zhǔn)通過(guò)他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬‘以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地’的違法行為之一?！?995年3月11日原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十九條規(guī)定：“土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地，屬于農(nóng)民集體所有。依照第二章規(guī)定屬于國(guó)家所有的除外”。1995年6月30日通過(guò)，自1995年10月1日起施行的《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得抵押”。1998年修訂后的《土地管理法》，明確規(guī)定了農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地。至此，“一戶(hù)一宅”的宅基地使用制度完全確立。

1999年5月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）中指出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年11月2日國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”2007年12月30日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）又強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。”2008年7月8日國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)）提出，“在當(dāng)前宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大工作力度，力爭(zhēng)在2009年底前，基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，做到權(quán)屬糾紛基本解決，農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶(hù)。”2010年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2015年2月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。決定于2017年12月31日前，在北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，同時(shí)提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例，對(duì)宅基地實(shí)行自愿有償?shù)耐顺?、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。2017年11月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2018年12月31日。2017年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要“破除一切束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視”，將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，以及承包地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等制度。2018年中央一號(hào)文件明確提出，“扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”2018年1月17日舉行的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，特別提出了村莊建設(shè)用地整治復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項(xiàng)目，推動(dòng)返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

四、農(nóng)村宅基地取得與使用制度演變方向

出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的宅基地管理法。亟須出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)明確“宅基地”概念并對(duì)其取得、使用、流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償及確權(quán)登記等制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，使得宅基地的管理有法可依；明確宅基地的規(guī)模確定、標(biāo)準(zhǔn)控制、取得和分配制度、入市流轉(zhuǎn)及集體土地上農(nóng)民住宅拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使其合法使用者享有完整的用益物權(quán)。

建立與完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障制度。制定和完善宅基地管理辦法，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、宅基地占有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，賦予農(nóng)民自主談判權(quán)，特別是在發(fā)生征地拆遷補(bǔ)償時(shí)，明確規(guī)定直接由農(nóng)民與征地部門(mén)進(jìn)行談判，簽訂補(bǔ)償合同，既可以避免出現(xiàn)征地規(guī)模過(guò)大、不尊重農(nóng)民意愿、強(qiáng)行征地等影響農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定的問(wèn)題，又可以避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、對(duì)失地農(nóng)民不能妥善安置等損害農(nóng)民利益情況的發(fā)生。

完善宅基地日常管理監(jiān)督制度。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)村承包土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，在宅基地和限制農(nóng)房的管理上，也應(yīng)積極探索和完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度，在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地的使用權(quán)，積極探索完善閑置宅基地和閑置農(nóng)房使用政策，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

完善宅基地被征農(nóng)民法律救助體系。在宅基地征收過(guò)程中，農(nóng)民因土地征收而導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)消失，應(yīng)得到補(bǔ)償。失地農(nóng)民作為利益主體，其利益訴求的表達(dá)方式?jīng)]有得到制度化的表達(dá)。當(dāng)其利益得不到保障時(shí)，需要轉(zhuǎn)而尋求申訴渠道，導(dǎo)致其在爭(zhēng)取自己利益時(shí)需要花費(fèi)更大的成本。按照“法律而前人人平等”的憲法原則，有必要在建立社會(huì)保障體系時(shí)為失地農(nóng)民提供法律救助。