李政源

(內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林管理局， 內(nèi)蒙古 牙克石 022150)

森林資源管護(hù)主要是指為保護(hù)經(jīng)營區(qū)內(nèi)林木、林地及其所在空間內(nèi)的一切植物、動物、微生物以及對其有重要影響的自然環(huán)境，而開展的森林火災(zāi)預(yù)防、病蟲鼠害監(jiān)測、動植物資源管理和生物多樣性保護(hù)等工作。隨著中國特色社會主義新時代生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)和國有林區(qū)改革的全面深化，購買服務(wù)將是森林資源管護(hù)工作的必然選擇。

1 開展購買服務(wù)的必要性

1.1 工作開展現(xiàn)實需要

內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林管理局是自治區(qū)最早成立的實業(yè)機(jī)構(gòu)，擁有經(jīng)營面積10.67萬km2，是國有四大林區(qū)之一。65年來，在支援國家建設(shè)上，大興安嶺的建設(shè)者們始終堅持“艱苦奮斗，無私奉獻(xiàn)”的大興安嶺人精神，盡到了應(yīng)盡的義務(wù)。在新時代生態(tài)文明觀的指導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)是“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)作為祖國北疆生態(tài)屏障的重要組成部分，擁有我國面積最大的且集中連片的針葉原始林，以及984條一、二級河流和120萬hm2濕地，其森林生態(tài)系統(tǒng)在涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳制氧、凈化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著不可替代的作用，被世人稱為“北疆的綠色長城”。2015年4月，林區(qū)全面停止了天然林商業(yè)性采伐，管理局的職能徹底實現(xiàn)了由木材生產(chǎn)向生態(tài)保護(hù)的轉(zhuǎn)變，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新征程。按照國有林區(qū)改革“機(jī)構(gòu)只減不增，人員只出不進(jìn)”的要求，近年來林區(qū)職工人數(shù)銳減、年齡老化嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)責(zé)任落實難度較大、人均管護(hù)面積過大、工作強(qiáng)度過大等問題日益突出。隨著國有林區(qū)改革的全面深化，林區(qū)在崗職工將不在滿足管護(hù)工作需要，亟需引進(jìn)第三方，開展森林管護(hù)購買服務(wù)工作。

1.2 國有林區(qū)改革需要

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)思想中指出：“要深入實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲備基地為導(dǎo)向，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護(hù)方式，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制”[1]；同時提出了到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開，林區(qū)政府社會管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，森林資源管護(hù)和監(jiān)管體系更加完善，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本融入地方，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，職工基本生活得到有效保障的總體目標(biāo)[1]；針對創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制，要求鼓勵社會公益組織和志愿者參與公益林管護(hù)，提高全社會生態(tài)保護(hù)意識，創(chuàng)新林業(yè)管護(hù)建設(shè)任務(wù)，凡能通過購買服務(wù)方式實現(xiàn)的要面向社會購買[1]。由此可見國有林區(qū)開展森林管護(hù)購買服務(wù)是管辦分開的具體要求，是國有林區(qū)改革的根本需要。

1.3 生態(tài)文明建設(shè)需要

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)：“堅持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，確立了堅持人與自然和諧共生的生態(tài)文明建設(shè)核心。報告還指出，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗[2]?；谶@樣的出發(fā)點，林區(qū)建設(shè)生態(tài)文明更需要我們尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)人與自然之間形成的生命共同體。通過購買服務(wù)的方式，強(qiáng)化人員、技術(shù)統(tǒng)籌管理，降低保護(hù)成本，提升信息化、數(shù)字化、智能化管理水平，減少對森林的人為干預(yù)，為建設(shè)現(xiàn)代化林區(qū)奠定基礎(chǔ)，真正踐行還自然以寧靜的生態(tài)文明建設(shè)要求。

2 開展購買服務(wù)的思路

2.1 基本原則

當(dāng)前內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)的森林管護(hù)購買服務(wù)是指管理局下屬的各林業(yè)局、原始林區(qū)管護(hù)局和各自然保護(hù)區(qū)管理局，模擬市場機(jī)制，依據(jù)合同(或責(zé)任)約定，將森林資源保護(hù)活動交由具備條件的相關(guān)單位承擔(dān)，并由各單位依據(jù)合同(或責(zé)任)約定向承擔(dān)管護(hù)任務(wù)的單位(個人)支付購買服務(wù)費用的行為。需要遵循的基本原則有：

一是積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤?。?zhǔn)確把握森林管護(hù)需求，充分發(fā)揮林業(yè)管理部門主導(dǎo)作用，有序引導(dǎo)相關(guān)單位參與服務(wù)供給。

二是科學(xué)管護(hù)，注重實效。多措并舉，科學(xué)調(diào)整管護(hù)布局，合理調(diào)配管護(hù)力量。創(chuàng)新森林管護(hù)機(jī)制，積極探索站點統(tǒng)籌，一站多崗，一人多職、一專多能的森林管護(hù)模式，確保林區(qū)生態(tài)安全。

三是公平公正，以事定費。按照公開、公平、公正的原則，建立健全森林管護(hù)購買服務(wù)機(jī)制，建立完善相關(guān)制度辦法，堅持以事定費，費隨事轉(zhuǎn)，營造良好的公平競爭環(huán)境，建立“存優(yōu)汰劣，獎勤罰懶”的激勵約束機(jī)制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。

四是改革創(chuàng)新，健全機(jī)制。堅持與轉(zhuǎn)變職能、國有林區(qū)改革相銜接，不斷創(chuàng)新完善森林管護(hù)體制機(jī)制。

2.2 購買主體和承接主體

內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林管護(hù)購買服務(wù)的主體是內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林管理局下屬的各林業(yè)局、北部原始林區(qū)管護(hù)局及各自然保護(hù)區(qū)管理局，林業(yè)局可授權(quán)林場代表林業(yè)局開展森林管護(hù)內(nèi)部購買服務(wù)。

當(dāng)前承接森林管護(hù)內(nèi)部購買服務(wù)的承接主體是指具備相關(guān)條件的各林區(qū)基層提供相關(guān)服務(wù)單位(林場、管護(hù)所)。承接主體應(yīng)具備內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善，具有健全的財務(wù)管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力，具備承接森林管護(hù)內(nèi)部購買服務(wù)的其他條件等。

2.3 購買服務(wù)內(nèi)容

購買服務(wù)內(nèi)容為在森林管護(hù)活動中能夠采取模擬市場化方式進(jìn)行購買，且相關(guān)服務(wù)單位能夠承接的森林管護(hù)服務(wù)事項。不適合服務(wù)單位承擔(dān)的森林管護(hù)服務(wù)事項，不應(yīng)通過購買服務(wù)方式進(jìn)行。

2.4 購買方式及程序

購買主體應(yīng)成立森林管護(hù)購買服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期研究購買價格、付款方式、檢查驗收等相關(guān)事項；根據(jù)內(nèi)部購買森林管護(hù)及相關(guān)活動特點和國有林區(qū)改革進(jìn)度，按照方式靈活、程序簡便、公開透明、成效評價的原則組織實施購買服務(wù)；同時按有關(guān)規(guī)定，采用適宜采購方式確定承接主體，按規(guī)定程序確定承接主體后，購買主體與承接主體簽訂購買服務(wù)合同。合同應(yīng)明確購買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等要求，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項和違約責(zé)任等內(nèi)容；加強(qiáng)購買合同管理，督促承接主體嚴(yán)格履行合同，及時了解掌握購買服務(wù)項目實施情況，嚴(yán)格按照合同執(zhí)行進(jìn)度支付款項，并根據(jù)實際需求和合同規(guī)定積極幫助承接主體做好溝通、協(xié)調(diào)。

承接主體有按購買合同履行提供服務(wù)的義務(wù)，應(yīng)認(rèn)真組織實施合同規(guī)定的森林管護(hù)服務(wù)項目，擔(dān)負(fù)相應(yīng)森林管護(hù)責(zé)任，按時完成森林管護(hù)任務(wù)，保證森林管護(hù)服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果，主動接受購買主體及有關(guān)部門、社會監(jiān)督，不得將項目進(jìn)行轉(zhuǎn)包。

承接單位按照合同約定完成森林管護(hù)服務(wù)事項后，購買主體應(yīng)及時組織人員對其履約情況進(jìn)行驗收和檢查。

2.5 資金管理

資金管理同時針對購買主體和承接主體，對其各有不同的要求。

內(nèi)部購買森林管護(hù)服務(wù)資金應(yīng)按照基礎(chǔ)購買資金和成效購買資金分別計算和支取。各購買主體應(yīng)于每年年初根據(jù)承接主體職工的數(shù)量、工資、物價及管護(hù)難易程度等因素，合理測算購買服務(wù)所需的資金?；A(chǔ)購買資金和成效購買資金分別占總資金的80%和20%，同時工資性支出不低于總額的70%。各購買主體要按時間進(jìn)度支付基礎(chǔ)購買資金，按主管部門驗收意見支付成效購買資金。

承接主體在合同簽訂后，必須建立相應(yīng)的臺賬，記錄相關(guān)文件、資金批復(fù)、資金收支、工作方案和進(jìn)展、工作總結(jié)及重大活動等資料信息，接受和配合相關(guān)部門對資金使用情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查和績效評價。同時建立健全財會制度，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，對購買服務(wù)的項目資金進(jìn)行規(guī)范的財務(wù)管理和會計核算，并加強(qiáng)自身監(jiān)督和管理，確保資金規(guī)范使用，在年度終了提交財務(wù)報告，按要求向購買主體提供資金使用情況、項目執(zhí)行情況、成果總結(jié)等材料。

2.6 績效管理

購買主體應(yīng)當(dāng)建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，加強(qiáng)成本效益分析，推進(jìn)森林管護(hù)購買服務(wù)績效評價工作。加強(qiáng)對績效評價工作的組織指導(dǎo)，根據(jù)需要開展重點評價和階段性評價[3]。逐步引入第三方評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合績效考評，形成由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制。

購買主體應(yīng)健全績效評價指標(biāo)體系，對承接主體提供服務(wù)的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，圍繞購買服務(wù)合同目標(biāo)開展執(zhí)行監(jiān)控。及時采取措施糾正偏離合同目標(biāo)的行為，確保提供服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量與合同目標(biāo)一致，對森林管護(hù)購買服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評價[3]。對森林管護(hù)績效評價結(jié)果較好、成效明顯、群眾滿意的承接主體，采用適當(dāng)方式給予政策和資金激勵。

購買主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)購買服務(wù)績效評價結(jié)果應(yīng)用，評價結(jié)果及時向社會公布，并作為未來年度編制購買服務(wù)預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)[3]。

2.7 監(jiān)督管理

森林管護(hù)購買服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對森林管護(hù)購買服務(wù)的監(jiān)督、審計，確保購買服務(wù)資金規(guī)范管理和合理使用。對截留、挪用和滯留資金以及其他違反規(guī)定的行為，依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

購買主體應(yīng)科學(xué)設(shè)定服務(wù)需求和目標(biāo)，建立購買服務(wù)定價體系和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；同時建立監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對購買服務(wù)的全過程監(jiān)督，積極配合有關(guān)部門將承接主體的承接購買服務(wù)行為納入監(jiān)管體系。

3 小結(jié)

內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林區(qū)森林管護(hù)內(nèi)部購買服務(wù)的嘗試，將為林區(qū)今后森林管護(hù)全面市場化運(yùn)營奠定堅實的基礎(chǔ)，也將為國有林區(qū)森林管護(hù)改革工作提供新思路、新參考，是習(xí)近平中國特色社會主義新時代生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是2035年建設(shè)現(xiàn)代化林區(qū)的需要。

參考文獻(xiàn)：

[1] 新華社.中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》[EB/OL].(2015-03-17).http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/17/content_2835513.htm.

[2] 新華網(wǎng).習(xí)近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].(2017 — 10 — 27).http://www.xinhuanet.com /2017 — 10/27/c_1121867529.htm.

[3] 內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳.內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)管理辦法的通知[EB/OL].(2015-12-31).http://www.nmg.gov.cn/xxgkml/zzqzf/gkml/201601/t20160122_526145.html