汪德華

習近平總書記在十九大報告中提出，我國要建立“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。中央與地方的財政關系歷來是大國治理的核心問題之一，新中國成立以來多次經(jīng)歷調(diào)整。從1994年開始，我國建立起分稅制財政體制，改變了過去按企業(yè)隸屬關系確立財政收入歸屬的方式，奠定了當前我國中央地方財政關系的基本制度框架。按照十八屆三中全會和十九大的部署，可以預期，中央與地方財政關系的優(yōu)化將是近期全面深化改革的重點關注內(nèi)容。

近期有一些網(wǎng)絡文章，從區(qū)域總財力和區(qū)域財政支出對比分析的角度，分析討論省級行政區(qū)的財力狀況。這實質(zhì)上是在分析省級行政區(qū)與中央財政之間的關系。這些文章，在邏輯上存在不少似是而非的地方;其分析的大體結(jié)論，在財政界業(yè)內(nèi)本來屬于常識性內(nèi)容，但在不熟悉這一領域的社會大眾中造成了很大影響。這些分析內(nèi)容，與近期地方GDP和財政收入注水、地方政府隱性債務等輿論熱點問題交織在一起，還引發(fā)了一些不當?shù)耐普摗?/p>

在分稅制財政體制之下，區(qū)域總財力被明確地劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅;歸屬于中央政府、地方政府的財力劃分得比較清楚。從法理上看，中央政府有權(quán)力且有必要從企業(yè)和居民收稅用于履行中央職能;中央政府從某個省級行政區(qū)獲取的財力，不應與該地地方財力混合在一起。但長期以來，一些地方政府也習慣于公布本地國地稅總財力，展示其總體財力狀況及對國家財政的貢獻。各地居民對此問題也非常有興趣?；诖耍斜匾裱_的邏輯框架，從省級行政區(qū)總財力視角分析當下中央地方財政之間的財力分配關系。

本文首先提出一個從地區(qū)總財力視角分析中央地方財政關系的分析框架，即以一般公共預算中的國地稅收入、非稅收入加總在一起的地區(qū)總財力為基準，與留在地方用于本地財政支出的可支配財力相比較，看各省份對國家財政的貢獻或需要中央提供多少補助。其次按照這一框架給出31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十二五”以來（2011—2016年）的總排名。最后是簡要分析如何看待排名結(jié)果。

從區(qū)域總財力視角看省級行政區(qū)財力貢獻的分析框架

企業(yè)和居民繳納的稅收或非稅收入構(gòu)成區(qū)域總財力，區(qū)域總財力經(jīng)過復雜的分配關系歸結(jié)為中央可支配財力和地方可支配財力，經(jīng)過各種調(diào)整后形成中央財政支出和地方財政支出，為企業(yè)和居民提供公共服務。這一關系概而言之較為簡單。不過，在當前中國較為復雜的財政口徑和制度安排之下，要想從數(shù)據(jù)上分析這一過程，需要對財政制度安排的若干細節(jié)有深入了解。

首先是中央與地方政府的初次財力分配關系。按現(xiàn)行制度安排，企業(yè)和居民向國稅和地稅等機構(gòu)繳納稅收和非稅收入。這些財政收入進入國庫之后，按照分稅制的制度規(guī)定劃分為初次分配后的中央財力和地方財力。

其次是中央與地方政府之間的二次財力分配關系。這包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，以及作為扣減項的上解中央支出，由此形成中央對地方的實際補助。由于上解中央支出規(guī)模較小，因此實際上中央補助對所有省級行政區(qū)都是正的。地方政府初次分配后的財力，加上中央實際補助，構(gòu)成地方可用于安排當年財政支出的可支配財力。

最后是新增地方政府債務收入和地方自己的調(diào)整項。在地方可支配財力的基礎上，還要加上諸多的平衡調(diào)整項，才能形成地方當年財政支出。在當前，主要渠道包括：一是新增地方政府一般債務收入，二是上年結(jié)余資金體現(xiàn)的盤活存量資金，三是從一般公共預算之外的預算體系中調(diào)入資金，四是從預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)入。除新增地方政府一般債務收入額度受中央控制之外，這些平衡調(diào)整項都是由地方自己預算執(zhí)行狀況決定的，與中央地方財力分配無關，但其金額較大，影響不可忽視。以廣東省為例，其2015年的上年結(jié)余資金、調(diào)入資金、調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金，占其一般公共預算收入的50%以上。

理解了上述過程，就可以提出從區(qū)域總財力視角看省級行政區(qū)財力貢獻的分析框架。簡而言之，一個地區(qū)對國家財政的貢獻，可以用區(qū)域總財力，減去留在當?shù)厥褂玫呢斄?，如果結(jié)果為正，代表該地區(qū)對中央財政有凈上繳;如果結(jié)果為負，表明該地區(qū)需要中央財政提供補助才能維持本地財政運轉(zhuǎn)。由此，我們可以將某省份對國家財政的貢獻額定義為“地區(qū)總財力”減去“地方可支配財力”。地區(qū)總財力等于該地國稅局征收的稅收收入，加上地稅局征收的稅收收入，再加上一般公共預算中列出的非稅收入。其經(jīng)濟含義是本地所有企業(yè)和居民繳納的所有稅收和非稅收入。地方可支配財力等于一般公共預算收入加上中央補助收入，減去上解中央支出。一般公共預算收入，是在地區(qū)總財力大盤子中按照分稅制規(guī)定結(jié)算給地方使用的部分，相當于一次分配;中央補助收入減去上解中央支出，是轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)算的結(jié)果，相當于二次分配。

三個概念對應的三個公式如下：

地區(qū)對國家財政貢獻額=地區(qū)總財力-地方可支配財力;

地區(qū)總財力=國稅收入（不含海關代征）+地稅收入+非稅收入;

地方可支配財力=一般公共預算收入+中央補助收入-上解中央支出。

有關這一分析框架有幾點說明如下：

首先是不應將地方一般公共預算支出視為留在當?shù)厥褂玫呢斄ΑＨ缟衔乃偨Y(jié)的，地方可支配財力與地方財政支出之間存在諸多平衡調(diào)整項，這些平衡調(diào)整項除新增債務收入額度受中央控制之外，均是本地因素影響的結(jié)果，與中央地方財政分配關系無關?？紤]到這些平衡調(diào)整項規(guī)模較大，因此不能將地方一般公共預算支出視作地方可支配財力，不宜將其納入中央地方財力分配關系分析視野。

其次是不考慮海關代征收入。上述分析框架中，沒有將海關代征的增值稅、消費稅以及關稅計算在內(nèi)。原因之一是，這些稅收是嚴格意義上的中央稅，且其在數(shù)額上與中央承擔的稅收收入減項——出口退稅相差不大。也就是說，中央獲取這些稅收，背后是承擔了出口退稅的義務，最終凈財力貢獻并不多。原因之二是某地海關代征稅收，不一定是本地企業(yè)和居民繳納的稅負。endprint

第三是要注意統(tǒng)計年鑒上公布稅收、財政收支數(shù)據(jù)對于計劃單列市的處理不同。如財政年鑒上公布的各項廣東財政收支數(shù)據(jù)均包含了深圳市，而稅務年鑒公布的廣東國稅、地稅收入則沒有包含深圳市。為此，分析各省級行政區(qū)對國家財政的貢獻，需要更為細致地剝離加總計劃單列市的數(shù)據(jù)。許多分析文章在這方面犯了錯誤。

“十二五”以來31個省份財力貢獻排名

表1是按照各省級行政區(qū)（含計劃單列市）“十二五”以來（2011—2016年）對國家財政財力貢獻額度進行的排名。

31個省份中對國家財政有財力貢獻的為9個省份，依額度從大往小排序為：北京、廣東、上海、江蘇、浙江、天津、山東、福建、遼寧。6年來，這9個省份為國家財政貢獻了147674.63億元?？梢钥吹剑@9個省份除江蘇外，或者是直轄市，或者有計劃單列市。其中，北京、廣東、上海、江蘇、浙江5地共貢獻了90%，天津、山東、福建、遼寧4地貢獻了10%。北京、上海主要是因為是直轄市，總部經(jīng)濟異常發(fā)達，加上本身經(jīng)濟發(fā)展水平較高，因此貢獻較多。廣東、江蘇和浙江，作為中國經(jīng)濟發(fā)展水平最高的3個省份，對國家財政的貢獻也相對較強。

31個省份中，需要中央財政予以凈補助的為22個省份，依補助額度從小往大排序為：海南、山西、寧夏、重慶、陜西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、廣西、湖南、黑龍江、貴州、河南、四川。6年內(nèi)，這22個省份共獲得中央補助收入120927.86億元。這些地區(qū)均為經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)，即使將本地產(chǎn)生的所有國稅收入、地稅收入、非稅收入留歸本地使用，也不能滿足其安排財政支出的需要，還需要中央提供額外補助。各省份所獲補助額度大小有差異，主要受人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響。例如，四川省和河南省，因其人口規(guī)模龐大，加上經(jīng)濟發(fā)展水平相對較弱，所獲中央補助額度最多。

財力貢獻省份貢獻的財力，與中央對補助省份提供的財力補助相減，可以計算出中央財政6年中從各省份共獲取26746.77億元，用于安排中央本級支出。分年來看，2011—2016年間中央財政分別獲取凈財力為4034.28億元、3033.16億元、4665.65億元、5412.39億元、5339.20億元、4262.09億元。各年之間有波動，一是受經(jīng)濟發(fā)展狀況波動的影響，二是受中央決定的積極財政政策力度的影響。中央安排財政支出的財力來源，除各省份提供的財力凈貢獻之外，還有海關代征稅收提供的凈收入、國債收入。

如何正確理解財力貢獻

以上排名是全國財政收入在復雜的財政體制安排下經(jīng)過兩次分配后形成的客觀結(jié)果，從另一個維度體現(xiàn)了中央與各省份之間的財力分配關系，受各地經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口規(guī)模、特殊因素等影響。客觀理解這一排名結(jié)果，需要注意以下幾點：

首先是少數(shù)省份對國家財力有凈貢獻，多數(shù)地區(qū)需要中央補助才能維持公共部門運轉(zhuǎn)，這在中國歷史上是常態(tài)，在區(qū)域發(fā)展差異較大的國家也是常態(tài);財力貢獻的排名不等于各地區(qū)對國家的貢獻排名。讓生產(chǎn)要素在不同地區(qū)間自由流動，通過提高經(jīng)濟效率做大蛋糕，再通過財政體制合理調(diào)節(jié)地區(qū)間稅收利益，促進基本公共服務均等化的實現(xiàn)，這是國家治理模式的較理想局面。從以上排名中可以看到，“十二五”以來，僅有9個省份對國家財力有凈貢獻，其他22個省份都需要中央提供補助。這一結(jié)果并不奇怪，是中國地區(qū)之間長期發(fā)展不平衡在財政上的反映。事實上，至少自改革開放之初開始，我國基本上都維持著10個左右省份對國家財力有凈貢獻，其他20個省份均需要中央提供補助的局面。各地區(qū)對國家的財力貢獻，也不能等同于該地區(qū)對國家的貢獻。一些欠發(fā)達地區(qū)，雖然需要中央補助財力，但其在人力資源、能源資源等方面為發(fā)達地區(qū)的發(fā)展做出了巨大貢獻;一些地區(qū)還具有重要的戰(zhàn)略位置，為維護國家領土安全做出重要貢獻。

其次是對國家財政的財力貢獻或需要中央補助的金額，與地方財力緊張或債務壓力是兩個問題，不應相互混淆。以上排名結(jié)果體現(xiàn)的是各地總財力經(jīng)歷一次分配、二次分配之后，形成的中央與各省級行政區(qū)的財政分配關系，這不能理解為地方財力缺口或債務壓力。即使是排名靠后需要中央提供補助的省份，現(xiàn)行財政體制有明確的制度約束為其提供財力保障，按照黨的十九大報告提出的改革方向，還有可能基于基本公共服務均等化的目標進一步加大對其補助的力度。因此，排名靠后并非意味著當?shù)卮嬖诰薮筘斄θ笨?，并非意味著當?shù)刎斦\轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題。按照當前制度安排，地方政府的債務應當透明化，中央對其按一定規(guī)則實施額度管理，在預決算編排上屬于“線下列收列支”，不屬于中央地方財力分配關系的范疇，本文也未將其核算在內(nèi)。至于社會公眾所關心的地方政府隱性債務問題，因其隱性甚至沒有公開數(shù)據(jù)可以體現(xiàn)出來。也就是說，并不能認為排名靠后且需要中央大額補助的省份，其債務壓力就大，或者隱性債務比重就高。endprint