鄒 皓 王 薇

（ 1.四川省特種設(shè)備檢驗(yàn)研究院 四川成都 610061）（2.電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610054）（3.西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川成都 610039）

1 完善我國(guó)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制必要性分析

1.1 增加特種設(shè)備工作安全性

根據(jù)立法及國(guó)家質(zhì)檢總局公布的特種設(shè)備分類目錄的規(guī)定，特種設(shè)備是指鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂(lè)設(shè)施、場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)安全有較大危險(xiǎn)性的設(shè)備。由于技術(shù)、用途等原因，特種設(shè)備在組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用方面都存在較大的人身危險(xiǎn)性，一旦發(fā)生事故，很容易造成人員傷亡。因此，在特種設(shè)備的組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用方面都有較為嚴(yán)格的技術(shù)要求和法律規(guī)范。事故應(yīng)急處理機(jī)制，是指發(fā)生突發(fā)事件后，相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)或部門為了盡快控制和減少事件所造成的危害而采取的一系列應(yīng)急與救援措施。主要包括應(yīng)急預(yù)警與準(zhǔn)備、應(yīng)急救援、信息公布等。基于增加特種設(shè)備工作安全性的考量，除了加強(qiáng)對(duì)其組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和日常使用的監(jiān)督管理，還應(yīng)當(dāng)制定迅速、高效、靈活的事故應(yīng)急處理法律機(jī)制，為特種設(shè)備工作安全添加保護(hù)鎖。

1.2 保障社會(huì)秩序與人身財(cái)產(chǎn)安全

社會(huì)影響大、損害結(jié)果容易擴(kuò)大是特種設(shè)備事故的顯著特征[1]。由于特種設(shè)備廣泛使用于人們的日常生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，一旦發(fā)生特種設(shè)備事故如果控制不當(dāng)，容易造成事故的損害結(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大，在特大事故中甚至可能引起次生災(zāi)害，導(dǎo)致發(fā)生重大的人身財(cái)產(chǎn)損害事件，造成不良的社會(huì)影響，影響社會(huì)安寧。因此，特種設(shè)備事故不利于社會(huì)的有序運(yùn)作和對(duì)人們?nèi)松碡?cái)產(chǎn)安全的保障。有效的特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制有利于減少特種設(shè)備事故的發(fā)生，在事故發(fā)生后采取有效的應(yīng)對(duì)措施，降低次生災(zāi)害發(fā)生的可能性，遏制特種設(shè)備突發(fā)事故的不良影響進(jìn)一步擴(kuò)大，為人們提供一個(gè)安全、有序的生活與生產(chǎn)環(huán)境。因此，加強(qiáng)特種設(shè)備應(yīng)急處理法律機(jī)制的完善工作，是維護(hù)社會(huì)安寧秩序、保障人民人身財(cái)產(chǎn)安全的必然要求。

1.3 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治的不斷發(fā)展，人們將越來(lái)越多的社會(huì)事務(wù)納入法律調(diào)整范疇之內(nèi)。應(yīng)急機(jī)制本是社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究較多的范疇，一個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好的社會(huì)需要建立迅速、高效、靈活的社會(huì)應(yīng)急制度，以此應(yīng)對(duì)社會(huì)運(yùn)行中的突發(fā)事故來(lái)維持社會(huì)生活的安寧與社會(huì)秩序的穩(wěn)定，保障與促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。而今各種具有人身危險(xiǎn)性的大型機(jī)械設(shè)備充斥于生活和生產(chǎn)的方方面面，只有提高了特種設(shè)備使用的安全性，才能保障其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所應(yīng)具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。將這些具有人身危險(xiǎn)性的機(jī)械設(shè)備統(tǒng)稱為特種設(shè)備，就是想要通過(guò)公權(quán)力調(diào)整的手段，來(lái)規(guī)范特種設(shè)備的生產(chǎn)與運(yùn)作。將我國(guó)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理納入法律調(diào)整范圍，符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法治發(fā)展。

2 我國(guó)特種設(shè)備突發(fā)事故及應(yīng)急處理機(jī)制的現(xiàn)狀

2.1 特種設(shè)備突發(fā)事故及其危害性

由于使用不當(dāng)、質(zhì)量缺陷等原因，特種設(shè)備在組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)使用方面都存在較大的人身危險(xiǎn)性，一旦發(fā)生事故，很容易造成人員傷亡。以電梯為例，2016年5月23日下午2時(shí)15分，受害者在臺(tái)灣宜蘭大學(xué)內(nèi)乘坐電梯時(shí)，由于電梯廂沒(méi)有對(duì)準(zhǔn)樓地板，上半身摔進(jìn)電梯里，電梯門隨即關(guān)閉并繼續(xù)往2樓上升，電梯上升3米，在距離上一層樓電梯口1米處停止，其胸口以下被卷入縫隙，整個(gè)過(guò)程不到10秒。事發(fā)后約1小時(shí)有其他乘坐者發(fā)現(xiàn)電梯不動(dòng)，才聯(lián)系管理員發(fā)現(xiàn)該受害者，隨即報(bào)警。但當(dāng)警察趕到現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，受害者已經(jīng)沒(méi)有生命跡象。下午4時(shí)12分，警方和電梯公司工作人員聯(lián)合將人拉出。經(jīng)當(dāng)?shù)胤ㄡt(yī)判定，受害者系因?yàn)閯?chuàng)傷性休克死亡，傷勢(shì)集中在下半身，身體失血過(guò)多導(dǎo)致休克。校方表示，過(guò)去曾有學(xué)生受困電梯內(nèi)，校方都會(huì)請(qǐng)消防、電梯公司排除障礙[2]?？梢钥闯觯摯髮W(xué)在電梯運(yùn)行監(jiān)控、事故應(yīng)急處理機(jī)制方面都有所缺失。沒(méi)有電梯運(yùn)行事故的預(yù)警機(jī)制導(dǎo)致延誤了受害者的救援時(shí)間。該起電梯事故又令特種設(shè)備安全話題再次引起公眾的高度關(guān)注；而類似的由于應(yīng)急處理不當(dāng)導(dǎo)致延誤救援的特種設(shè)備安全事故在全國(guó)各地都時(shí)有發(fā)生。

根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局關(guān)于2016年全國(guó)特種設(shè)備安全情況的通報(bào)，2016年全國(guó)發(fā)生特種設(shè)備事故和相關(guān)事故233起，死亡269人，受傷140人[3]?？梢钥闯?，因特種設(shè)備的使用范圍涵蓋了人們的日常生活和工業(yè)生產(chǎn)，因此一旦因技術(shù)原因、操作不當(dāng)、意外事件等原因而發(fā)生意外事故，很容易造成人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損害。當(dāng)意外事件發(fā)生時(shí)，若沒(méi)有快速有效的應(yīng)急機(jī)制，很可能會(huì)延誤救援時(shí)間，使損害擴(kuò)大，對(duì)使用者的人身財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生極大的危害性。

2.2 我國(guó)特種設(shè)備突發(fā)事故應(yīng)急處理法律機(jī)制現(xiàn)狀

研究我國(guó)特種設(shè)備突發(fā)事故應(yīng)急處理法律機(jī)制的現(xiàn)狀，首先要厘清與之有關(guān)的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件。目前涉及我國(guó)特種設(shè)備應(yīng)急處理相關(guān)的法律有《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》等。相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)包括：《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《安全生產(chǎn)事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》、《特種設(shè)備特大事故應(yīng)急預(yù)案》等。部門規(guī)章及地方性法規(guī)包括：《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》《四川省安全生產(chǎn)條例》《湖北省特種設(shè)備事故隱患監(jiān)督管理辦法》《上海市電梯安全監(jiān)察辦法》等。

通過(guò)對(duì)立法的梳理可以看出，我國(guó)目前已經(jīng)初步形成了特種設(shè)備突發(fā)事故應(yīng)急處理的法律機(jī)制，立法體系包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)。除此之外，還有行業(yè)協(xié)會(huì)、特種設(shè)備的制造使用單位等組織也對(duì)特種設(shè)備事故應(yīng)急救援有相應(yīng)的規(guī)定。雖然法律法規(guī)對(duì)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理有較為全面的規(guī)定，但在實(shí)踐操作與應(yīng)用當(dāng)中，由于地方差異、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)缺失以及對(duì)特種設(shè)備事故的重視程度不高等原因，發(fā)生特種設(shè)備安全了事故時(shí)不完全按照有關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行救援處理的事例比比皆是。因此，我國(guó)目前特種設(shè)備突發(fā)事故應(yīng)急處理法律機(jī)制已經(jīng)初步建成，但在具體規(guī)定和實(shí)踐操作方面還有待完善。

3 我國(guó)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制存在的問(wèn)題

隨著對(duì)特種設(shè)備危害性的進(jìn)一步認(rèn)知，我國(guó)對(duì)特種設(shè)備的生產(chǎn)使用監(jiān)管力度有所加強(qiáng)，相關(guān)的技術(shù)規(guī)定也愈發(fā)嚴(yán)格，立法以及對(duì)國(guó)外技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的借鑒不斷跟進(jìn)。近年來(lái)我國(guó)預(yù)防特種設(shè)備事故的發(fā)生率有了一定的改善，應(yīng)急救援技術(shù)不斷提高，但與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)特種設(shè)備事故率是其6倍之多，其中死亡3人以上的重大事故所占比重較大[4]。在預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急救援方面，尚存在很多不完善的地方，如應(yīng)急處理法律規(guī)范規(guī)定不一、特種設(shè)備事故預(yù)警平臺(tái)缺失以及實(shí)踐與立法脫軌等問(wèn)題。事故應(yīng)急處理法律機(jī)制的問(wèn)題是導(dǎo)致我國(guó)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理不力的重要原因。

3.1 應(yīng)急處理法律規(guī)范規(guī)定不一

如前所述，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)初步建立了特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制。但是在法律和行政立法規(guī)定較多的背景之下，事故應(yīng)急處理的實(shí)踐中往往會(huì)發(fā)生法律適用亂象。不同位階的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一的情況時(shí)有發(fā)生，尤其是在當(dāng)同一法律位階的法律文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一時(shí)，特種設(shè)備使用者、監(jiān)管部門以及救援機(jī)構(gòu)在適用法律時(shí)會(huì)發(fā)生適用依據(jù)沖突的問(wèn)題。筆者在此以事故上報(bào)的規(guī)定為例：我國(guó)《特種設(shè)備安全法》《安全生產(chǎn)法》中均規(guī)定有關(guān)負(fù)責(zé)人與部門在事故發(fā)生后應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)，但沒(méi)有規(guī)定上報(bào)的具體時(shí)間要求?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，特別重大或者重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，上報(bào)至國(guó)務(wù)院時(shí)間最遲不得超過(guò)4小時(shí)。《特種設(shè)備特大事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，特種設(shè)備發(fā)生特大事故后，事故發(fā)生單位或者業(yè)主應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告當(dāng)?shù)刭|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和有關(guān)部門，最遲不超過(guò)2小時(shí)，各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在接到事故報(bào)告后必須立即逐級(jí)上報(bào)直至質(zhì)檢總局，最遲不超過(guò)2小時(shí)，發(fā)生特大事故、特別重大事故，質(zhì)檢總局應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告后4小時(shí)內(nèi)報(bào)告國(guó)務(wù)院?！渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場(chǎng)有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)立即向本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告；單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)于1小時(shí)內(nèi)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告。上述3個(gè)規(guī)范性文件均是國(guó)務(wù)院頒布的現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，但是其對(duì)發(fā)生特種設(shè)備事故之后的上報(bào)時(shí)間規(guī)定卻大相徑庭。

3.2 特種設(shè)備事故預(yù)警平臺(tái)缺失

雖然特種設(shè)備事故發(fā)生往往是偶然的突發(fā)事件，但從應(yīng)急處理的角度來(lái)講，常態(tài)監(jiān)管和事前預(yù)警是處理突發(fā)事件的必要之舉。事故預(yù)警機(jī)制是重要的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，也是啟動(dòng)應(yīng)急程序的第一步，對(duì)突發(fā)事故應(yīng)急救援工作的開(kāi)展有至關(guān)重要的指導(dǎo)意義。目前在針對(duì)特種設(shè)備應(yīng)急處理的法律法規(guī)中，對(duì)事故預(yù)警機(jī)制的規(guī)定較為寬泛，缺乏對(duì)預(yù)警責(zé)任機(jī)構(gòu)、信息收集處理所需的技術(shù)手段等的規(guī)定，導(dǎo)致特種設(shè)備事故應(yīng)急處理的預(yù)警機(jī)制形同虛設(shè)。在實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，由于各地區(qū)沒(méi)有建立完整的特種設(shè)備網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，相關(guān)信息集中處理及上報(bào)都存在滯后，因而預(yù)警機(jī)制所起的作用微乎其微。

3.3 實(shí)踐與立法脫軌

雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立了特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制，相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定也較多，但是其執(zhí)行層面卻出現(xiàn)實(shí)踐與立法脫軌的現(xiàn)象。這樣的現(xiàn)象存在于特種設(shè)備生產(chǎn)使用的各個(gè)環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為生產(chǎn)過(guò)程中許多法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有執(zhí)行，設(shè)備使用時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定的方式操作，監(jiān)督檢測(cè)沒(méi)有達(dá)到國(guó)家要求的監(jiān)測(cè)次數(shù)和技術(shù)水平。在應(yīng)急處理階段表現(xiàn)為事故發(fā)生后上報(bào)不及時(shí)，自行組織開(kāi)展臨時(shí)救援工作，不按照國(guó)家規(guī)定的特種設(shè)備應(yīng)急處理方案組織開(kāi)展救援等等。究其原因是由于社會(huì)重視程度不夠，使用者安全責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任單位應(yīng)急處理經(jīng)驗(yàn)不足所導(dǎo)致。

4 完善我國(guó)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制的路徑建議

4.1 設(shè)立特種設(shè)備事故應(yīng)急處理綱領(lǐng)性法律方案

針對(duì)我國(guó)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律規(guī)范規(guī)定不一的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以立法的形式設(shè)立統(tǒng)一的特種設(shè)備事故應(yīng)急處理方案，對(duì)特種設(shè)備事故的應(yīng)急救援與責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定，明確應(yīng)急處理的責(zé)任主體、上報(bào)程序與內(nèi)容、預(yù)警響應(yīng)的級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)與方式、救援的基本原則與方法。只有通過(guò)立法形式來(lái)構(gòu)建應(yīng)急處理方案的整體框架，才能使應(yīng)急處理的法律效力得到明晰。具體路徑可考慮對(duì)《特種設(shè)備安全法》中的事故應(yīng)急救援與調(diào)查處理，進(jìn)行補(bǔ)充修改或立法解釋，對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的立法沖突問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，基于法律位階的效力優(yōu)先性，可以解決立法沖突的問(wèn)題。在規(guī)定的內(nèi)容方面，立法應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建應(yīng)急處理機(jī)制的整體框架為己任，基于地方差異的考量，且目前許多地區(qū)已有較為完整的特種設(shè)備事故應(yīng)急處理的相關(guān)規(guī)定，因此，具體實(shí)施細(xì)則和不同種類特種設(shè)備的技術(shù)性差別等，應(yīng)由部門規(guī)章和地方性法規(guī)的形式予以規(guī)定。

4.2 建立特種設(shè)備事故預(yù)警網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)

事故預(yù)警機(jī)制是重要的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，也是啟動(dòng)應(yīng)急程序的第一步，預(yù)警機(jī)制如果沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，會(huì)直接延誤應(yīng)急救援行動(dòng)，在許多案例中正是因?yàn)轭A(yù)警機(jī)制的作用缺失才導(dǎo)致事故發(fā)生。作為特種設(shè)備日常監(jiān)控和事故應(yīng)急處理的連接環(huán)節(jié)，預(yù)警機(jī)制的重點(diǎn)及難點(diǎn)在于對(duì)日常監(jiān)控中的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行研究與判定[5]，以及如何加快信息研判的速度，從而實(shí)現(xiàn)最快速的預(yù)警響應(yīng)。要發(fā)揮預(yù)警機(jī)制的作用，就必須利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)，搭建地方性的信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)一步提升隱患分類和隱患排查能力，簡(jiǎn)化事故報(bào)告流程。同時(shí)還要注意與企業(yè)自身監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的交流，收錄企業(yè)實(shí)時(shí)信息。

4.3 推進(jìn)多元共治重視綜合治理

徒法不足以自行，設(shè)計(jì)再精良的法律如果離開(kāi)了執(zhí)行也是紙上談兵，立法與實(shí)踐脫軌是在行政執(zhí)法過(guò)程必須要解決的問(wèn)題。在沒(méi)有國(guó)家應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的情形之下，由于特種設(shè)備涉及的機(jī)構(gòu)與人員范圍廣泛，要降低事故發(fā)生概率，僅僅側(cè)重政府的監(jiān)管與應(yīng)急處理是不夠的，必須同時(shí)落實(shí)地方政府的監(jiān)管責(zé)任和相關(guān)機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，積極發(fā)揮好行業(yè)和社會(huì)力量的作用，構(gòu)建多元共治工作格局。具體方法包括嚴(yán)格相關(guān)人員技術(shù)培訓(xùn)，增加對(duì)設(shè)備使用單位事故應(yīng)急救援的演練，加強(qiáng)特種設(shè)備安全知識(shí)與應(yīng)急處理法律法規(guī)的宣傳工作，擴(kuò)大專業(yè)的非政府組織在特種設(shè)備事故應(yīng)急救援工作中的參與，重視應(yīng)急救援工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等。

5 結(jié) 論

特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制的建立健全，是保障社會(huì)安寧秩序的重要內(nèi)容[6]。雖然我國(guó)目前在形式上已經(jīng)建成了較為完備的特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制，但是在法律適用的明確性、預(yù)警機(jī)制的現(xiàn)代化及治理方法的多元化等方面還存在諸多問(wèn)題。要提高我國(guó)特種設(shè)備安全性，尚需要對(duì)特種設(shè)備事故應(yīng)急處理法律機(jī)制進(jìn)行完善。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)的技術(shù)研究，在如何推進(jìn)社會(huì)綜合治理方面注重國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)的借鑒。