韓魁

自1978年改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，我國經(jīng)歷了長達(dá)40年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在這個(gè)長期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有大量的人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市。截至2016年，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了7.9億，我國的城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?7.4%。北京市作為首都，更是吸引了大量的人口聚集，常住人口由改革開放初期的871.5萬增加到2172.9萬，常住外來人口由21.8萬增加到807.5萬。由北京市人口變動趨勢可以看出，北京市的常住人口一直在穩(wěn)步增長，進(jìn)入本世紀(jì)后人口增長速度有所加快，直至近兩年增速出現(xiàn)減緩趨勢，但人口總量仍在膨脹。一段時(shí)間以來，北京采取“疏堵結(jié)合”的措施來控制北京人口的過快增長，雖起到一定成效，但并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。從國際范圍來看，歐美日韓等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)均經(jīng)歷過城市發(fā)展過程中人口擁堵的問題，并在人口疏解方面取得了很好的效果，因此對北京的人口疏解具有一定的借鑒意義。對于大城市人口疏解措施，國際上一個(gè)常見的做法就是建新城，來吸引人口的遷入，以緩解遷出城市的人口壓力（段瑜卓、錢川，2014）。雄安新區(qū)的規(guī)劃和其疏解北京非首都功能的定位為北京借鑒國際發(fā)達(dá)城市的人口疏解成功經(jīng)驗(yàn)提供了條件，討論雄安新區(qū)承接北京人口疏解的策略對于促進(jìn)雄安新區(qū)的整體建設(shè)、緩解北京的城市壓力、加快京津冀的協(xié)同發(fā)展都有重要的意義。

一、北京人口疏解的現(xiàn)狀

北京市“以房控人、以證控人、以業(yè)帶人”的人口調(diào)控政策體系主要通過住房、戶籍和就業(yè)層面實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控，一方面通過提高居住成本帶動人口自發(fā)流出，另一方面通過就業(yè)層面的控制，擠出低端就業(yè)人口（王瑜、武繼磊，2015）。但是以上人口調(diào)控政策難以從根本上解決北京市人口過多流入的問題。首先，以“房”控人主要是限制住房的購買資格，以提升人口居住成本，同時(shí)在市區(qū)周邊規(guī)劃衛(wèi)星城以調(diào)節(jié)市區(qū)人口向郊區(qū)疏解。但是這種限制房屋數(shù)量供給的政策勢必會造成房價(jià)過高的問題，同時(shí)導(dǎo)致了北京就業(yè)人群的潮汐現(xiàn)象，造成巨大的交通壓力。其次，以“證”控人主要是對北京戶籍的限制，通過居住證制度限制外來人口。然而從效果來看，效果不甚明顯，反而造成了不同戶籍的區(qū)別化待遇的矛盾，不符合人性化社會的建設(shè)要求。再其次，以“業(yè)”帶人主要是通過產(chǎn)業(yè)分布的調(diào)整帶動人口的轉(zhuǎn)移，最終影響城市居民的分布。該政策起到一定效果，需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶動人口的流動，在一定程度上緩解了人口結(jié)構(gòu)矛盾，但衛(wèi)星城的人口“反磁力”作用尚不明顯。

北京以往的人口疏解政策在一定程度上起到了限制人口過快流入的積極作用，但是人口屢次超過之前的預(yù)定目標(biāo)，給城市規(guī)劃和管理帶來困難，“大城市病”嚴(yán)重。究其原因，是北京的人口集聚效應(yīng)顯著和回波效應(yīng)不明顯。雄安新區(qū)的設(shè)立和疏解北京非首都功能的定位，為北京的人口疏解提供了新的思路和條件，在北京人口疏解上注定要發(fā)揮重要的作用。關(guān)于人口疏解的成熟案例和經(jīng)驗(yàn)主要集中在歐美、日韓等發(fā)達(dá)國家的大城市。東亞國家的韓國首爾和日本東京跟我國有著更多的相似性，東亞國家有著相似的文化背景和習(xí)俗，有著安土重遷的生活觀念，因此更加值得參考。

二、日韓的人口疏解政策梳理

1.政府帶頭引領(lǐng)機(jī)構(gòu)外遷。政府的行政機(jī)關(guān)具有很強(qiáng)的帶動作用，有大量的關(guān)聯(lián)單位機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)的遷移能夠以點(diǎn)帶面，很好地帶動相關(guān)單位（科研單位、文化產(chǎn)業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療部門）的轉(zhuǎn)移，從而帶動大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)移，一方面緩解了中心城市的人口過度集聚的壓力，一方面促進(jìn)了新城市的發(fā)展和人口集聚。韓國政府在2004年設(shè)定了新的行政首都，新首都的設(shè)定使得大量政府機(jī)關(guān)遷入。日本政府對東京市也是規(guī)劃了多個(gè)“城市副中心”，東京的很多政府機(jī)構(gòu)（法務(wù)省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等）向這些副中心遷移，帶動人口的轉(zhuǎn)移。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)的集聚和人口的集聚具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，容易形成強(qiáng)者恒強(qiáng)的馬太效應(yīng)，因此通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口轉(zhuǎn)移是個(gè)行之有效的途徑。首爾和東京均采用了以“產(chǎn)”帶人的政策，并且注重市場的激勵作用，而非一味地用行政手段干預(yù)企業(yè)行為。

3.建設(shè)新城疏解人口。在1970年、1980年、1990年代首爾政府的國土綜合開發(fā)計(jì)劃中，就采用了建設(shè)新城疏解人口的措施。自1989年至1994年，首爾周邊新建成了能容納百萬人口的5座新城。東京也是實(shí)施了“多中心”城市的策略，規(guī)劃設(shè)立了城市副中心來疏解中心城市過多的人口。東京的長期規(guī)劃把新宿、池袋、澀谷作為城市副中心，隨后又增加了上野/淺草、綿系町/鬼戶、大琦和臨海副中心，并且規(guī)劃了筑波、多摩、港北、千葉四個(gè)新城以分散東京中樞管理職能。

4.注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善。中心城市吸引大量人口的一個(gè)重要因素就是充分的公共資源，而要增強(qiáng)新城的吸引力防止人口的回遷，則公共資源的疏解必不可少，新城的居住、醫(yī)療、教育等民生方面都要得到充分保障。首爾和東京的城市副中心和新城在公共資源配置上都較完善，新城的學(xué)校、醫(yī)療、商場大都相對完善，方便新城市民的生活，同時(shí)注重新城的生態(tài)調(diào)控和綠化建設(shè)。其次注重交通設(shè)施的完善。完善的交通設(shè)施是人口流動、資源要素合理配置的前提，完善的交通網(wǎng)絡(luò)能夠有效促進(jìn)城市之間的互聯(lián)互通，增強(qiáng)城市的共生性。首爾和周邊新城之間建立了完善的交通系統(tǒng)，各城市之間都有地鐵連通。首爾市有一半以上的區(qū)域位于城市地鐵站周邊一公里范圍內(nèi)，而且在居民小區(qū)和地鐵車站之間設(shè)有巴士專線，居民可以輕松享受地鐵的便利。東京的鐵路干線和各副中心相互連接，并以各副中心為起點(diǎn)向周邊延伸輕軌線?，F(xiàn)在東京都市圈的軌道交通系統(tǒng)每天的客流量達(dá)到2000萬人次以上，承擔(dān)了東京86%的客運(yùn)量。

三、雄安新區(qū)承接人口疏解的幾點(diǎn)建議

1.注重公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。人口流動受到相對收入水平以及城市公共服務(wù)水平的影響，人口流動并不只是為了獲得高收入，目標(biāo)城市的公共服務(wù)水平也是影響流動人口決策的關(guān)鍵因素（李拓、李斌，2015）。地區(qū)間公共服務(wù)差異對人口流動有重要影響，公共服務(wù)水平越高意味著越高的生活質(zhì)量和更多的社會福利，因此公共服務(wù)水平越高的城市越具有吸引力。首爾和東京建設(shè)城市副中心和新城的經(jīng)驗(yàn)也表明，公共服務(wù)水平是影響人口遷移的重要因素，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)更是留下人才的重要保障。然而一個(gè)城市的公共服務(wù)水平需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作保障，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期一般很長，需要很長的建設(shè)時(shí)間才能使公共服務(wù)達(dá)到一定水平，并且公共基礎(chǔ)設(shè)施一般以公共產(chǎn)品的形式存在，因此公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)更多應(yīng)該由政府主導(dǎo)。一方面，打造硬件基礎(chǔ)設(shè)施，營造優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)環(huán)境的同時(shí)，注重政務(wù)服務(wù)水平的高效，營造創(chuàng)新開放的政策環(huán)境，確保人才和企業(yè)來得了、留得住；另一方面，有序高效承接北京疏解來的非首都功能機(jī)構(gòu)，如高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。

2注重遷入產(chǎn)業(yè)和新區(qū)的融合發(fā)展。雄安新區(qū)的產(chǎn)業(yè)和城市的融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)以人為本，產(chǎn)城融合應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)、人口、城市三者的融合，而產(chǎn)業(yè)和城市的共生是以人為紐帶的。而目前中國大多數(shù)城鎮(zhèn)存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和工業(yè)發(fā)展缺乏城市功能配套的問題，這不利于產(chǎn)業(yè)與城市功能的良性互動和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)（謝呈陽、胡漢輝等，2016）。因此雄安新區(qū)應(yīng)注意控制城鎮(zhèn)空間的盲目擴(kuò)張，圍繞人的需求和雄安新區(qū)的功能定位，推進(jìn)城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共融。構(gòu)建產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮“以業(yè)帶人”的作用。北京“以業(yè)控人”和雄安新區(qū)“以業(yè)引人”形成合力，雄安新區(qū)既要積極承接北京非首都功能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又要甄別不符合雄安新區(qū)功能定位的產(chǎn)業(yè)，避免承接低端產(chǎn)業(yè)和落后淘汰產(chǎn)業(yè)，同時(shí)應(yīng)推動產(chǎn)業(yè)的集聚式轉(zhuǎn)移和發(fā)展，避免出現(xiàn)單一項(xiàng)目的“孤島效應(yīng)”。重點(diǎn)承接如銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)，軟件信息服務(wù)、電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，生物醫(yī)藥和生命健康、節(jié)能環(huán)保等高新科技企業(yè)。

3.處理好政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)的關(guān)系。無論企事業(yè)單位還是人口的轉(zhuǎn)移，其本質(zhì)上都是生產(chǎn)要素的流動，要實(shí)現(xiàn)資源配置的合理高效，就必須發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。然而由于壟斷、公共物品、信息不對稱及外部性的存在，市場在資源配置中的作用會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，所以在城市發(fā)展中需要政府調(diào)控，以糾正市場失靈和規(guī)劃城市發(fā)展方向。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的互補(bǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)城市的合理發(fā)展和資源的合理配置。北京聚集了大量的國有企業(yè)和事業(yè)單位，從而吸引了大量的人口遷入，因此要疏解北京的人口，這些企事業(yè)單位是重要的一部分。而這些企事業(yè)單位并不完全以自身利益最大化為經(jīng)營目的，單靠市場機(jī)制很難有效疏解，需要采取行政命令進(jìn)行干預(yù)。民營企業(yè)行為更多的是從經(jīng)營成本和收益為出發(fā)點(diǎn)，雄安新區(qū)可運(yùn)用市場機(jī)制，從降低遷入企業(yè)經(jīng)營成本著手。在土地政策方面，對提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位給予一定優(yōu)惠；在稅收方面，對遷入企業(yè)給予一定的稅收減免，通過降低成本激勵企業(yè)遷入。一方面堅(jiān)持市場機(jī)制在微觀個(gè)體資源配置中的決定性作用，另一方面堅(jiān)持政府調(diào)控在彌補(bǔ)市場失靈的作用和城市發(fā)展方向的導(dǎo)向作用，營造公平的市場機(jī)制發(fā)展環(huán)境，最終以市場和政府的合力，促進(jìn)雄安新區(qū)的城市發(fā)展和人口遷移。