唐韜 中央黨校

燕舒 中國政法大學

金融監(jiān)管體系改革在2015年8月股市異常波動以及政府救市與審查行動后出現(xiàn)新動向：提議建立一個超級金融監(jiān)管機構(gòu)；或者將所有金融監(jiān)管業(yè)務(wù)集中到央行，把央行變回大一統(tǒng)的超級貨幣當局和金融監(jiān)管機構(gòu)。這一建議意在打破自2003年以來分業(yè)監(jiān)管的格局，參照2008年全球金融危機后世界范圍的監(jiān)管改革行動，針對混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新與分業(yè)監(jiān)管、功能缺失的實際問題匯總出上述意見。眾多官員專家學者參與討論。

一、近期對金融監(jiān)管體系改革的各方建議

對該議題的支持意見主要考慮現(xiàn)實監(jiān)管存在的問題、央行的功能地位以及集中監(jiān)管帶來的制度優(yōu)勢。在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套有效的協(xié)調(diào)機制，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。吳曉靈認為，應(yīng)統(tǒng)一宏觀審慎和微觀審慎的監(jiān)管。央行最后貸款人的功能決定了必須以其為主體構(gòu)建宏觀審慎管理框架。確立央行在金融業(yè)中的主導(dǎo)地位，并不是行政地位的高低問題，而是由其功能決定的。央行仍然承擔部分金融監(jiān)管職能，除制定和執(zhí)行貨幣政策，進行宏觀經(jīng)濟和金融調(diào)控外，還負責監(jiān)管貨幣市場和外匯市場，形成金監(jiān)會為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進行金融監(jiān)管的格局。

對該提議的反對意見主要考慮現(xiàn)實阻力、新機構(gòu)的有效性以及監(jiān)管成本在改革前后的對比。巴曙松認為，金融監(jiān)管成本包括顯性和隱性兩個方面，顯性成本是金融監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管職權(quán)和金融機構(gòu)為達到監(jiān)管要求所耗費的監(jiān)管資源；隱形成本則包括金融機構(gòu)在監(jiān)管約束下改變原有經(jīng)營行為所造成的福利損失。因此，明確金融監(jiān)管的權(quán)責邊界，成為金融監(jiān)管體系改革的重要基礎(chǔ)和必要前提。

二、國外金融危機后金融改革的措施

8月股市波動及后續(xù)救市與審查行動是此次討論的直接原因，但歐美各國的金融監(jiān)管改革從金融危機后已經(jīng)多層次、分步驟展開。短期的股市波動容易引發(fā)關(guān)注與相對過激的意見表達，而真正應(yīng)該做的是充分吸取發(fā)達國家此次金融危機的教訓，從根本上改變掙脫監(jiān)管框架、惡意逐利的金融行為，扭轉(zhuǎn)金融部門占據(jù)過多國民經(jīng)濟的資本與人力資源、導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡風險加深的現(xiàn)狀。

1933年，美國國會通過實施《格拉斯—斯蒂格爾法》。該法禁止銀行從事證券承銷和保險業(yè)務(wù)，直接造成摩根大通與摩根士丹利的拆分，商業(yè)銀行與投資銀行的隔離代表了美國傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管的成就，自此系統(tǒng)性的金融風險失去了醞釀的基礎(chǔ)條件，直到1999年11月，美國國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。該法案允許商業(yè)銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面金融服務(wù)，實行混業(yè)經(jīng)營。

在這中間另一事件值得關(guān)注。1980年美國國會曾通過《銀行業(yè)法案》，對利率加以控制的Q條例解除，美聯(lián)儲曾盡可能讓Q條例規(guī)定的利率上限保持現(xiàn)狀，意在從整體上控制信貸擴張的機構(gòu)，但隨著這一法案的出臺，金融自由化的思潮徹底泛濫，前面提到的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》也是金融自由化的結(jié)果，放棄利率上限管控與分業(yè)經(jīng)營的終結(jié)從根本上威脅了美聯(lián)儲自身的權(quán)力。

金融危機重創(chuàng)美國金融系統(tǒng)， 2009年6月17日，奧巴馬政府公布《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》，由此開始自1932年以來最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革。這次改革的核心內(nèi)容有三部分：賦予監(jiān)管機構(gòu)更大的權(quán)力，將美聯(lián)儲打造為“超級監(jiān)管者”，全面加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管；設(shè)立獨立的消費金融保護機構(gòu)；按照“沃爾克規(guī)則”禁止商業(yè)銀行開展自營行為。沃爾克作為上世紀80年代的美聯(lián)儲主席，是反對混業(yè)經(jīng)營、主張審慎監(jiān)管的代表人物，曾以嚴厲的措施結(jié)束70年代美國的通貨膨脹，此次應(yīng)奧巴馬邀請，出任總統(tǒng)經(jīng)濟復(fù)蘇顧問委員會的主席，力主提高資本金要求，嚴厲打擊投機行為。

英格蘭銀行（即英國央行）同美聯(lián)儲不同，其并未徹底獨立于政府機構(gòu)，同財政部門保持相當密切的關(guān)系。1997年隨著工黨執(zhí)政，英格蘭銀行開始獨立制定貨幣政策。但新一屆內(nèi)閣將銀行監(jiān)管權(quán)和投資服務(wù)管理權(quán)劃歸給現(xiàn)存的證券和投資委員會，成立金融服務(wù)監(jiān)管局，在此之前銀行監(jiān)管權(quán)之前始終屬于央行。除了失去銀行監(jiān)管部門，政府也將政府債務(wù)管理從英格蘭銀行中剝離出來，英國央行的目標被限定在物價穩(wěn)定與支持經(jīng)濟政策上。

英國受到美國金融危機與歐債危機的沖擊，銀行業(yè)遭受重創(chuàng)。英國于2009年通過《銀行法案》與《金融市場白皮書》，意在加強金融系統(tǒng)性風險監(jiān)管、加強金融監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)。貨幣政策和監(jiān)管行為全部整合在一起，有利于信息溝通和貨幣政策制定。同時在央行和監(jiān)管機構(gòu)之間設(shè)置防火墻，防止利益沖突和政策干擾。廢除金融服務(wù)管理局，將監(jiān)管的大部分權(quán)力劃歸回英格蘭銀行。

英國財政部《白皮書》在總結(jié)金融危機經(jīng)驗時曾指出：分業(yè)監(jiān)管并不稱職，缺乏應(yīng)對金融危機的能力，相互之間完全沒有交流。央行作為最后借款人，必須要對其所支持的機構(gòu)擁有全面的了解。微觀審慎監(jiān)管和宏觀的審慎監(jiān)管要放在一起。

三、根據(jù)金融的本質(zhì)設(shè)計監(jiān)管體系

金融在誕生之日承擔的基礎(chǔ)任務(wù)是促進資金融通，也就是將資本這種生產(chǎn)要素以市場化的方法尋找到風險與回報之間的合意平衡點。不可否認金融在事實上已經(jīng)占據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟活動的核心位置，其連接政府與個人、實體與虛擬、行業(yè)與企業(yè)，通過分配資本達到促進或抑制某一經(jīng)濟部分發(fā)展的作用。更加關(guān)鍵的是，金融活動生產(chǎn)、匯總、擴大經(jīng)濟行為的媒介，這一媒介就是貨幣。貨幣為經(jīng)濟行為，即生產(chǎn)與消費行為在時間與空間兩個維度創(chuàng)造摩擦，財富的消耗與積累從實物享有到數(shù)字化的貨幣。在這一巨變中，央行的貨幣創(chuàng)造的作用甚至嚴重依賴整個金融分支才能實現(xiàn)，金融行業(yè)的關(guān)鍵地位自然促使其在整個國民經(jīng)濟部門中的回報率高于制造行業(yè)等其他行業(yè)，從一個角度也解釋了以美國為代表的發(fā)達國家金融行業(yè)占國民收入比重逐步攀升的現(xiàn)象。

金融行業(yè)的生存本質(zhì)就是套利交易，套利即是在信息不對稱條件下尋求價值差。套利交易的本質(zhì)是零和游戲，金融原本的作用，即促進資本這一生產(chǎn)資料的優(yōu)化配置只是金融行為獲利的副產(chǎn)品。金融不必以提高優(yōu)化配置作為其獲益的根本動力，金融行為也日益同實體經(jīng)濟漸行漸遠（雖然其影響力以越來越復(fù)雜的形式擴展到實體經(jīng)濟中），這一變化也就是馬克思所說的“異化”過程在金融領(lǐng)域里的體現(xiàn)。信息與根據(jù)信息產(chǎn)生的判斷隨著科技進步不斷提速，信息化是金融創(chuàng)新的動力，債務(wù)型貸款、衍生品擴張、高頻交易這些信息化的產(chǎn)物讓金融異化越發(fā)嚴重。

套利交易的本質(zhì)是零和游戲，擴展至全球視角可以看到不同類型金融體系的差異。美國的金融市場深度參與全球一體化，這就意味著其交易對手已經(jīng)遍布全球，其對沖與平衡的出口不再是本國國民、企業(yè)、政府，美國全球化的金融系統(tǒng)將零和游戲帶來的影響迅速擴展至世界范圍。

中國的金融影響隨著國家實力的提升逐步擴大，但同美國相比依然相對封閉，在監(jiān)管金融行為的時候需要考量具體業(yè)務(wù)的交易對手與擴展范圍。通俗地講，美國可以利用金融工具賺世界的錢，而我們需要考量某項金融業(yè)務(wù)究竟是像美國一樣賺了世界的錢（當然也有可能賠錢給世界），還是自己人賺自己人的錢（也即形成了再次的收入分配）。

貨幣只是一層面紗，遮擋的其實是各個行業(yè)與階層間更深層次的政治沖突。貨幣問題是收入份額矛盾的政治表達，當經(jīng)濟增長遭到破壞，不同利益群體便會奮起為自己日益縮減的收入做激烈的爭取，誰占據(jù)自己的份額和誰必須接受更少份額的問題會爭論不休。需要明確，財富分配問題同普遍繁榮即經(jīng)濟增長是兩個問題，經(jīng)濟增長的確可以緩解壓力的安全閥門，而這卻不能解決內(nèi)在沖突和矛盾。

或許整合金融監(jiān)管在短期內(nèi)會出現(xiàn)既得利益的阻礙與壟斷監(jiān)管權(quán)力帶來的效率降低，但金融監(jiān)管的權(quán)責邊界受到“金融創(chuàng)新”的沖擊越發(fā)模糊，國民經(jīng)濟的長期穩(wěn)定與健康高于具體某一金融分支的創(chuàng)新與空間。制度設(shè)計的根本出發(fā)點始終是全民、全行業(yè)的整體利益，并不能單一考量某一機構(gòu)、某一行業(yè)的近期發(fā)展需求。我國的長久發(fā)展與競爭力提升需要靠勞動者的勤勞與創(chuàng)造，金融行業(yè)需要清晰定位，在框架內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。