長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“城市群”發(fā)展不充分、不完善，部分超大城市既不斷虹吸資源，加大三四線城市房地產(chǎn)去庫(kù)存難度，又抬高實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，拉低城鎮(zhèn)體系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

一、貫徹“城市群”理念不充分

一是大城市承載效率未充分釋放。近年京滬穗深等一線城市提出疏解城市功能，二線城市也開始跟進(jìn)，但在實(shí)踐中，越到基層，功能疏解往往被理解為“人口限制”，甚至是戶籍人口、“低端勞動(dòng)力”限制。這種“筑壩壘墻”既不適應(yīng)人民群眾實(shí)際需求，也不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。1950年至2015年間，全球城市人口由7.46億增加到40.34億，大城市承載人口的能力也在不斷增強(qiáng)，生活在1000萬(wàn)人以上規(guī)模城市的人口占城市人口比重從3.2%提升至11.9%。二是小城鎮(zhèn)與大城市間資源雙向流動(dòng)不充分。我國(guó)大城市極化效應(yīng)仍然很強(qiáng)、擴(kuò)散效應(yīng)較弱，而回流效應(yīng)聊勝于無(wú)，影響整體效率提升。地區(qū)間、城鎮(zhèn)間聯(lián)系仍不緊密，產(chǎn)業(yè)分布不均衡，“特色小鎮(zhèn)”“核心區(qū)+衛(wèi)星城鎮(zhèn)”等發(fā)展模式仍然較少，難以更好滿足人的生產(chǎn)、生活、生態(tài)需要。三是區(qū)域間協(xié)調(diào)不順暢。目前，一些流域治理、協(xié)同發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)等區(qū)域間合作，多采取政府間協(xié)商、省際聯(lián)席會(huì)議等形式，執(zhí)行力、約束力不強(qiáng)。

二、規(guī)劃體系仍不完善，功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、人口分布仍不協(xié)調(diào)

一是主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)性仍然不強(qiáng)。目前，主體功能區(qū)規(guī)劃到省級(jí)，省級(jí)以下區(qū)域則通過(guò)空間規(guī)劃將各類規(guī)劃加以統(tǒng)籌，部分區(qū)域存在功能交叉而導(dǎo)致區(qū)域定位不清，有的縣域內(nèi)限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)地理空間交錯(cuò)，新建項(xiàng)目規(guī)劃易“踩線”，既有項(xiàng)目改擴(kuò)建空間不足。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與區(qū)域主體功能不適應(yīng)，“多規(guī)合一”仍需要進(jìn)一步推進(jìn)。2013年以來(lái)，“多規(guī)合一”工作取得重大進(jìn)展，不少地區(qū)成立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、搭建信息共享平臺(tái)，取得許多成果和經(jīng)驗(yàn)。但一些地區(qū)、許多領(lǐng)域也存在多規(guī)合一“推不動(dòng)”“說(shuō)不清”現(xiàn)象。有的縣域建設(shè)用地指標(biāo)分配流轉(zhuǎn)僵化，建設(shè)用地指標(biāo)明顯高于土地利用總體規(guī)劃中的總量控制。規(guī)劃的制度化、科學(xué)化、民主化程度也需要進(jìn)一步提高。三是部分地區(qū)人的城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)不匹配。城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化發(fā)展不均衡。2000年至2015年全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)113%，而城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)59%。不少三四線城市非農(nóng)化比例低于人口城鎮(zhèn)化率10個(gè)百分點(diǎn)以上。如秦巴山區(qū)等貧困地區(qū)7個(gè)主要城市，2004到2015年產(chǎn)業(yè)—人口—土地耦合度協(xié)調(diào)指數(shù)都顯著低于0.7左右的全國(guó)平均水平。同時(shí)，我國(guó)各地園區(qū)，包括國(guó)家級(jí)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、綜改試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)以及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等各類園區(qū)對(duì)接的上位規(guī)劃之間存在差異，加大了人口居住與就業(yè)崗位的不匹配。

應(yīng)進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、居住布局。為此，建議：

一、堅(jiān)持正確的城市群發(fā)展理念，形成大城市“密而有序”、小城市“小而有產(chǎn)”、區(qū)域間“協(xié)而有力”發(fā)展格局

一是出臺(tái)指導(dǎo)性文件，總結(jié)長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，促使各地方“人口控制”以城市運(yùn)行效率和承載能力為準(zhǔn)繩，以形成城市群內(nèi)外、城市和村鎮(zhèn)間資源協(xié)同流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)體系為重要目標(biāo)；促進(jìn)外包式、候鳥式資源共享；以輕軌和市郊鐵路等大容量快速軌道交通建設(shè)，提升人力資源配置效率。二是科學(xué)合理確定城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的功能定位。指導(dǎo)各地區(qū)按競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)制定發(fā)展規(guī)劃，找準(zhǔn)核心產(chǎn)業(yè)和配套特色產(chǎn)業(yè)，重視小城市和小城鎮(zhèn)作用，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、“求高求新”。三是健全區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。條件成熟時(shí)，可在跨省級(jí)行政區(qū)的城市群中探索形成地方政府及部門間協(xié)議、調(diào)解、仲裁等機(jī)制。

二、進(jìn)一步完善規(guī)劃體系

一是發(fā)揮主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)性作用。應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)布局部署發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)、生態(tài)文明等空間布局，并及時(shí)根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)各地各類功能區(qū)進(jìn)行評(píng)估和修編。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與功能相協(xié)調(diào)。應(yīng)統(tǒng)籌資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，加快推進(jìn)省級(jí)空間規(guī)劃；落實(shí)部門和地方責(zé)任追究機(jī)制，大力推進(jìn)發(fā)展類和布局類規(guī)劃“多規(guī)合一”，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中增加關(guān)于多規(guī)合一的表述。細(xì)化完善縣域空間規(guī)劃，促進(jìn)縣域功能差異化、特色化發(fā)展。同時(shí)，及時(shí)將改革成果制度化。如一些地區(qū)嘗試建立規(guī)劃委員會(huì)制度，可考慮推廣；可借鑒浙江、湖北等地參與式預(yù)算、政策眾籌等做法，探索“參與式”規(guī)劃編制方式。三是促進(jìn)人口和就業(yè)崗位相協(xié)調(diào)。應(yīng)以產(chǎn)業(yè)吸引人、以就業(yè)留住人，解決轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的穩(wěn)定就業(yè)問(wèn)題，促使人口流入地和流出地根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、吸納就業(yè)水平，合理制定城鎮(zhèn)化目標(biāo)。應(yīng)在有條件的地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)“莊園養(yǎng)老+志愿服務(wù)”，盤活農(nóng)村閑置住房和土地資源。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)政策疊加和機(jī)構(gòu)整合，促進(jìn)各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園統(tǒng)籌融合，借助飛地經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)資本管理等方式，促進(jìn)不同區(qū)域形成與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)協(xié)作發(fā)展模式。