朱碧波,李璐燕

(1.云南師范大學(xué) 歷史與行政學(xué)院,云南昆明650500；2.昆明醫(yī)科大學(xué) 人文學(xué)院,云南昆明650500)

我國是一個(gè)民族事務(wù)繁多的多民族國家,民族事務(wù)治理始終是國家治理無法回避的一個(gè)議題。在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期,為了進(jìn)一步促進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興,我國迫切需要推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)有研究雖不乏涉及民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的相關(guān)議題,但其研究旨趣卻主要聚焦于民族事務(wù)治理的能力提升[1]、法治推進(jìn)[2]和制度設(shè)計(jì)[3]等,鮮有對(duì)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的研究。民族事務(wù)治理體系與治理能力兩者唇齒相依,相輔相成：治理體系是治理能力生成的基礎(chǔ),治理能力是評(píng)價(jià)治理體系合理與否的標(biāo)尺。治理體系與治理能力本應(yīng)兩相匹配、均衡發(fā)展,但當(dāng)前民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化研究的缺失,不僅導(dǎo)致民族事務(wù)治理研究學(xué)術(shù)版塊的殘缺,而且使得新時(shí)代凸顯的重要議題難以得到學(xué)理性的回應(yīng)。因此,當(dāng)前需要在反思傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系得失的基礎(chǔ)上,持續(xù)推進(jìn)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化。

1 傳統(tǒng)民族事務(wù)治理：歷史鳥瞰與體系特征

我國是一個(gè)歷史悠久、民族多元的國家,民族問題始終是與國家統(tǒng)一和穩(wěn)定密切攸關(guān)的重大問題。在傳統(tǒng)總體性社會(huì)的歷史流變中,我國逐漸形成了一元化的民族事務(wù)治理體系。王朝國家時(shí)期,中原王朝政權(quán)與邊疆民族政權(quán)之間存在一定的張力。為了化解這種張力,中原王朝政權(quán)秉承“天下一統(tǒng)”的理念,通過各種“因俗而治”的制度和策略不斷推進(jìn)民族事務(wù)治理。比如在國家行政區(qū)劃建制上,秦漢實(shí)行郡縣制,少數(shù)民族聚居地設(shè)置不同于內(nèi)地的“道”“屬邦”。唐朝在邊疆民族聚居地設(shè)置羈縻州、府,任命當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族首領(lǐng)、貴族或精英擔(dān)任世襲都督、刺史等官職。元明清時(shí)期則在邊疆民族地區(qū)實(shí)行土司制度,強(qiáng)調(diào)“以土官治土人”。與此同時(shí),中原王朝又借助封賜、結(jié)盟、聯(lián)姻、和親、禮遇等策略實(shí)行民族事務(wù)的羈縻之治。由于傳統(tǒng)多民族社會(huì)是一個(gè)民族文化相對(duì)同質(zhì)、民族利益比較一致和權(quán)威認(rèn)同集中的總體性社會(huì),中央王朝政權(quán)通過羈縻之治客觀上維系和促進(jìn)了多民族國家的形成與發(fā)展[4]。不過,傳統(tǒng)民族事務(wù)治理是特定歷史階段的政治產(chǎn)品,它并未超越時(shí)代自身的諸多限制,難免帶有特定歷史烙印的時(shí)代局限,概而言之：

其一,一元化治理。王朝國家時(shí)期,中原王朝政權(quán)在“大一統(tǒng)”的政治理念之下,擇取“家國同構(gòu)、儒法互補(bǔ)”的治理方式,最終形成了家天下與士大夫政治相結(jié)合的治理架構(gòu)。由于國家治理理念滯后和傳統(tǒng)社會(huì)力量發(fā)育不足的問題,政治系統(tǒng)排斥和抑制其他非權(quán)力組織的存在和生長(zhǎng),對(duì)民族事務(wù)治理的權(quán)力壟斷,使得傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系呈現(xiàn)出鮮明的一元化色彩。

其二,單向度治理。王朝國家時(shí)期,中央王朝始終難以徹底摒棄“華夷有別”的理念,因而以“羈縻之治”作為民族事務(wù)的基本治策。中央王朝通過羈縻之治(尤其是元明清時(shí)期的土司制度)成功地將國家范圍內(nèi)的多元民族共同體納入皇權(quán)一統(tǒng)的政治統(tǒng)治和行政管理體系之中。新中國成立后,我國秉承民族平等和民族團(tuán)結(jié)的價(jià)值理念,深入推進(jìn)國家政治一體化和邊疆民族地區(qū)整合,確保了民族事務(wù)治理的上下聯(lián)通和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。不過,在民族事務(wù)治理體系的歷史建構(gòu)與現(xiàn)代整合中,民族事務(wù)治理總體上呈現(xiàn)出單一權(quán)力中心和權(quán)力單向度運(yùn)轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。換而言之,國家民族事務(wù)治理的理念產(chǎn)出、制度設(shè)計(jì)和政策供給都是借助層級(jí)化的政治架構(gòu)自上而下地單向度傳達(dá)與執(zhí)行。政治系統(tǒng)在民族事務(wù)治理中并不注重于治理主體與治理客體的雙向互動(dòng)、政治系統(tǒng)內(nèi)部的上下溝通。普通民族群體受制于自我素養(yǎng)和政治參與渠道狹窄等原因,難以有效參與民族事務(wù)治理,從而使得民族事務(wù)治理呈現(xiàn)出權(quán)力單向度運(yùn)轉(zhuǎn)的特點(diǎn)。

其三,精英式治理。按照西方精英主義的理論闡釋,任何社會(huì)都可以兩分為占統(tǒng)治地位的精英群體與受治地位的普通民眾[5]149,而人類社會(huì)展開集體行動(dòng)無法逃脫寡頭統(tǒng)治的鐵律[6]1。從某種程度來說,我國傳統(tǒng)多民族社會(huì)同樣也存在民族精英與普通民眾的二元分野。民族精英作為特定時(shí)期自我長(zhǎng)成的傳統(tǒng)權(quán)威,擁有一定的社會(huì)凝聚能力和民族動(dòng)員能力,因而受到中央政權(quán)的高度重視。王朝國家的懷柔綏撫、和親通好、朝貢納質(zhì),事實(shí)上都折射出中央王朝試圖以民族精英作為邊疆民族地區(qū)治理的代理人,以期達(dá)成“樹其猷長(zhǎng),使自鎮(zhèn)撫”的目的。

其四,權(quán)力本位式治理。傳統(tǒng)民族事務(wù)治理本質(zhì)上是公共權(quán)力對(duì)民族公共事務(wù)的一種支配與處置。公共權(quán)力深刻影響民族事務(wù)治理,并使得民族事務(wù)治理呈現(xiàn)出權(quán)力本位的色彩。這種權(quán)力本位式治理的主要表征是：公共權(quán)力壟斷民族事務(wù)治理,排斥其他社會(huì)群體介入民族事務(wù)治理,普通民族群體難以影響民族事務(wù)的議題設(shè)置與政策產(chǎn)出;民族事務(wù)治理主要是基于“政治需求導(dǎo)向”而不是“社會(huì)需求”導(dǎo)向,公共權(quán)力的治理偏好深遠(yuǎn)地影響著民族事務(wù)治理;公共權(quán)力自我膨脹的本能使其在民族事務(wù)治理中缺失應(yīng)有的邊界意識(shí),公共權(quán)力行使易于突破民族事務(wù)公共領(lǐng)域而延伸至民族群體的私人領(lǐng)域;民族事務(wù)治理的“法治思維”和“權(quán)利本位思維”并不彰顯,容易出現(xiàn)權(quán)力本位對(duì)權(quán)利的擠壓、工具理性對(duì)價(jià)值理性的遮蔽、效率導(dǎo)向?qū)π軐?dǎo)向的凌駕等。

2 潛在缺陷與風(fēng)險(xiǎn)倒逼：傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系的反思

中華人民共和國成立初期,國家創(chuàng)造性地傳承、改寫和發(fā)展傳統(tǒng)時(shí)期民族事務(wù)治理的合理內(nèi)核和積極因素,實(shí)現(xiàn)了揚(yáng)棄性的超越。民族區(qū)域自治的制度設(shè)計(jì)和少數(shù)民族干部的培養(yǎng),對(duì)于民族事務(wù)治理績(jī)效的優(yōu)化起到了重要作用。改革開放以來,我國逐漸步入社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期、國家崛起的新世紀(jì)和中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代。在時(shí)代急劇的變遷過程中,各種原生型和后致型、內(nèi)源型和外生型民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)疊加淤積,并借助現(xiàn)代傳媒技術(shù)螺旋式放大,并倒逼民族事務(wù)治理體系的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。

2.1 傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系的潛在缺陷

傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系大體匹配總體性社會(huì)時(shí)期的民族事務(wù),客觀上也取得不俗的治理績(jī)效,但傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系的原生缺陷也是顯而易見的。隨著全球化的深化和中國現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展,傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系的缺陷逐漸凸顯,并且表現(xiàn)出與時(shí)代發(fā)展相抵牾的諸多征兆。

其一,一元化民族事務(wù)治理體系的弊端。傳統(tǒng)民族事務(wù)治理中,政治系統(tǒng)身兼裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色,是民族事務(wù)治理當(dāng)仁不讓的核心,民族事務(wù)治理績(jī)效也主要是政治系統(tǒng)單一智慧的體現(xiàn)。然而,當(dāng)今社會(huì)形態(tài)迥異于傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài),社會(huì)的復(fù)雜程度和風(fēng)險(xiǎn)聚合程度遠(yuǎn)超過往。正如有學(xué)者所說：“現(xiàn)代世界已經(jīng)演變成了這樣一個(gè)世界：在這個(gè)世界中,我們按照可測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)的語言進(jìn)行思考和按照可測(cè)算的語言采取行動(dòng)的兩者之間已經(jīng)呈現(xiàn)出巨大的差異;在這個(gè)世界中,我們用于技術(shù)發(fā)展相通的速度創(chuàng)造出無法測(cè)算的不確定性。”[7]社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜化和不確定性使得民族事務(wù)發(fā)生了極其巨大的變遷,各種傳統(tǒng)社會(huì)不曾經(jīng)歷的新型民族事務(wù)紛紛出現(xiàn),如各民族跨區(qū)域大流動(dòng)中的民族互嵌與民族區(qū)隔、社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型中的民族分層和利益裂變、民族國家建設(shè)中的國家認(rèn)同與中華民族共同體意識(shí)培育等。這些新型民族事務(wù)的凸顯與固有民族事務(wù)的疊加日益嚴(yán)峻地挑戰(zhàn)一元化民族事務(wù)治理體系的承受能力,并使得單一的政治智慧在紛繁復(fù)雜的民族事務(wù)迷局中陷入捉襟見肘的窘境。

其二,精英主義民族事務(wù)治理體系的缺陷。傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系強(qiáng)調(diào)民族精英在民族事務(wù)治理中的特殊作用。這無疑是對(duì)總體性社會(huì)民族地區(qū)“人心政治”[8]建構(gòu)的精準(zhǔn)把握。不過,在現(xiàn)代民主政治文化激蕩的浪潮中反思傳統(tǒng)民族事務(wù)治理,傳統(tǒng)精英主義取向的民族事務(wù)治理體系未免局限于民族精英人物的吸納而相對(duì)忽略對(duì)普通民族群體意見的尊重。與傳統(tǒng)總體性社會(huì)相異的是,現(xiàn)代多民族社會(huì)是一個(gè)異質(zhì)性社會(huì)。社會(huì)彰顯出日益復(fù)雜的利益多元性、文化多樣性和價(jià)值異質(zhì)性,族際分化和社會(huì)分層現(xiàn)象不斷發(fā)展。多民族社會(huì)存在利益沖突和價(jià)值碰撞,單純地注重民族精英吸納而忽略其他利益主體的權(quán)益表達(dá)已經(jīng)不符合時(shí)代發(fā)展的需求。

其三,權(quán)力本位式民族事務(wù)治理體系的病癥。傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的政治職能主要體現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能,公共服務(wù)職能體現(xiàn)得并不明顯。由于傳統(tǒng)社會(huì)普通民族群體的利益訴求相對(duì)簡(jiǎn)單和單一,政府公共服務(wù)職能的缺陷導(dǎo)致的民族事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)并不凸顯。然而,隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變遷,多民族社會(huì)的欲求開始急切而多元。尤其是改革開放激活了整個(gè)多民族社會(huì)的經(jīng)濟(jì)理性和發(fā)展期許,各民族群體都興起了一場(chǎng)“期望值革命”[9]。隨著新時(shí)代的到來,各民族群體的需求層次可能更加多元。各民族群體的美好生活需要日益廣泛,“不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”[10]。各民族群體對(duì)美好生活需求的期望與傳統(tǒng)民族事務(wù)治理公共服務(wù)職能的軟化形成日益拉大的張力,容易誘發(fā)民族事務(wù)治理成本抬升與績(jī)效遞減的反向發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 當(dāng)代民族事務(wù)的多元繁復(fù)與風(fēng)險(xiǎn)生成

改革開放以來,全球化的深入推進(jìn)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快使得我國民族事務(wù)治理面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。我國民族事務(wù)治理遭遇全球性第三次民族主義浪潮的復(fù)興、全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成、世界地緣政治格局的變遷,以及我國總體性社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型。世情與國情的變遷使得我國民族事務(wù)趨于繁復(fù),民族事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出一系列的時(shí)代特征。

其一,民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的疊加性。風(fēng)險(xiǎn)疊加是民族事務(wù)在時(shí)空壓縮式發(fā)展過程中折射出來的鮮明特性。民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)疊加本質(zhì)上是前現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)與后現(xiàn)代社會(huì)各種原生型風(fēng)險(xiǎn)與后致型風(fēng)險(xiǎn)的聚合。在前現(xiàn)代社會(huì)中,民族個(gè)體從呱呱墜地就落入“嬰兒民族陷阱”[11],獨(dú)特民族文化氛圍的浸潤(rùn)使其在政治社會(huì)化過程中形成原生的身份認(rèn)同、集體記憶和民族情感。在多個(gè)民族共生的環(huán)境中,族際之間身份的殊異性、集體記憶的差異性和情感指向的分殊化難以避免地使族際之間存在一定的原生型張力?，F(xiàn)代民族國家的建構(gòu)與發(fā)展又可能會(huì)催生族際之間的各種后致型張力?，F(xiàn)代邊疆民族地區(qū)的治理是國家行政權(quán)力主導(dǎo)下的制度變遷和壓縮式社會(huì)形態(tài)演進(jìn)?，F(xiàn)代性主導(dǎo)的發(fā)展范式不可避免地出現(xiàn)族際發(fā)展差距拉大和分配非正義等問題,而各種后現(xiàn)代主義思潮的勃興又頻頻解構(gòu)國家主流的歷史敘事、官方的政治話語和共享的文化圖騰,誘發(fā)國家認(rèn)同、政治認(rèn)同和中華民族認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)的生成。

其二,民族事務(wù)本身的敏感性。對(duì)于任何一個(gè)多民族國家而言,民族事務(wù)往往具有難以言喻的敏感性。從民族本身而言,民族成員經(jīng)由原生家庭的文化浸潤(rùn)和后天的民族主義工具性建構(gòu),往往對(duì)本民族這樣一個(gè)“想象的共同體”[12]6產(chǎn)生超驗(yàn)的認(rèn)同。這種超驗(yàn)民族認(rèn)同甚至發(fā)展成為一種“高情感負(fù)荷的意識(shí)形態(tài)”(an emotionally-charged ideology),使得民族成員對(duì)“他者”有意無意的文化冒犯比較敏感。對(duì)于多民族國家而言,不管是基于文化多樣性的代際傳承,還是少數(shù)人權(quán)利的特殊保障,抑或是國家安全的現(xiàn)實(shí)考量,民族事務(wù)治理十分重視對(duì)少數(shù)民族的差異化授權(quán)和實(shí)施傾斜性政策。弱勢(shì)群體關(guān)懷和民族集體人權(quán)保障甚至成為評(píng)判一個(gè)多民族國家“政治正確”與否的標(biāo)準(zhǔn)。就我國民族事務(wù)治理而言,全球性第三次民族主義的逆勢(shì)飛揚(yáng)、改革開放以來民族文化尋根的復(fù)蘇、社會(huì)變遷中的民族二元結(jié)構(gòu),都彰顯著民族事務(wù)本身的敏感性。

其三,利益分化的客觀性。發(fā)展是民族事務(wù)治理的永恒主題,改革開放以來,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激活了整個(gè)中國的發(fā)展活力,但也無可避免帶來了社會(huì)轉(zhuǎn)型與分化的陣痛。從區(qū)域分化而言,“中國是一個(gè)國家四個(gè)世界,北京、上海、廣東代表第一世界;沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為第二世界;中部城市為第三世界;西部邊疆地區(qū)為第四世界”[13]。從城鄉(xiāng)行業(yè)分化而言,“在國際公認(rèn)的社會(huì)穩(wěn)定線這一城鄉(xiāng)差距指標(biāo)中,全國超過這一警戒線的有11個(gè)省區(qū),邊疆民族8省區(qū)就占了7個(gè)”[14]68。從族際利益分化而言,據(jù)2010年第六次全國人口普查,少數(shù)民族人口雖然只占總?cè)丝诘?.49%,但卻占貧困人口的52%,貧困發(fā)生率前五位都在民族地區(qū)[15]3。邊疆民族地區(qū)和貧困人口的空間分布在某種程度上耦合,彰顯著邊疆民族地區(qū)“美好生活需要的愿景”與“不平衡不充分的發(fā)展”之間的反差與張力,也昭示著當(dāng)代民族事務(wù)治理難度的提升。

其四,民族問題的跨國性。我國是一個(gè)疆域遼闊、邊境線漫長(zhǎng)、跨境民族眾多的多民族國家。這些跨境民族與境外民族地緣相近、人緣相親、文緣相融、商緣相共,彼此之間頻繁交往。這也使得國家邊界內(nèi)外的民族事務(wù)相互影響、相互交織,民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也出現(xiàn)跨國性流動(dòng)。更為重要的是,隨著改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)體量的增加,國家崛起成為不可阻逆的客觀現(xiàn)實(shí),但也不得不承受大國崛起難以擺脫的“煩惱”。面對(duì)中國崛起,一些大國和周邊國家頻頻誤讀中國的和平發(fā)展,擔(dān)憂中國的和平發(fā)展擠壓其既有的地緣政治利益。在修昔底德陷阱和安全困境的憂懼之下,一些國家不僅試圖以所謂的島鏈和民主安全菱形①“島鏈”是美國前國務(wù)卿杜勒斯1951年提出的一個(gè)特定概念。當(dāng)今的“島鏈”概念是指一些國家試圖通過太平洋相關(guān)島嶼包圍并封鎖中國的海域,制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扼住中國安全咽喉?！懊裰靼踩庑巍笔侨毡臼紫喟脖?013年提出的一個(gè)戰(zhàn)略構(gòu)想,即設(shè)想澳大利亞、印度、日本和美國的夏威夷共同組成“民主安全菱形”,以保衛(wèi)從印度洋地區(qū)到西太平洋地區(qū)的公海,抗衡實(shí)力日漸增強(qiáng)的中國。來圍困和孤立中國,而且還以中國的邊疆民族問題、宗教問題,乃至疆域問題作為制衡中國崛起的手段。這些國家對(duì)中國邊疆民族問題的非正義介入也在很大程度上推升了中國民族問題的跨國性。

其五,民族問題傳播效應(yīng)的放大性。傳統(tǒng)社會(huì)是相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì),民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源相對(duì)單一,風(fēng)險(xiǎn)傳播渠道相對(duì)有限?，F(xiàn)代社會(huì)卻是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高度不確定和高速流動(dòng)的復(fù)雜社會(huì)。在現(xiàn)代社會(huì)時(shí)期,各種民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的疊加淤積,使得民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源變得多樣化和復(fù)雜化。更為重要的是,現(xiàn)代科技革命的發(fā)展使得民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳播機(jī)理發(fā)生了顛覆性變革?？萍几锩陌l(fā)展孕育了一個(gè)傳播媒介和傳播手段極其豐富的全媒體時(shí)代。各種新型媒體與傳統(tǒng)媒介的融合互通使得整個(gè)世界的信息都以一種“超光速、零壁壘、爆炸式”的方式傳播。在信息傳導(dǎo)革命性變遷的同時(shí),各種民族事務(wù)問題也借助全媒體時(shí)代的多元媒介迅猛擴(kuò)散,使得民族事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)被放大的蝴蝶效應(yīng)。

3 協(xié)同共治：當(dāng)代民族事務(wù)治理體系的理論闡釋與價(jià)值發(fā)微

中國特色社會(huì)主義新時(shí)代,民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成內(nèi)容。面對(duì)一元化民族事務(wù)治理體系難以克服的原生缺陷,當(dāng)前我國民族事務(wù)治理體系應(yīng)該在健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上,以法治保障為前提,更多地凸顯社會(huì)協(xié)同、公眾參與的積極價(jià)值,即建構(gòu)一種協(xié)同共治的民族事務(wù)治理體系。

3.1 協(xié)同共治：民族事務(wù)治理體系的理論闡釋

協(xié)同共治的民族事務(wù)治理體系是指民族事務(wù)治理過程中,在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下,政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民等各種治理子系統(tǒng)共同構(gòu)成一個(gè)開放的治理系統(tǒng)。這個(gè)治理系統(tǒng)以共同的愿景、普適的法律、公認(rèn)的制度、專業(yè)的技能和個(gè)體的德性作為控制參量,借助各子系統(tǒng)之間的相互協(xié)調(diào)、通力合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),產(chǎn)生各個(gè)子系統(tǒng)原初并不具備的能量,并最終促成民族事務(wù)治理績(jī)效優(yōu)化。概而論之,協(xié)同共治的民族事務(wù)治理體系具有以下幾個(gè)基本特征：

其一,治理主體的多元性。傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系主要是政治系統(tǒng)單一力量的“一枝獨(dú)秀”,協(xié)同共治體系則是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,政府力量、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和公民力量的多元合奏,多元的治理主體構(gòu)成了民族事務(wù)協(xié)同共治的基礎(chǔ)。在協(xié)同共治體系中,多元治理主體之間的關(guān)系發(fā)生深刻變化：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,其他主體間平等、彈性、扁平的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)取代了層級(jí)節(jié)制、主次分明的官僚制結(jié)構(gòu);協(xié)作與互助取代了命令與控制;激勵(lì)和促進(jìn)取代了管制與禁止;主動(dòng)參與取代了被迫應(yīng)對(duì)或被動(dòng)接受[16]。民族事務(wù)治理不再是主治者與受治者之間純粹的命令與服從關(guān)系,而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,各方平等協(xié)商、理性對(duì)話與合謀協(xié)力,擱置民族身份敏感、民族文化異質(zhì)和民族利益分歧,在中華民族偉大復(fù)興的共同愿景導(dǎo)向之下形成政治共識(shí)和行動(dòng)共識(shí)。

其二,主體功能的互補(bǔ)性。面對(duì)民族事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)的多元化,“不論是公共部門,還是私人部門,沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識(shí)與信息;也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[17]55。民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解需要多元治理力量的深度介入,但多元治理力量的深度介入并不僅僅源于治理主體的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì),還源于治理主體的功能優(yōu)勢(shì),更源于每個(gè)參與者擁有完成一項(xiàng)任務(wù)所需的不同類型和不同層次的技術(shù)和資源。民族事務(wù)治理績(jī)效優(yōu)化需要“他們?cè)谀撤N程度上聯(lián)合進(jìn)行決策、集體執(zhí)行行動(dòng)”[18]35。進(jìn)而言之,在民族事務(wù)的協(xié)同共治中,“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的功能優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為民族事務(wù)治理的愿景勾勒、戰(zhàn)略謀定、制度設(shè)計(jì)、法治推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)長(zhǎng)于民族經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的提供和民族地區(qū)資源的優(yōu)化配置。至于公民個(gè)體則是公共理性與公共德性合一的自覺主體,是民族平等和民族團(tuán)結(jié)的終極貫徹者和自覺實(shí)踐者?？梢哉f,民族事務(wù)多元治理主體的各具優(yōu)勢(shì)和彼此之間相互耦合的可能,為民族事務(wù)的協(xié)同共治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其三,權(quán)力運(yùn)行的多向性。傳統(tǒng)民族事務(wù)治理帶有十分明顯的權(quán)力本位傾向,是一種政治集權(quán)式治理模式。民族事務(wù)治理的權(quán)力運(yùn)行軌跡也主要表征為自上而下的單向度運(yùn)行。這種權(quán)力本位和權(quán)力單向度運(yùn)行的治理,使得傳統(tǒng)民族事務(wù)治理容易出現(xiàn)進(jìn)退失據(jù)的鐘擺效應(yīng)：即平常疏于民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防微杜漸,而當(dāng)民族事務(wù)問題出現(xiàn)之時(shí)又反應(yīng)過度。與此不同的是,民族事務(wù)的協(xié)同共治更多地體現(xiàn)為社會(huì)本位和社會(huì)分權(quán),強(qiáng)調(diào)任務(wù)導(dǎo)向、網(wǎng)絡(luò)化治理和多中心治理。其權(quán)力運(yùn)行軌跡更多地體現(xiàn)為縱向?qū)用娴碾p向互動(dòng)和橫向權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)。在縱向?qū)用嫔?政治系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)不斷發(fā)生輸入、轉(zhuǎn)化、輸出、反饋的信息交換,權(quán)力運(yùn)行是自上而下與自下而上的雙向互動(dòng)。在橫向?qū)用嫔?協(xié)同治理的多元主體發(fā)生著各種網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)動(dòng),公共部門之間的跨部門聯(lián)動(dòng)變得尋常,而且公私部門的伙伴式合作以及社會(huì)組織與公民個(gè)體的開放式協(xié)同亦是常態(tài)。

其四,利益取向的公共性。協(xié)同共治體系的本質(zhì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,多元民族事務(wù)治理主體通過既競(jìng)爭(zhēng)又協(xié)作的作用,把原本無秩序、分散化的民族事務(wù)治理力量合而為一,并產(chǎn)生單一民族事務(wù)治理主體未曾具備的整體效應(yīng)。協(xié)同共治體系的精髓在于主體多元和協(xié)同聯(lián)動(dòng),協(xié)同共治通過邀約多元力量對(duì)民族事務(wù)的協(xié)商式治理,既彌補(bǔ)社會(huì)力量在民族事務(wù)治理過程中的長(zhǎng)久缺席,又掃除政治系統(tǒng)單一治理的視覺盲區(qū)。更為重要的是,協(xié)同共治體系尊重利益群體權(quán)益表達(dá)和意見言說的權(quán)利,并致力于多元利益的合理尊重和正當(dāng)妥協(xié)。這也就是說,民族事務(wù)治理的結(jié)果是公共利益的最大化,是各民族非零合博弈的互惠共贏和共享發(fā)展。

3.2 協(xié)同共治：民族事務(wù)治理體系的價(jià)值發(fā)微

協(xié)同共治作為當(dāng)代民族事務(wù)治理體系轉(zhuǎn)型的一種走向,相比于傳統(tǒng)一元化治理體系而言,具有不言而喻的時(shí)代氣象與獨(dú)特價(jià)值。

其一,民族事務(wù)的協(xié)同共治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的公意之治。傳統(tǒng)民族事務(wù)治理體系是以國家公共權(quán)力為后盾的、非協(xié)商性的、自上而下的民族事務(wù)管理。它缺乏激活多元利益相關(guān)方聯(lián)動(dòng)的因素,在客觀上容易導(dǎo)致利益相關(guān)方被排斥在民族事務(wù)治理之外。而協(xié)同共治內(nèi)在地要求多元利益相關(guān)方介入并協(xié)同展開民族事務(wù)治理,其價(jià)值導(dǎo)向是各民族公共意志的尊重和滿足。從顯性價(jià)值來看,協(xié)同共治對(duì)民族公意的尊重降低民族制度和民族政策運(yùn)轉(zhuǎn)的政治成本,產(chǎn)生民族制度運(yùn)轉(zhuǎn)順暢和民族政策執(zhí)行有效的附加收益。從潛隱價(jià)值來看,協(xié)同共治是對(duì)國家政治合法性的持續(xù)性追加。多元治理主體之間的民主協(xié)商使得民族政策產(chǎn)出不斷進(jìn)行優(yōu)化,更加符合各民族對(duì)美好生活的需求和期待。這不但潛在地推動(dòng)各民族自覺認(rèn)同國家政治權(quán)威、政治制度和社會(huì)秩序,而且還將顯著地提升整個(gè)多民族國家的凝聚力和美譽(yù)度。

其二,民族事務(wù)的協(xié)同共治是前瞻之治。在傳統(tǒng)民族事務(wù)治理中,政治系統(tǒng)在某種程度上可以說是民族事務(wù)治理的唯一主體,難以避免地存在帕金森定律中的種種弊端。政治系統(tǒng)對(duì)民族地區(qū)社會(huì)變遷和輿情變化不夠敏感,民族事務(wù)治理往往呈現(xiàn)出就事論事、事后彌補(bǔ)的特點(diǎn)。民族事務(wù)治理模式通常也表現(xiàn)為一種“創(chuàng)傷療救型”治理和應(yīng)激反應(yīng)式治理。顯然,這些治理取向與方式已經(jīng)日益不適應(yīng)民族事務(wù)治理的現(xiàn)代需求。而協(xié)同共治本質(zhì)上反映的是民族事務(wù)治理的“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下熔鑄多元治理主體的優(yōu)勢(shì)功能于一體。它既立足政治體系的政治正確性,又激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益敏銳性,還匯聚社會(huì)組織的自組織能力和公民個(gè)體對(duì)民族氣候的感知能力。這在很大程度上可以實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)集思廣益之后的前瞻性治理,即在民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突破臨界點(diǎn)之前,就敏銳地捕捉到風(fēng)險(xiǎn)源,提前采取糾偏措施,斬?cái)囡L(fēng)險(xiǎn)源生成渠道和傳播路徑,或者通過風(fēng)險(xiǎn)消除、風(fēng)險(xiǎn)置換、風(fēng)險(xiǎn)隔離、風(fēng)險(xiǎn)分散、風(fēng)險(xiǎn)延緩等舉措最大程度地降低民族事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)傷害。

其三,民族事務(wù)的協(xié)同共治是權(quán)利之治。協(xié)同共治強(qiáng)調(diào)民族事務(wù)治理的多中心,強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民個(gè)體等參與民族事務(wù)治理的效用性。協(xié)同共治對(duì)多元力量的吸納與重視,使得現(xiàn)代民族事務(wù)治理迥異于傳統(tǒng)的權(quán)力本位而折射出權(quán)利本位的色彩。當(dāng)代中國所處的時(shí)代是公民對(duì)美好生活需求升級(jí)的新時(shí)代,各民族公民不滿足于被動(dòng)地接受政治系統(tǒng)供給的公共產(chǎn)品,而要求在民族事務(wù)共治中實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和公民權(quán)利。正如行政學(xué)大師彼得斯所說：“一個(gè)真正具有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)參與,而不是服務(wù)對(duì)象的被動(dòng)接受?！盵20]64協(xié)同共治指向的民族事務(wù)的“權(quán)利之治”蘊(yùn)含著公民權(quán)利在民族事務(wù)上的落地,不僅彰顯著黨和國家一以貫之倡導(dǎo)的人民立場(chǎng)和主權(quán)在民原則,而且對(duì)于各民族的公民德性培育、公共精神訓(xùn)練和公共理性長(zhǎng)成亦具有極其重大的意義。

4 余論

從理論假定來看,協(xié)同共治是建立在社會(huì)自覺的社會(huì)假定、公共理性的理性假定和公民德性的人性假定基礎(chǔ)之上,但在事實(shí)上,我國現(xiàn)代社會(huì)尚未發(fā)育成熟。多元治理主體展開民族事務(wù)的協(xié)同共治難免面臨著經(jīng)濟(jì)理性與公共理性的撕扯、民族角色與公民角色的兩難,以及公民精神與民族思維的糾纏。從其實(shí)踐建構(gòu)而言,民族事務(wù)的協(xié)同共治也面臨多元治理主體介入之后的多重困境,如民族事務(wù)治理的效率困境(協(xié)同共治的民主規(guī)模往往與治理效率的成反比)、責(zé)任困境(協(xié)同共治的決策產(chǎn)出何以劃定責(zé)任歸屬)、理性困境(公地悲劇、集體行動(dòng)邏輯已然揭示個(gè)體理性集合導(dǎo)致的集體非理性)、妥協(xié)困境(民族事務(wù)本身的敏感性是否會(huì)戕害多元協(xié)商中的合法反對(duì)與正當(dāng)妥協(xié))。

當(dāng)代民族事務(wù)治理的協(xié)同共治雖然面臨著諸多理論難題和實(shí)踐問題,但這些理論難題和實(shí)踐問題卻并不必然否定當(dāng)代民族事務(wù)治理體系轉(zhuǎn)型的前景與價(jià)值。面對(duì)各族民眾對(duì)美好生活需求的全面升級(jí),我國民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化必然要求建構(gòu)一種協(xié)同共治式的治理體系。至于協(xié)同共治體系中的困境破解,從根本上講,依然取決于政治系統(tǒng)“元治理”的角色扮演,即政治系統(tǒng)如何良善地行使對(duì)公共治理機(jī)制的開啟、關(guān)閉、調(diào)整,避免族際之間因?yàn)閮r(jià)值分歧與利益沖突而損害民族事務(wù)的協(xié)同共治。顯然,這將是極度考驗(yàn)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)政治藝術(shù)和行政技術(shù)并值得進(jìn)一步思考的重要問題。

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