王先達(dá)

新中國成立后，從1952年黃委組織西線工程查勘起，以水利（電）部為主開展了60多年南水北調(diào)工程前期工作，歷經(jīng)探索階段、以東線工程為重點的規(guī)劃階段、東中西線工程規(guī)劃研究階段、論證階段、總體規(guī)劃階段和《總體規(guī)劃》提出后等六個階段。

一、探索階段（1952～1961年）

1952年10月30日，毛主席聽取黃委主任王化云關(guān)于《黃河源及通天河引水入黃查勘報告》的匯報后說：“南方水多，北方水少，如有可能借點水來也是可以的?！庇纱颂岢隽四纤闭{(diào)戰(zhàn)略構(gòu)想。1953年2月，毛主席在視察長江時，與長辦主任林一山探討了可能的調(diào)水線路，要求林派人查勘漢江丹江口河段。查勘后，經(jīng)過比較認(rèn)為，在丹江口建水庫自流引水，經(jīng)唐白河平原越江淮分水嶺埡口，進(jìn)入淮河流域，再由鄭州附近入黃河并引向華北的調(diào)水線路最有利。此后，以黃委為主進(jìn)行了西部地區(qū)引水線路查勘，提出了《金沙江引水線路查勘報告》《中國西部地區(qū)南水北調(diào)積～柴、積～洮輸水線路查勘報告》，同時提出了4條可供進(jìn)一步比較的引水線路：由金沙江玉樹附近、惡巴附近、翁水河口和石鼓分別引水到賈曲入黃河的玉積線，到洮河的惡洮線，到定西大營梁的翁定線，以及入渭河的石渭線。

長辦于1957年提出了《漢江流域規(guī)劃要點報告》，1959年提出《長江流域綜合規(guī)劃要點報告》，將丹江口水利樞紐作為漢江綜合開發(fā)利用的第一期工程，推薦自丹江口引漢濟淮濟黃方案；提出南水北調(diào)總的布局：從長江上、中、下游分別調(diào)水，并認(rèn)為從中、下游調(diào)水比較現(xiàn)實。

淮委在1956年《淮河流域規(guī)劃》和1957年《沂沭泗流域規(guī)劃》中分別提出了引漢濟淮灌溉豫東和淮北平原5050萬畝耕地，和沿淮河入江水道引長江水入洪澤湖，再由京杭運河引水到駱馬湖、南四湖，灌溉蘇北、魯南4100多萬畝耕地；以及從裕溪河引江入巢（湖）、再經(jīng)南淝河引水過江淮分水嶺入東淝河、瓦埠湖的引江濟淮線。

為從根本上解決蘇北地區(qū)用水，1957年江蘇省提出江水北調(diào)東引和淮水北調(diào)規(guī)劃，并開始逐步建設(shè)淮沭新河，引淮水北調(diào)，開挖新通揚運河引江，建設(shè)江都等泵站北調(diào)江水，為南水北調(diào)東線工程奠定了基礎(chǔ)。1958～1961年，蘇魯兩省實施了京杭運河黃河～長江段整治和擴建工程，為南水北調(diào)東線工程創(chuàng)造了條件。

1958年開始建設(shè)丹江口水庫，為實施南水北調(diào)中線工程奠定了基礎(chǔ)。

1962年以后，由于黃淮海平原大面積引黃灌溉和平原蓄水，造成了嚴(yán)重的土壤鹽堿化，加上文化大革命的干擾，南水北調(diào)的前期工作處于停頓狀態(tài)。

二、以東線為重點的規(guī)劃階段(1972～1979年)

1972年華北大旱，工農(nóng)業(yè)用水發(fā)生嚴(yán)重困難，水資源危機開始暴露。為解決華北缺水問題，1973年開始建設(shè)引灤工程，水電部組織研究引黃方案。由于黃河水量少、處理泥沙十分困難，引黃只能作為解決華北缺水的過渡性措施和應(yīng)急方案。從長遠(yuǎn)考慮，應(yīng)從長江調(diào)水。隨后，水電部成立南水北調(diào)規(guī)劃組，研究從長江向華北調(diào)水的近期方案。規(guī)劃組于1976年3月提出《南水北調(diào)近期工程規(guī)劃報告》。規(guī)劃從江蘇省揚州市附近抽引長江水，沿京杭運河等河道逐級抽引江水北調(diào)，向天津市和海河流域缺水地區(qū)供水，重點是北調(diào)，并兼顧沿線地區(qū)工農(nóng)業(yè)用水要求。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1978年5～7月對《規(guī)劃》進(jìn)行了現(xiàn)場初審。初審肯定了以東線工程作為南水北調(diào)近期工程，并以京杭運河為輸水干線送水到天津作為南水北調(diào)東線近期工程的實施方案。

為了推動南水北調(diào)工程前期工作順利開展，1978年7月，中國科學(xué)院、水利部在石家莊召開了“南水北調(diào)及其對自然環(huán)境影響”科研規(guī)劃落實會，制定了1978～1985年“南水北調(diào)及其對自然環(huán)境影響”科研規(guī)劃實施計劃，明確了科研任務(wù)、各課題的負(fù)責(zé)單位和參加單位。1980年以后，陸續(xù)提出了研究成果，為南水北調(diào)工程規(guī)劃所應(yīng)用。1979年3～4月，中國水利學(xué)會在天津主持召開了南水北調(diào)規(guī)劃學(xué)術(shù)討論會。會議重點討論了中線和東線方案。多數(shù)同志認(rèn)為，這兩條供水線路各有供水范圍，各有特點，也各有其有利條件，不能相互替代，應(yīng)該相互促進(jìn)。此次會議，南辦介紹了《南水北調(diào)近期工程規(guī)劃報告》，長辦提出《長江中游線引漢工程規(guī)劃要點》，黃委設(shè)計院提出了《關(guān)于南水北調(diào)的意見》。1980年，中外專家共同對東、中線經(jīng)過地區(qū)進(jìn)行了科學(xué)考察，舉行學(xué)術(shù)交流會，重點討論了南水北調(diào)的必要性和調(diào)水對自然環(huán)境的影響。此后左大康、劉昌明主編了《遠(yuǎn)距離調(diào)水，中國南水北調(diào)與國際調(diào)水經(jīng)驗》專著。

三、開展南水北調(diào)東、中、西線規(guī)劃研究(1980～1994年)

1978年10月和1979年12月成立了水利（電）部南水北調(diào)規(guī)劃辦公室（簡稱南辦），統(tǒng)一組織和指導(dǎo)南水北調(diào)工作，并由黃委、長辦、天津院分別負(fù)責(zé)西、中、東線規(guī)劃。南水北調(diào)進(jìn)入東、中、西線規(guī)劃研究階段。

1980～1981年，海河流域連續(xù)兩年嚴(yán)重干旱，國務(wù)院決定密云水庫不再供水河北、天津，臨時引黃濟津，加快建設(shè)引灤工程，國家計劃“六五”實施南水北調(diào)工程。東、中、西線進(jìn)行了深入的規(guī)劃研究工作。

東線：按照1981年國務(wù)院治淮會議要求，1983年1月淮委提出《南水北調(diào)東線第一期工程可行性研究報告》，2月，國務(wù)院決定，“批準(zhǔn)南水北調(diào)東線第一期工程方案”“爭取今冬開工”。1985年4月，水利部將《南水北調(diào)東線第一期工程設(shè)計任務(wù)書》報送國家計委。1986年9月～1988年5月，國家計委和中國國際工程咨詢公司對《任務(wù)書》進(jìn)行了審查和評估。國務(wù)院總理李鵬對審查意見作了批示。

根據(jù)審查意見和水利部要求，從1988年下半年～1992年12月，南辦組織淮委、海委、天津院編制了《南水北調(diào)東線工程修訂規(guī)劃報告》和東線第一期工程的《修訂設(shè)計任務(wù)書》《修訂環(huán)境影響報告書》《總體設(shè)計》和《可研修訂報告》。1993年9月，水利部主持審查了《修訂規(guī)劃報告》和《可研修訂報告》。此前，1993年7月預(yù)審了《修訂環(huán)境影響報告書》。

1986年，全國人大六屆四次會議審查通過的“七五”計劃確定，“開始建設(shè)南水北調(diào)東線第一期工程”。1992年4月、1993年5月水利部向國務(wù)院兩次報告，建議：“為緩解北方缺水局面，先實施東線工程現(xiàn)實可行?！薄皯?yīng)先行建設(shè)南水北調(diào)東線一期工程、中線的水源工程（擴建丹江口水庫）和引黃北調(diào)工程?！?/p>

中線：1980年4～5月，水利部組織中線查勘，認(rèn)為中線是一條好的調(diào)水線，應(yīng)盡快提出規(guī)劃報告，并指定長辦負(fù)責(zé)中線規(guī)劃。1985年12月，長辦提出了《南水北調(diào)中線引漢規(guī)劃報告（初稿）》。規(guī)劃主要為農(nóng)業(yè)供水，并結(jié)合航運，將輸水渠作為新的運河。經(jīng)修改后，1987年完成《中線規(guī)劃報告》，1988年9月報送了《規(guī)劃補充報告》和《規(guī)劃簡要報告》。此后，又提出了《南水北調(diào)中線規(guī)劃報告（1991年9月修訂）》《中線工程初步可研報告》。1992年3月，國家計委召開南水北調(diào)研討會，鄒家華副總理講話，要求加快中線前期工作。1992年底，長委完成《中線可研報告》，1993年又補充了若干專題材料。水利部于1994年1月審查通過了《可研報告》和專題材料，并報送國家計委。

西線：1978年、1980年和1985年黃委三次組織從通天河、雅礱江、大渡河引水入黃河線路的查勘，并提出查勘報告和引水工程研究報告。

1987年7月，國家計委印發(fā)《關(guān)于開展南水北調(diào)西線工程超前期工作的通知》，將西線工程列入超前期工作項目。在有關(guān)部門和地方的協(xié)同配合下，到1996年黃委完成了大量勘測和規(guī)劃研究工作，并于1989年、1992年和1996年分別提出《南水北調(diào)西線工程初步研究報告》《雅礱江調(diào)水工程規(guī)劃研究報告》和《南水北調(diào)西線工程規(guī)劃研究綜合報告》。

四、開展南水北調(diào)工程論證(1995～1998年)

1995年6月，國務(wù)院第71次總理辦公會議研究了南水北調(diào)問題，認(rèn)為：南水北調(diào)是一項跨世紀(jì)的重大工程，關(guān)系到子孫后代的利益，一定要慎重研究，充分論證，科學(xué)決策。隨后，成立了以水利部部長紐茂生為主任委員的南水北調(diào)工程論證委員會及辦公室、顧問組、工作組、專家組，和以國務(wù)院副總理鄒家華為主任委員的南水北調(diào)工程審查委員會及辦公室、專家組，開展南水北調(diào)工程的論證和審查工作。

南水北調(diào)工程論證委員會及工作組和專家組于1996年1月提出了《南水北調(diào)工程論證報告》（簡稱《論證報告》）及8個附件?！墩撟C報告》建議，“實施南水北調(diào)工程的順序為中、東、西線”，“將中線工程列入‘九五’計劃，早日興建”。1998年2月，審查委員會提出了《南水北調(diào)工程審查報告》?！秾彶閳蟾妗吠狻墩撟C報告》的主要結(jié)論意見，即按中、東、西的順序?qū)嵤┠纤闭{(diào)工程，推薦中線工程加高丹江口水庫大壩，對漢江中下游實行補償，調(diào)水145億m3的建設(shè)方案；東線工程應(yīng)創(chuàng)造條件適時開工建設(shè)；西線繼續(xù)做好綜合調(diào)研，搞好規(guī)劃，優(yōu)選調(diào)水規(guī)模和線路，開展高壩、長隧洞技術(shù)研究，加快前期工作步伐。

五、開展南水北調(diào)工程總體規(guī)劃(1999～2002年)

1999年5月，水利部成立南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局（簡稱調(diào)水局）。調(diào)水局組織有關(guān)單位和專家，開展南水北調(diào)工程規(guī)劃研究。首先開展《北方地區(qū)水資源總體規(guī)劃》和《近期解決北方缺水問題專題研究》（含8個專題），于2001年初完成并通過評審驗收。

在對南水北調(diào)工程前期工作的總結(jié)、分析，以及北方地區(qū)水資源總體規(guī)劃初步成果基礎(chǔ)上，2000年7月，水利部提出《南水北調(diào)工程實施意見》。9月27日，國務(wù)院召開南水北調(diào)工程座談會，朱镕基總理主持會議，聽取了水利部關(guān)于《實施意見》的匯報和國家計委、中咨公司和與會專家的意見，并指示，務(wù)必做到先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水；強調(diào)關(guān)鍵在于搞好總體規(guī)劃，全面安排，分期實施。隨后國家計委和水利部布置南水北調(diào)工程總體規(guī)劃工作。調(diào)水局協(xié)同有關(guān)部委并組織部屬單位和流域機構(gòu)，編制了《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》的12個附件和45個專題研究報告，通過了專家評審。在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)展計劃委員會和水利部于2002年9月聯(lián)合編報《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》（簡稱《總體規(guī)劃》）。12月，國務(wù)院對《總體規(guī)劃》作了批復(fù)，“原則上同意《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》”，“先期實施東線和中線一期工程，西線工程先繼續(xù)做好前期工作”。12月27日，在北京人民大會堂、江蘇省寶應(yīng)市、山東省濟南市同時舉行了南水北調(diào)工程開工典禮。國務(wù)院總理朱镕基宣布南水北調(diào)工程開工。東線一期工程的兩個單項工程開始實施。2003年12月30日，中線一期工程開工。南水北調(diào)工程從規(guī)劃研究進(jìn)入了以建設(shè)為主的階段。

六、《總體規(guī)劃》提出之后

依據(jù)《總體規(guī)劃》及東、中線一期工程規(guī)劃編報的東、中線一期工程《項目建議書》和《可研報告》，國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)東、中線一期工程。兩項工程分別于2013年和2014年建成通水，并逐漸增加調(diào)水量（例如，2017～2018年度，山東省從東線工程引水近11億m3，約為年設(shè)計凈增供水量的80%；中線工程向北京市供水約10億m3/年，2018年3～6月，中線向豫、冀、津三省市生態(tài)補水8.7億m3），從而改善了京、津、冀、豫、蘇、皖、魯?shù)仁　⑹械墓┧疇顩r，促進(jìn)了社會經(jīng)濟發(fā)展，初步（或正在）改善了受水區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，《總體規(guī)劃》確定的一些目標(biāo)和任務(wù)還需要進(jìn)一步論證。

一是所提的“力爭西線一期工程在2010年具備開工條件”的目標(biāo)至今沒有實現(xiàn)。

二是正在開展的東線二期工程規(guī)劃，初步擬定供水范圍為蘇、皖、魯、冀、津、京等6省、市，突破了《總體規(guī)劃》東線工程不向北京市供水的供水目標(biāo)（范圍）。

三是《總體規(guī)劃》提出的東、中線二期工程和西線工程，都需要進(jìn)一步論證。東線二期工程正在論證中。中線工程的規(guī)模（年調(diào)水量）經(jīng)過多次論證，已從20世紀(jì)70～90年代的220億～230億m3/a調(diào)整為《總體規(guī)劃》采用的130億m3/a。2003年以后，國家建設(shè)從丹江口水庫引水的南水北調(diào)中線一期工程，而在丹江口水庫上、下游，陜鄂兩省也在抓緊建設(shè)引漢工程，不久將建成引水；加上水文系列延長的影響等，人們很自然地提出《總體規(guī)劃》關(guān)于中線二期工程年調(diào)水量從一期工程95億m3/a增加到130億m3/a的目標(biāo)需要重新論證；如果達(dá)不到130億m3/a，是否需要引江？

關(guān)于西線工程：二十世紀(jì)五六十年代研究的調(diào)水范圍偏大，研究的引水河流偏多。七十年代后期起，研究從通天河巴塘曲口以上、雅礱江甘孜以上、大渡河兩江口以上河段引水。初步分析最大可能年調(diào)水量為200億m3?！赌纤闭{(diào)工程西線論證報告》和《總體規(guī)劃》都提出西線工程從通天河、雅礱江和大渡河等三條河調(diào)水到黃河。調(diào)水規(guī)模分別為195億m3/a和 170億m3/a。

2001年，錢正英在她和張光斗共同主編的《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告及各專題報告》中指出：西線工程“從長江干流通天河及支流雅礱江、大渡河調(diào)水到黃河上游”，“主要任務(wù)是解決西北地區(qū)缺水問題，同時促進(jìn)黃河治理開發(fā)”，“還不具備實施條件”，“應(yīng)抓緊前期工作……盡快開展第一期工程可行性研究”。在對西北地區(qū)水資源進(jìn)行研究之后，她在“西北地區(qū)水資源及對策高層研討會”上的發(fā)言中指出：“西線建設(shè)的任務(wù)主要是滿足黃河個別支流如渭河的社會經(jīng)濟用水需求和補償黃河的出境水量。因此，西線的受水區(qū)、線路，以及實施步驟都應(yīng)進(jìn)一步論證比較。”（《中國水利》2006年第11期）

2003年以后，按照國務(wù)院對《總體規(guī)劃》批復(fù)提出的“西線工程先繼續(xù)做好前期工作”的要求，有關(guān)單位一直在開展西線工程的前期工作，至今未提出實施方案。

《總體規(guī)劃》提出后的實踐告訴我們，在東、中線一期工程建成后，南水北調(diào)工程的前期工作仍然任重道遠(yuǎn)：東、中線后續(xù)工程論證工作需要“加快開展”，建設(shè)一個什么樣的西線工程仍在論證中