■ 陳杰鶴

基層工會經(jīng)費屬于事業(yè)單位財政性資金范疇，不納入單位行政業(yè)務經(jīng)費管理之列，有其獨立的核算體系。工會經(jīng)費是保障工會服務職工、開展活動的經(jīng)濟基礎。但由于資金額度比較小、支出形式和范圍比較靈活、監(jiān)管不到位等，長期以來沒有得到普遍重視。中央“八項規(guī)定”精神出臺后，中華全國總工會密切配合新形勢、新要求，集中出臺了一系列關于工會經(jīng)費使用和管理的新規(guī)定，修正了一些執(zhí)行多年的老舊文件，使工會經(jīng)費進入公眾視野，得以認真審視。對醫(yī)療衛(wèi)生單位基層工會在經(jīng)費管理與使用過程中存在的突出問題和難點問題進行梳理，分析產(chǎn)生問題的內(nèi)部管理因素與外部限制，提出建議，以提升工會經(jīng)費的管理水平。

1 影響經(jīng)費管理水平提升的外部限制

雖然當前對工會經(jīng)費管理的要求越來越高，各管理層級發(fā)布的文件也不在少數(shù)，但在現(xiàn)行基層工會管理模式下，一些工會自身難以解決的外部條件制約成為經(jīng)費管理水平難以提升的瓶頸。

1.1 系統(tǒng)內(nèi)缺乏統(tǒng)一的內(nèi)控制度規(guī)范

行業(yè)系統(tǒng)統(tǒng)一管理的基層工會具有諸多相通的共性：（1）接受上級領導機關的領導，執(zhí)行統(tǒng)一的工作部署和要求；（2）經(jīng)費收繳途徑一致，能夠保證經(jīng)費及時、足額收繳；（3）單位性質(zhì)相同，全部為事業(yè)單位；（4）醫(yī)療單位的專業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟業(yè)務相同，衛(wèi)生單位的經(jīng)濟業(yè)務相似；（5）人員結(jié)構(gòu)、層次相近等。雖然存在上述共性，但在管理標準和制度要求上卻有較大差異，主要原因是缺少上級主管部門對本系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)部控制制度?；鶎訂挝淮蠖喔鶕?jù)自身管理模式和理解來確定內(nèi)控環(huán)節(jié)和管理制度，因而無論是數(shù)量（即所涵蓋的實質(zhì)性控制環(huán)節(jié)）還是整體質(zhì)量，單位之間差別較大，存在系統(tǒng)內(nèi)口徑不一致、要求不統(tǒng)一的情況，提升了統(tǒng)一管理的難度，也給主管部門統(tǒng)一審計帶來困難。

1.2 財務工作由行政代管，客觀上很難得到重視

基層單位工會除了工會辦公室一般設置1～3名專職人員外，其他均為兼職。有些衛(wèi)生單位人員編制有限，連工會干部都是兼職，因此財務工作全部委托單位行政財務代管。長期單一的代管方式從客觀上造成弊端：（1）對經(jīng)費管理的重視程度不高。一方面，負責這部分代管工作的財務人員大多以行政工作為主，工會工作為輔，缺少時間和精力把工作做細做實；另一方面，行政部門不太愿意把專業(yè)能力強、責任心強的人員安排給工會使用，工會只能被動接受，影響到工會經(jīng)費的管理水平。（2）工會缺乏對代管人員的管理手段。財務代管人員在編制上屬行政部門，與工會沒有上下級關系。財務人員與工會之間是部門間的合作關系，從客觀上造成了工會對這些財務人員管理權限的缺失，增加了人員的不確定性，其結(jié)果是財務人員變動頻繁、專業(yè)能力提升受限、責任心缺乏等方面的問題屢屢出現(xiàn)，工會主席想管而管不了。

1.3 工會管理與行政管理相交，易造成工會經(jīng)費與行政經(jīng)費混淆

就體制而言，工會是獨立法人機構(gòu)，經(jīng)費預算獨立，審批執(zhí)行“一支筆”制度，工會委員會是工會的最高決策機構(gòu)；就單位而言，工會又是單位組織結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，接受黨委和行政部門的領導，工作重點要緊密圍繞黨委中心工作、配合行政來開展。因此，工會一方面要服從單位組織的領導，另一方面要遵守工會組織的相關程序，形成了工會組織與單位組織的雙重管理模式。在這種管理模式下，容易造成工會經(jīng)費與行政經(jīng)費混淆。比如，用行政專項經(jīng)費組織活動不能發(fā)放獎品，而工會組織活動發(fā)獎品符合文件要求，于是行政部門聯(lián)合工會一起開展活動（有的甚至工會只掛名），由工會經(jīng)費支出發(fā)放獎品。這種相互交織的情況在審計時，很難判斷支出的合理性。

1.4 政府采購沒有將工會經(jīng)費納入結(jié)算范圍，無法取得政府采購結(jié)算清單

根據(jù)各級政府采購相關文件的規(guī)定，基層工會應執(zhí)行政府采購。比如，一般商品采購屬于定點供應商目錄內(nèi)的要在目錄中選則供應商；會議、培訓等執(zhí)行定點采購等。但是，在實際執(zhí)行中，政府采購部門沒有將工會納入采購單位的范圍，造成工會在結(jié)算時無法取得政府采購結(jié)算清單，給執(zhí)行政府采購帶來困難。

1.5 經(jīng)費審查委員會成員多為兼職的內(nèi)部審計人員，獨立性不足

經(jīng)費審查委員會（簡稱“經(jīng)審會”）是工會的內(nèi)部審計機構(gòu)，是工會經(jīng)費審查監(jiān)督制度的具體落實者和責任人。基層單位的經(jīng)審會組成人員多為兼職，委員由不同專業(yè)的代表組成?！吨袊徲嫍l例》明確規(guī)定，經(jīng)審委員中具有審計、財會專業(yè)知識的人員一般不少于2/3[1]。基層工會由于受人員編制以及財務、審計專業(yè)人員不足等條件的限制，在經(jīng)審委員人選上本已捉襟見肘，再加上兼職，獨立性不足，形成經(jīng)審人員變動頻繁、經(jīng)審工作質(zhì)量不高、審計監(jiān)督職責弱化等現(xiàn)狀。

1.6 未將工會經(jīng)費管理納入單位績效考核體系，使經(jīng)費管理弱化

近幾年，基層醫(yī)療衛(wèi)生單位逐步建立了績效考核指標體系，但沒有將工會經(jīng)費的執(zhí)行、管理以及績效等內(nèi)容量化為考核指標納入單位整體考核范圍，客觀上造成了工會經(jīng)費管理的邊緣化。

2 影響經(jīng)費管理水平提升的內(nèi)部管理因素

2.1 基層單位內(nèi)部控制制度建設存在缺陷，執(zhí)行不到位

2.1.1 制度制定有缺陷。在制度制定的過程中，缺乏對各制度之間的協(xié)調(diào)與整合，造成制度之間相互矛盾、標準不一致。有的制度沒有充分結(jié)合工會工作的特點和要求，盲目套用單位行政管理方面的制度，造成制度不切實際、流于形式，無法落實。

2.1.2 制度落實不到位。有的單位制度很詳細，但不能有效落實，執(zhí)行起來打折扣，甚至不執(zhí)行；同時，缺少監(jiān)督機制、考核機制和問責機制。

2.2 對法律法規(guī)、制度文件等學習理解不深入，貫徹落實有偏差

2.2.1 預算管理方面。對《工會預算管理辦法》等文件學習不深入，理解有偏差，導致對預算執(zhí)行重視不夠；預算編制審批代替執(zhí)行審批；預算調(diào)整沒有通過審批程序；預算調(diào)整不及時，造成執(zhí)行比率偏差較大等。

2.2.2 資產(chǎn)管理方面。對工會固定資產(chǎn)管理、基層經(jīng)費收支管理等文件貫徹落實不到位，導致有些達到固定資產(chǎn)計價標準的資產(chǎn)未計入固定資產(chǎn)；固定資產(chǎn)報廢未履行規(guī)定程序；物品發(fā)放、領用手續(xù)不規(guī)范等。

2.2.3 采購管理方面。對《政府采購法》及采購管理制度等法規(guī)、文件理解不夠，導致缺少本單位采購管理制度；應執(zhí)行政府采購事項的沒有執(zhí)行；大額采購事項沒有簽訂經(jīng)濟合同等。

2.2.4 超范圍支出問題。對上級部門對于基層工會經(jīng)費收支管理的精神領會不徹底，導致法定節(jié)假日以外的節(jié)日發(fā)放職工慰問品；法定節(jié)假日慰問超過預算支出；應由行政經(jīng)費支出的費用在工會經(jīng)費中列支等[2]。

2.2.5 會計科目使用不準確。對《工會會計制度》學習不夠，導致會計核算不準確。

2.3 工會經(jīng)費審查監(jiān)督制度落實不到位

2.3.1 組織機構(gòu)不健全。主要表現(xiàn)形式：經(jīng)審會的人數(shù)沒有達到3～5人的要求；經(jīng)審委員中具有審計、財會專業(yè)知識的人員不足2/3；經(jīng)審委員分工存在財務負責人擔任經(jīng)審會主任、經(jīng)審委員負責財務支出審核等現(xiàn)象[1]。

2.3.2 經(jīng)費審查監(jiān)督不到位。主要表現(xiàn)：沒有制定工會經(jīng)費審查制度；缺少由經(jīng)審會集體討論決策的審批事項等。

3 提升工會經(jīng)費管理水平的建議

3.1 強化內(nèi)部控制制度建設，做到有據(jù)可依

3.1.1 制定全系統(tǒng)內(nèi)部控制規(guī)范。由上級工會統(tǒng)一制定符合全系統(tǒng)特點和要求的經(jīng)費管理內(nèi)部控制手冊，要涵蓋系統(tǒng)內(nèi)所屬基層單位全部經(jīng)濟事項的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，下發(fā)到基層工會統(tǒng)一執(zhí)行。同時，要加大培訓力度，全員培訓與循環(huán)培訓相結(jié)合，每年一次全員培訓；針對基層工會財務、經(jīng)審人員變動頻繁的狀況，實行循環(huán)培訓，做到讓新人上崗前先得到培訓，循序漸進，深入落實，將會有效提升整個系統(tǒng)的管理水平。

3.1.2 抓好基層工會制度建設?；鶎庸鶕?jù)系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)范，結(jié)合本單位實際情況，做好本單位的制度建設工作。上級工會每年對基層提出幾項制度建設要求，第1年制定2～3個制度目錄，要求必須完成，上級工會做到年初要求、年底考核檢查；第2年再規(guī)定2～3個制度目錄，以此類推。利用3～5年的時間，將系統(tǒng)內(nèi)各單位的制度目錄統(tǒng)一，有利于全系統(tǒng)的規(guī)范化管理及審計口徑一致。

3.2 制定工會經(jīng)費績效考核指標，提高經(jīng)費管理地位

結(jié)合醫(yī)療衛(wèi)生單位績效考核要求，制定本系統(tǒng)工會經(jīng)費管理的財務指標體系，將指標體系納入單位績效考核范圍，強化對提升經(jīng)費使用與管理水平的全員認知，進而逐步提高工會經(jīng)費在單位管理中的地位。

3.3 適應新形勢新要求，細化財務管理方式

支出范圍、支出標準等方面的政策變化較大，要求越來越嚴格。醫(yī)療衛(wèi)生單位應該結(jié)合當前的形勢變化，改進實行多年單一的財務代管方式，通過以下3種方式解決工會對財務人員的管理缺失問題：（1）財務人員編制充足的單位，為工會配備專職會計，人員編制歸屬工會管理；（2）財務人員不足但經(jīng)費充足的情況下，用工會經(jīng)費聘請財務人員，人員歸工會管理；（3）單位規(guī)模較小、工會經(jīng)費不足的，繼續(xù)由行政財務代管，人員編制繼續(xù)歸屬行政，但要將代管人員績效工資的一部分由工會負責發(fā)放，并在年終考核時聽取工會主席的意見。如此，既可以彌補工會對財務人員管理機制不健全的問題，又能使工會主席由想管而管不了變?yōu)橹惫?、能管、必須管；同時，可以保證人員 崗位穩(wěn)定，有利于財務人員的業(yè)務提升。

3.4 引進信息化管理手段，建立基層工會預算網(wǎng)上支付系統(tǒng)

通過引進信息化管理手段達到強化預算管理的目的。由上級主管部門投資建設基層工會預算網(wǎng)上支付系統(tǒng)，對年初申報審核后的預算按項目支付，無預算、未經(jīng)審批的預算調(diào)整項目將無法支付，保證預算執(zhí)行的合理性和準確性。

3.5 引入社會審計，彌補內(nèi)部審計獨立性不足的欠缺

上級工會和基層工會兩個層面同時引入社會審計。外部機構(gòu)對工會經(jīng)費的使用與管理所發(fā)表的審計評價意見具有更高的獨立性、客觀性和公正性，可以彌補經(jīng)審會（即內(nèi)部審計）獨立性不足的問題。同時，社會審計也是對內(nèi)部審計工作質(zhì)量的檢驗。

總之，基層工會經(jīng)費管理工作要隨著形勢、業(yè)務、要求的發(fā)展而探尋新思路，改進落后管理模式，嘗試符合現(xiàn)代管理要求的方式方法，才能有所作為，才能跟上現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生單位的管理節(jié)湊。