劉聚濤，王法磊，秦曉蕾，許新發(fā)

（1.江西省水利科學研究院/江西省鄱陽湖水資源與環(huán)境重點實驗室，330029，南昌；2.江西省水土保持科學研究院，330029，南昌）

流域綜合管理是以流域為單元，以生態(tài)為基礎，在政府、企業(yè)和公眾等共同參與下，應用行政、市場、法律手段，對流域內資源全面實行協調的、有計劃的、可持續(xù)的管理。2011年9月7日，我國首部流域綜合性行政管理法規(guī)《太湖流域管理條例》頒布實施，標志著我國流域綜合管理步入法治時代。2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，要求強化山水林田湖草系統(tǒng)綜合治理。在河長制背景下，探索鄱陽湖流域綜合管理具有重要意義，可為進一步實現國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設提供有力支撐。

一、實施鄱陽湖流域綜合管理具有天然基礎條件

江西省位于長江中下游南岸，總面積為16.69萬km2，山地占36﹪，丘陵占42﹪，平原崗地占12﹪，水域占10﹪，境內周邊三面環(huán)山、峰嶺交錯，中部丘陵、盆地相間，北部開闊，整個地勢南高北低，周邊高、中間低，構成一個以鄱陽湖平原為底部的不對稱盆地。江西省約94%的面積屬于鄱陽湖流域，鄱陽湖流域約97%的面積在江西境內。1983年開始，江西省組織開展鄱陽湖流域第三次綜合科學考察，認識到江西省境內湖流、湖泊、山區(qū)、丘陵是一個完整的生態(tài)經濟系統(tǒng)，要使自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會經濟相互協調發(fā)展，必須進行系統(tǒng)治理，加強流域綜合管理。鄱陽湖流域邊界和江西省區(qū)域行政邊界高度吻合，為實施流域綜合管理提供了良好的天然基礎條件。

二、實施鄱陽湖流域綜合管理具有實踐基礎

1.山水林田湖草綜合治理

20世紀80年代，江西省政府對鄱陽湖流域治理提出了“治湖必須治江、治江必先治山”“治山、治水、治窮”相結合的基本戰(zhàn)略，成立了跨部門的山江湖開發(fā)治理委員會，設立省政府授權的辦事機構，制定了流域性開發(fā)治理總體規(guī)劃，組織實施生態(tài)環(huán)境和水土資源方面單個部門難以承擔的各種類型科學研究、科學實驗和示范點建設及經驗推廣。自1985年來，江西省先后通過《江西省環(huán)境污染防治條例》《江西省資源綜合利用條例》《江西省基本農田保護辦法》等多項地方法律法規(guī)，保障鄱陽湖流域綜合治理實施。通過實施山水林田湖草綜合治理，江西省水生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，森林覆蓋率由20世紀80年代初的31.5%增加到目前的63.1%，水土流失面積由330萬hm2減少到130萬hm2。山水林田湖草綜合治理是鄱陽湖流域綜合管理的重要經驗。

2.江西省全境國家戰(zhàn)略

2014年6月，江西省成為第一批全國生態(tài)文明先行示范區(qū)，標志著江西省建設生態(tài)文明先行示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，2016年8月，江西省被批準成為國家生態(tài)文明試驗區(qū)，成為江西第二個全境列入的國家戰(zhàn)略，為鄱陽湖全流域生態(tài)環(huán)境保護方面的政策制定、體制機制建設和綜合管理提供重要依據。

3.全流域水量分配和調度

2005—2008年，江西在全國率先完成了全省各流域設區(qū)市級水量分配工作，分水方案已經省人民政府批準實施。在此基礎上，要求大力推進江西“五河”的水量調度工作。水量分配和水量調度是水資源管理的重要內容，實施全流域水量分配為流域水資源管理提供了堅實技術支撐。

4.構建市縣鄉(xiāng)村四級聯動水生態(tài)文明建設格局

2013年1月，水利部印發(fā)《關于加快推進水生態(tài)文明建設工作的意見》，大力推進水生態(tài)文明建設。2014年6月，江西省水利廳在積極開展南昌市、新余市和萍鄉(xiāng)市第一批和第二批國家級試點建設基礎上，印發(fā)了《江西省水利廳關于命名第一批省級水生態(tài)文明鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的通知》。江西省以水生態(tài)文明為抓手，積極推進江西省全境市、縣、鄉(xiāng)、村四級聯動水生態(tài)文明建設格局，切實為實施鄱陽湖流域綜合管理提供了水生態(tài)環(huán)境綜合保護與管理技術支撐。

5.全面實施河長制

2015年11月1日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《江西省實施“河長制”工作方案》，按照《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設實施方案》和《江西省關于建設生態(tài)文明先行示范區(qū)的實施意見》的要求，建立健全河湖保護管理體制機制，并在全省范圍內實施河長制，組織協調解決流域內河湖水資源、水生態(tài)環(huán)境開發(fā)、保護和利用，為實施流域綜合管理提供了體制機制保障。

6.實施全流域生態(tài)補償

2015年11月11日，江西省人民政府印發(fā)《江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）》，建立江西省境內流域生態(tài)補償辦法，保障江西省及長江中下游水生態(tài)安全。2016年4月25日，印發(fā)《江西省流域生態(tài)補償配套考核辦法》，出臺《江西省流域生態(tài)補償水環(huán)境質量考核辦法》《江西省流域生態(tài)補償森林生態(tài)質量考核辦法》《江西省流域生態(tài)補償水資源管理和水綜合治理考核辦法》，要求加快落實流域生態(tài)補償工作。江西省以生態(tài)環(huán)境為依托，以生態(tài)補償為手段，開展全流域生態(tài)補償工作，充分調動流域內各職能部門相互溝通與協調，為流域綜合管理提供了有力抓手。

7.國家生態(tài)文明試驗區(qū)江西方案

2017年9月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗區(qū) （江西）實施方案》，9月30日，江西省委、省政府印發(fā)《關于深入落實〈國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案〉的意見》，明確指出打造鄱陽湖流域為山水林田湖草綜合治理樣板區(qū)，并要求探索建立鄱陽湖流域的綜合管理機制，組建鄱陽湖流域綜合管理委員會。實施方案為鄱陽湖流域綜合管理提供了政策支持。

三、實施鄱陽湖流域綜合管理的相關建議

1.構建鄱陽湖流域綜合管理體 鍵制機制

建立流域管理的一體化體制機制是實現流域綜合管理目標的根本保證。實施流域綜合管理，關鍵在于跨部門之間的協調。建立鄱陽湖流域管理機構，構建流域管理與行政區(qū)域協調相結合的管理體制，明確流域管理機構以及行政區(qū)域的職責，頒布流域綜合管理相關制度和辦法，建立區(qū)域間的協調機制，落實流域機構與地方行政區(qū)域的職責，通過頒布流域管理法律法規(guī)約束流域內相關活動，有效協調水利、環(huán)保、農業(yè)和林業(yè)等不同部門之間，流域上下游、左右岸，各行政區(qū)域之間，工業(yè)、農業(yè)、生態(tài)、生態(tài)用水量之間的矛盾，有效解決多龍治水的矛盾。

2.編制流域規(guī)劃，落實流域統(tǒng)一管理

編制流域規(guī)劃，對流域內的資源、生態(tài)環(huán)境與發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，并實施監(jiān)督管理，最大程度上發(fā)揮流域資源、生態(tài)環(huán)境的功能和效益，有效解決河湖岸線保護、開發(fā)與利用，水土流失治理，水生態(tài)環(huán)境保護與改善等問題，為流域資源、生態(tài)環(huán)境、社會經濟可持續(xù)發(fā)展提供支撐，為實現流域與區(qū)域生態(tài)文明提供依據。

3.以水功能區(qū)為載體，建立流域水污染防治體系與生態(tài)補償體系

以流域為單位，細化生態(tài)補償基本單元，以水功能區(qū)為載體，合理劃分流域水污染排放單元并確定其污染排放量，核定水環(huán)境承載能力，研發(fā)相對應的污染治理技術，建立水環(huán)境治理和水生態(tài)保護綜合治理技術體系；科學制定流域生態(tài)補償標準，系統(tǒng)實施源頭、上游、中游、下游一體化的生態(tài)補償機制；根據承載能力合理制定區(qū)域經濟發(fā)展政策，并督促地方調整產業(yè)結構，為改善流域水資源、水生態(tài)環(huán)境質量提供支撐，為鄱陽湖流域實現一湖清水下泄及生態(tài)文明提供堅實基礎。

4.構建鄱陽湖流域綜合管理關技術保障體系

以建設流域生態(tài)文明為目標，依托鄱陽湖流域綜合管理體制，開展鄱陽湖流域綜合管理關鍵技術保障體系，包括河長制管理及考核、河湖水生態(tài)空間劃分、水生態(tài)文明建設、河湖生態(tài)功能及價值評估、流域水資源水生態(tài)環(huán)境協同優(yōu)化調度、流域水土流失治理、流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、流域水生態(tài)補償標準等方面，為實現流域綜合管理提供技術支撐。

5.完善流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境監(jiān)控網絡及信息平臺

建立完善的流域綜合管理監(jiān)控預警平臺是流域綜合管理的必要條件。根據生態(tài)文明建設內容及流域綜合管理要求，系統(tǒng)全面建立流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境監(jiān)測網絡，建立監(jiān)測、預報和預警系統(tǒng)及信息綜合平臺，為管理與監(jiān)控流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的變化和問題提供基本手段，為實現最嚴格水資源管理制度提供基礎資料，為全面掌握水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的本地情況及變化趨勢提供數據支撐。

6.宣傳、引導社會公眾參與

完善對鄱陽湖流域綜合管理、政策法規(guī)、規(guī)劃方案的社會知情權，加大流域水資源、水生態(tài)環(huán)境等問題的透明度，引導公眾參與并監(jiān)督各項政策及方案落實，積極參與流域綜合管理及水資源與水生態(tài)環(huán)境保護工作。

[1] 陳宜瑜,王毅,李利鋒,等.中國流域綜合管理戰(zhàn)略研究[M].北京：科學出版社，2007.

[2]胡振鵬.堅持流域綜合管理如今人與自然和諧發(fā)展[J].地球信息科學,2005,7（1）.

[3]葉建春.科學治水依法管水譜寫太湖流域綜合管理新篇章[J].中國水利,2012（12）.