尹玉佳+王芳+馬俊青+徐珩

摘要：PPP（社會資本與政府合作）項目中BOT（建設—經營—移交）模式近年來在我國發(fā)展迅速，應用廣泛，尤其在城市軌道交通熱潮中大放異彩，北京、廣州、杭州、香港等城市許多軌道交通項目均有BOT的痕跡。文章從政府、社會資本和項目本身三個角度綜合分析了BOT模式的利弊，并結合天津地鐵6號線的實際案例對地鐵項目BOT 融資模式的應用提出了相關建議，對今后我國地鐵項目BOT模式的決策和應用具有重要指導意義。

關鍵詞：PPP，BOT，天津地鐵6號線

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）指政府通過特許經營、購買服務、股權合作等方式與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系[1]。天津市已推出了涉及農林、交通、社會事業(yè)等多個領域的PPP項目，建立起PPP項目儲備庫和向社會公開推介項目的長效機制。在PPP模式的眾多細分中，BOT模式是在地鐵項目中應用最廣泛的一種，它實質上是一種債券與股權相混合的產權組合形式，項目公司通過特許經營協(xié)議對項目的咨詢、融資、施工等實行一攬子總承包。在較規(guī)范的條件下，天津地鐵6號線以BOT模式投入建設。

二、地鐵項目BOT融資模式概述

（一）模式構建

BOT（Build—Operate—Transfer）即建設—經營—移交模式，是常用于基礎設施建設的社會資本與政府合作的一種細化模式，在該模式中，政府或其授權單位就某一基礎設施或公共項目與私人部門簽署特許經營權協(xié)議，私人部門獲得特許權后組成項目公司來承擔該項目的建設、投資、融資、經營與維護，在規(guī)定的特許期內通過提供產品或服務并收取合理費用以收回投資，獲取合理收益。政府擁有對該項目的監(jiān)督權和調控權，特許期滿后，項目公司需將設施無償移交給政府部門。BOT模式中，私人部門往往要承擔部分或全部的融資責任，幾乎承擔了籌資、建設和經營中的所有風險。

圖1 地鐵項目BOT模式模式構建

（二）優(yōu)勢分析

1.對政府部門而言，第一，引進私人部門投資，減輕政府在公共項目建設中的財政負擔，而且項目債務不需要政府的擔保，減少政府債務增量。第二，政府部門通過BOT模式成功將融資、建設等風險轉移到了私營部門身上。

2.對私營部門而言，第一，私營部門可以涉足于基礎設施建設等由政府壟斷的公共項目，獲得相對于其他中小型項目更明確的回報率。第二，私營部門參與國家基礎設施建設能夠提升自身的公眾信賴度，為企業(yè)的長遠發(fā)展提供有效的公共基礎。

3.對項目本身而言，BOT模式可以提高運營效率。BOT模式將投資者的收益與經營業(yè)績相聯(lián)系，投資者為追求利益最大化，會采取措施改善運營狀況，大大地提高了經營和管理效率[3]。

（三）劣勢分析

1.對政府部門而言，第一，政府在特許運營期內失去項目的控制權，可能發(fā)生掠奪性經營。第二，如果項目建成后投資者試圖利用技術優(yōu)勢和材料壟斷來操縱項目，則會使政府在一定程度上處于被動的局面。

2.對私營部門而言，第一，存在投資風險過大的問題。銀行放貸考慮的對象和綜合條件是私企而不是政府，可能出現私人部門投資風險大和融資困難的局面。第二，準入門檻較高。私人企業(yè)要負責項目建設經營中所有的資金來源，往往只有實力雄厚的大型私企才能獲得競爭資格。

3.對項目本身而言，BOT模式資格預審以及投標程序較為復雜，機制不夠靈活，前期費用過大。

三、以天津地鐵六號線為例的BOT融資模式分析

（一）項目介紹

天津地鐵6號線建設單位為天津市地下鐵道集團有限公司，北起大畢莊，南至津岐路站，全長56.1公里，項目總投資約279億元。政府部門的投資公司負責土建工程，占總投資的70%；民營企業(yè)負責包括車輛、信號、自動售票檢票系統(tǒng)等機電設備的投資和建設，占總投資的30%。按照協(xié)議，參與投資的民營企業(yè)在特許經營期內負責運營六號線，特許經營期結束后，經營權將移交給政府部門。

（二）項目融資運行程序

1.立項及可行性研究階段

天津市政府組織有關部門和專家論證地鐵六號線項目的可行性，向國家相關部門提交項目報告。經審批，國家發(fā)改委、天津市發(fā)改委發(fā)布發(fā)改基礎[2012]1660號、津發(fā)改許可[2012]675號，以BOT模式投入建設。

2.招標階段

天津市地下鐵道集團有限公司作為項目建設單位，具備招標條件。政府在招標文件中明確招標條件與評判原則，充分考慮地鐵項目運營成本相對較高，投資回收期較長，設備技術標準高等特點[3]，選擇綜合實力強大，資本實力雄厚、信譽良好且擁有豐富運營經驗及先進管理理念的投標人。

3.建設階段

天津地鐵6號線整體劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程，投資額（196億元）約占總投資的70%，其中50%的投資由政府財政配套解決，另外50%的資金缺口通過發(fā)行地鐵債券資金融資、政府補貼及土地開發(fā)收益進行彌補。2014年12月13日，6號線一期工程土建完工；B 部分包括車輛、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備的投資和建設，約占總投資額的30%，由特許公司來完成。

4.運營階段

特許公司按特許經營協(xié)議，負責6號線的運營管理、設施維護、除洞體以外的資產更新及站內的商業(yè)經營，通過票款及站內商業(yè)經營收入收回投資。

5.移交階段

特許經營商在特許經營期滿后按特許經營協(xié)議，將B部分設施無償移交給政府，A部分設施歸還給地鐵公司。

（三）項目融資存在問題

1.土建質量優(yōu)良與否關系到公共安全，政府部門在沒有完全掌握土建的情況下若監(jiān)管不到位則公共安全難以保障，可能存在潛在的安全隱患。

2.未建立清晰的政府監(jiān)管標準，對工程的評估大部分依靠市民乘坐試運行地鐵后的直觀感受，不能檢測消除隱藏更深的問題，可能無法滿足公共利益，造成市場失靈。endprint

（四）項目融資經驗借鑒

1.政府委托專業(yè)且國有獨資的天津城投集團代表政府全權負責軌道交通項目建設管理，一定程度上消除了BOT模式中政府部門在建設期和運營期失去對項目的控制權而可能處于被動局面的固有弊端。

2.項目各項程序相比之前國內PPP項目得到改善。審批程序更為科學；前期招商工作的社會參與較高，促進了社會投資者對項目的了解，減少了建設和運營期的摩擦與阻力，促進了項目的有序開展[5]；通過招標擇優(yōu)選定工程承包人，且選擇運營管理經驗豐富、資金實力雄厚的投標人進行運營，提高了運營維護效率；建立了測定租金調整比例和測定保本票價的補貼模式。

3.把一條地鐵線合理分割成兩段，一期修建完成并運行穩(wěn)定后再修建第二期，從而縮減了一定時期內資金池占用量，一定程度上緩解了承建公司和政府的融資壓力，且質量等各方面可觀測，便于二期借鑒。

4.政府部門只回收非土建部分的所有權和地鐵經營權，移交期無需付出大額資金，若經營情況良好也可作為一項財政收入。

5.融資渠道不局限于財政和銀行貸款，還發(fā)行了地鐵債券。且項目后期促進地鐵站內商業(yè)開發(fā)，拓寬地鐵經營期間收入來源，減少政府補貼風險。

四、地鐵項目BOT融資模式應用建議：

1.對政府部門而言，第一，需要找到融資能力強且有經驗的項目開發(fā)商，同時在融資期和運營期內加強監(jiān)管，密切注意項目動向，防止出現掠奪性經營。第二，政府應幫助企業(yè)應對某些政治或不可抗力的風險。如在建設階段，以固定價格供應項目建設用地和所需材料，允許項目公司在申請貸款時以財產和權益作抵押籌集資金。第三，政府應該建立健全相關法律和文件，充分發(fā)揮BOT融資模式的優(yōu)勢，避免相關弊端和風險，實現雙方利益最大化。

2.對私營部門而言，第一，嚴格規(guī)范自身行為，加強企業(yè)道德文化建設，保持誠信的良好作風，在不傷害自身利益的基礎上保證項目按時完工。第二，出現問題及時與政府部門溝通，積極尋求解決方法，與政府協(xié)調發(fā)展，建設質量有保證的公共基礎設施，不辜負政府和公眾的期望。

五、結語

BOT模式是我國地鐵項目建設中應用最廣的一種PPP模式，BOT 地鐵項目涉及對象眾多，組織結構復雜，對于融資風險的承擔和收益的補償或分配機制還不夠完善，而且不同地鐵項目由于當地不同的經濟發(fā)展情況、地方政府政策的差異等往往存在項目融資差異，不可生搬硬套，應根據地鐵項目的實際情況進行BOT項目融資的可行性分析后作出恰當決策并最大程度發(fā)揮BOT模式的優(yōu)勢，規(guī)避相關風險。

參考文獻：

[1].韓軍，呂雁，琴徐勇.政府和社會資本合作模式研究[J].《上海經濟研究》，2017（2）：106-110.

[2].董培.基于BOT項目融資模式的利弊分析[J].《全國流通經濟》， 2017（3）：101-102.

[3].姚葉，余娟娟，張娟.淺談PPP融資模式-以城市交通設施建設為例[J].《現代經濟信息》，2015（13）：223-224.

[4].郭鎮(zhèn)寧.城市軌道交通融資模式研究[J].《鐵道運輸與經濟》，2010（2）：63-7

[5].祁春子，陶志梅.基于PPP模式的天津交通基礎設施建設研究——以北京地鐵十六號線建設為例[J].《天津經濟》，2016（6）：33-37.

項目基金：

本文由天津財經大學本科生科研訓練計劃（SRT）資助，項目編號：2016SRT-63。endprint