趙曉雷

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

貧困不單純是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而且還是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，因?yàn)橛|發(fā)貧困的原因之一是由于制度供給不均等。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森所說(shuō)：“貧困所表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)象雖然是低收入，但是從根本上說(shuō)是由于他們獲取收入的能力和機(jī)會(huì)喪失造成的，比如說(shuō)疾病、社會(huì)保障供給不足以及社會(huì)歧視等都是造成貧困不可忽視的因素[1]。”我國(guó)自從1986年第一次大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)政策調(diào)整實(shí)施以來(lái)，在反貧困工作中雖然取得了一些成績(jī)，但是返貧現(xiàn)象以及一些不愿意摘掉貧困帽的現(xiàn)象比較常見(jiàn)，追其原因是在復(fù)雜的扶貧工作中存在著利益關(guān)系。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)現(xiàn)階段扶貧工作的指導(dǎo)方針，為了防治在扶貧工作中出現(xiàn)先前的扶貧失靈，筆者認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中可以考慮吸納非營(yíng)利組織參與。

一、問(wèn)題的提出

貧困是制約社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)的最大障礙，消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，我國(guó)歷屆政府都非常重視扶貧工作。扶貧工作的進(jìn)度和效度將直接關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)和共同富裕的實(shí)現(xiàn)。這不僅是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)問(wèn)題，而且還是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的展現(xiàn)。政府執(zhí)政的合法性來(lái)源于人民的授權(quán)，要想長(zhǎng)久地保持住這一狀態(tài)，就需要服務(wù)于人民，切實(shí)為人民謀福利。

新中國(guó)成立后，剛經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)洗禮的社會(huì)，無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是農(nóng)村都處在百?gòu)U待興狀態(tài)，貧窮是這一階段鄉(xiāng)村最顯著的特征。當(dāng)時(shí)扶貧工作的主要目的就是保障農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活，為此，政府開(kāi)展了多種形式的扶貧，主要采取了“扶貧款”和“以工代賑”等扶貧手段，這些扶貧措施和手段在當(dāng)時(shí)起到了一定的作用。改革開(kāi)放以后，商品經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，逐步深入到農(nóng)村市場(chǎng)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了改變，資本貨幣化成為了這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)的顯著特征。這一時(shí)期政府主要是通過(guò)幫助貧困村和貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，發(fā)揮他們自身的潛能，進(jìn)而達(dá)到扶貧的目的。我國(guó)多年的扶貧工作取得了顯著的成效，但是在扶貧工作中還存在不少問(wèn)題，貧困地區(qū)的面還是比較廣、貧困人口的基數(shù)還是比較大。許多國(guó)家級(jí)貧困縣被扶貧了多年依然沒(méi)能夠摘掉貧困縣的帽子，究其原因并不是扶貧的效果沒(méi)有呈現(xiàn)，而是許多已經(jīng)脫貧的貧困縣不愿意摘掉貧困縣的帽子。同時(shí)在扶貧過(guò)程中也存在盲目性，針對(duì)不同貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，不加分析地盲目地進(jìn)行資金投入，難以達(dá)到扶貧的目的。在一些貧困縣和貧困村，一些地方政府為了響應(yīng)國(guó)家的扶貧政策，對(duì)一些貧困村進(jìn)行盲目的扶貧，常常會(huì)由于一些扶貧款的斷供而出現(xiàn)半途而廢的現(xiàn)象，或者是一些村干部利用手中的權(quán)力不作為，將這些扶貧資金轉(zhuǎn)化成自己的財(cái)產(chǎn)，這些現(xiàn)象在過(guò)去的扶貧中是常見(jiàn)的。由此可見(jiàn)，過(guò)去的扶貧雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了扶貧的目標(biāo)，但是許多貧困地區(qū)還是沒(méi)能夠完全脫貧，甚至已經(jīng)擺脫了貧困的村由于政府的不再扶持和幫助而又出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在不僅浪費(fèi)了大量的國(guó)家資源，而且也沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的扶貧目的。針對(duì)扶貧過(guò)程中這些現(xiàn)狀，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央開(kāi)始實(shí)行了不同于以往的新一輪扶貧戰(zhàn)略，即精準(zhǔn)扶貧。

精準(zhǔn)扶貧這一重要扶貧理念和思想是在2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記到湖南湘西考察時(shí)首次提出來(lái)的。2015年10月習(xí)近平總書(shū)記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上指出：“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略的重要舉措，就是要找到‘貧根’，對(duì)癥下藥，靶向治療；要注重抓六個(gè)精準(zhǔn)，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)；堅(jiān)持分類(lèi)施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類(lèi)型施策；堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用。堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系[2]?！薄吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》中也明確了要“積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持和幫助各類(lèi)非公有制企業(yè)、社會(huì)組織承擔(dān)定點(diǎn)扶貧任務(wù)，大力倡導(dǎo)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)企業(yè)采取多種方式，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)多種方式參與扶貧開(kāi)發(fā)。積極倡導(dǎo)扶貧志愿者行動(dòng)，構(gòu)建扶貧志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[3]”。精準(zhǔn)扶貧過(guò)程不能再沿用過(guò)去傳統(tǒng)的扶貧模式。因此，筆者認(rèn)為在扶貧過(guò)程中吸納非營(yíng)利組織參與是必要的。

二、精準(zhǔn)扶貧中吸納非營(yíng)利組織參與的可行性分析

貧困問(wèn)題具有高度的復(fù)雜性、多變性和不確定性，加之，政府并不是萬(wàn)能的，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中單純依靠政府自身的力量難以面面俱到，出現(xiàn)一些問(wèn)題也是在所難免的。非營(yíng)利組織是不以營(yíng)利為目的、主要開(kāi)展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織[4]。救助貧困和促進(jìn)發(fā)展是非營(yíng)利組織活動(dòng)的一個(gè)重要領(lǐng)域，無(wú)論是在理念方面還是在介入策略方面，非營(yíng)利組織參與扶貧都具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)扶貧中吸納非營(yíng)利組織參與是對(duì)政府單向度扶貧的有益補(bǔ)充。

(一)非營(yíng)利組織的理念與精準(zhǔn)扶貧的思想異曲同工

非營(yíng)利組織的宗旨是不以營(yíng)利為目的，而是通過(guò)慈善或救助實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)或者一定區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益[5]。專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織屬于非營(yíng)利組織一支重要的力量，它們?cè)趲头龊途戎鮿?shì)群體過(guò)程中秉承“助人自助”的價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)案主在被幫扶的基礎(chǔ)上充分發(fā)掘自身的潛能，最終實(shí)現(xiàn)能夠依靠自身的力量應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)。而現(xiàn)階段在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的精準(zhǔn)扶貧工作并不是過(guò)去那種“輸血”式的扶貧，而是在認(rèn)真分析貧困群體致貧原因的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地開(kāi)展扶貧，為貧困群體增能，使其能夠獨(dú)自面對(duì)各種問(wèn)題，應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，最終目的是使他們能夠依靠自身的力量擺脫貧困，這與非營(yíng)利組織中專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織的理念是高度相同的。非營(yíng)利組織具有志愿性和互益性的本質(zhì)屬性，其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力并不是利益或者利潤(rùn)，而是建立在志愿精神基礎(chǔ)上的利他主義[6]。而精準(zhǔn)扶貧秉承的也是利他主義的價(jià)值理念，通過(guò)動(dòng)員社會(huì)一切力量向扶貧對(duì)象增能來(lái)開(kāi)發(fā)他們應(yīng)對(duì)貧困的各種潛能。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧要求在識(shí)別貧困對(duì)象和貧困原因的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地開(kāi)展扶貧工作。就目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的開(kāi)展情況來(lái)看，一些地方對(duì)扶貧對(duì)象的界定還是不夠全面，沒(méi)能夠做到精準(zhǔn)識(shí)別。比如說(shuō)一些地方政府對(duì)扶貧對(duì)象的界定還是采用固化的思維模式，即對(duì)致貧的原因和貧困對(duì)象貧困的程度不加區(qū)分盲目界定扶貧對(duì)象；還有些地方政府對(duì)貧困對(duì)象的界定過(guò)于主觀，只憑扶貧主體的主觀意志，沒(méi)能夠通過(guò)走訪的形式廣泛了解貧困對(duì)象的實(shí)際情況，致使許多并不貧困的群體鉆了空子，享受扶貧的紅利。在對(duì)扶貧對(duì)象界定中常常依據(jù)的是家庭的收入、住房情況以及購(gòu)買(mǎi)力，這些顯然是界定貧困程度的重要根據(jù)，但是筆者認(rèn)為只考慮這些因素還不夠全面，影響貧困的因素不單純是收入，而思想和觀念也是貧困形成的因子。精準(zhǔn)扶貧不僅要促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展，改變貧困群體的經(jīng)濟(jì)狀況，而且還要改變貧困群體錯(cuò)誤的思想觀念和認(rèn)知。從思想和觀念方面來(lái)看，當(dāng)前單純依靠政府自身的力量難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的幫扶。而非營(yíng)利組織有足夠的精力和專(zhuān)業(yè)能力來(lái)改變貧困群體錯(cuò)誤的思想觀念和認(rèn)知，特別是非營(yíng)利組織中的社會(huì)工作組織。在實(shí)踐當(dāng)中，專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作遵循個(gè)別化、差異化的工作原則，能夠針對(duì)貧困群體的實(shí)際需求和致貧原因提供針對(duì)性、多元化的服務(wù)[7]。從理念上來(lái)看，非營(yíng)利組織所倡導(dǎo)的思想與精準(zhǔn)扶貧的思想是切合的。

(二)非營(yíng)利組織介入具有針對(duì)性和時(shí)效性

非營(yíng)利組織使用的是社會(huì)公共資源，提供的是社會(huì)公共服務(wù)[8]，這就要求非營(yíng)利組織在開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)的領(lǐng)域要具有針對(duì)性和時(shí)效性，確保社會(huì)公共資源能夠運(yùn)用到最適宜的群體和領(lǐng)域。然而在實(shí)際扶貧過(guò)程中，一些地方政府根本就沒(méi)有區(qū)分致貧的原因，對(duì)于有脫貧愿望的對(duì)象和吃喝懶散的對(duì)象采取統(tǒng)一的扶貧方式,對(duì)懶惰和不務(wù)正業(yè)的扶貧對(duì)象使用扶貧資金幫扶，確實(shí)讓扶貧工作遭遇了極大的正義性挑戰(zhàn)，扶持這類(lèi)人的消極效益也讓扶貧工作的公平正義性受到了損害[9]。這種盲目“喂養(yǎng)”式的資金漫灌方式，最終造成了貧困的惡性循環(huán)。習(xí)近平總書(shū)記在《擺脫貧困》一書(shū)中指出：貧困不能出現(xiàn)觀念貧困，貧困地區(qū)的干部和貧困群體要徹底擺脫掉“隨遇而安”、“等靠要”等消極觀念[10]。精準(zhǔn)扶貧工作要求精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中吸納非營(yíng)利組織參與能夠提高扶貧的針對(duì)性和時(shí)效性，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織能夠在其中展現(xiàn)自身的優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)技能，能夠針對(duì)貧困對(duì)象的致貧原因有針對(duì)性地進(jìn)行幫扶。比如說(shuō)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織，它們具有有社會(huì)工作背景的專(zhuān)業(yè)人才，能夠針對(duì)貧困對(duì)象的需求提供個(gè)性化的服務(wù)。近些年來(lái)，由于貧困問(wèn)題所誘發(fā)的一系列悲劇值得深思，比如說(shuō)甘肅省康樂(lè)縣楊改蘭一家的悲劇、貴州畢節(jié)市4名留守兒童服食農(nóng)藥自殺身亡事件等，這些案例不僅僅是一個(gè)家庭的悲劇，也不只是一個(gè)地區(qū)的悲劇，而是社會(huì)的悲劇。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中單純依靠政府自身的力量難以避免這些悲劇再次發(fā)生，而非營(yíng)利組織中的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作組織能夠針對(duì)這些個(gè)案開(kāi)展有針對(duì)性的心理疏導(dǎo)和幫扶，能夠及時(shí)化解潛在的矛盾，幫助這些思想、觀念和情感貧困的群體擺脫貧困。由此可見(jiàn)，非營(yíng)利組織參與扶貧是必要的。

(三)非營(yíng)利組織開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)具有公開(kāi)性和透明性

非營(yíng)利組織的資金來(lái)源主要來(lái)自于社會(huì)捐贈(zèng)和政府補(bǔ)貼，它的資產(chǎn)不能夠在員工之間進(jìn)行利潤(rùn)分配，這些資金是屬于社會(huì)公共資源，并不是某一個(gè)人的私人產(chǎn)品，這就要求非營(yíng)利組織在開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)中要做到公平、公正和公開(kāi)，接受捐贈(zèng)人、政府以及社會(huì)大眾的監(jiān)督。過(guò)去扶貧過(guò)程中扶貧資金經(jīng)常出現(xiàn)層層截留、挪用或者被權(quán)力者貪污等現(xiàn)象，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中單純依靠政府自身是否能夠避免這種現(xiàn)象再次發(fā)生呢？孟德斯鳩在其《論法的精神》一書(shū)中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止[11]?！痹诜鲐氝^(guò)程中地方政府掌握了大量的扶貧資金和權(quán)力，這也是最容易出現(xiàn)貪污腐敗的領(lǐng)域。雖然在《中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》中對(duì)資金的使用進(jìn)行了明確的規(guī)定，要求“各地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資金和項(xiàng)目管理，做到資金到項(xiàng)目、管理到項(xiàng)目、核算到項(xiàng)目、責(zé)任到項(xiàng)目，并落實(shí)績(jī)效管理各項(xiàng)要求；全面推行公開(kāi)公示制度。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，資金政策文件、管理制度、資金分配結(jié)果等信息及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督；創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管口徑和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互認(rèn)機(jī)制，提高監(jiān)管效率[12]?！钡窃S多地方政府不可避免地以保密為借口而沒(méi)有實(shí)行公示公開(kāi)，政府所建立的監(jiān)管體系通常是由政府部門(mén)自身來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和管理，沒(méi)有吸納專(zhuān)業(yè)性的獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與，監(jiān)管過(guò)程也缺乏公開(kāi)性和透明度。與政府相比，非營(yíng)利組織本身就具有公開(kāi)性和透明性的特征，由于其資金的來(lái)源具有公共屬性，這就決定了其需要向社會(huì)公開(kāi)資金的使用情況，必須要接受社會(huì)的監(jiān)督。因此，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中吸納非營(yíng)利組織參與在某種程度上能夠確保扶貧資金使用公開(kāi)透明，確保資金落實(shí)到位，提高資金使用的效率。

(四)非營(yíng)利組織能夠吸納社會(huì)資源，使閑散資源能夠有效整合

非營(yíng)利組織具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性或互益性的屬性，其所吸納的社會(huì)閑散資源只能用于特定的目的，一方面有些社會(huì)捐贈(zèng)需要根據(jù)捐贈(zèng)人的意愿用于特定的領(lǐng)域和事務(wù)，另一方面，沒(méi)有約制的資金也只能用于社會(huì)公益服務(wù)項(xiàng)目，這就決定了它具有吸納社會(huì)資源的先天優(yōu)勢(shì)。與非營(yíng)利組織相比，政府雖然掌握著權(quán)力，但是通過(guò)人們自愿的方式來(lái)吸納社會(huì)資源是有限的。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？因?yàn)楫?dāng)前在政府系統(tǒng)中暴露出來(lái)的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響到政府的信用問(wèn)題，比如說(shuō)一些捐贈(zèng)的資金被截留，不能夠按照捐贈(zèng)人的意志合理安排資金的用途。而非營(yíng)利組織則不同，它的資產(chǎn)嚴(yán)格地說(shuō)并不歸組織所有，也不屬于捐贈(zèng)者，它們是一定意義上的公益或互益資產(chǎn)，屬于社會(huì)[7]。同時(shí)，非營(yíng)利組織所吸納的社會(huì)資源需要向社會(huì)公開(kāi)其使用情況，并且要接受捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾的監(jiān)督。這就大大降低了非營(yíng)利組織挪用和截留這些資源的概率。即使出現(xiàn)相應(yīng)的情況的話，它們也會(huì)承擔(dān)較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，非營(yíng)利組織更有利于吸納社會(huì)資源。除此之外，非營(yíng)利組織中的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者擁有更多的資源，它實(shí)際上包括物質(zhì)資源、精神資源、社會(huì)資源的支持系統(tǒng)[13]。社會(huì)工作者能夠鏈接這些資源，幫助貧困群體建立起社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，為他們?cè)瞿軇?chuàng)造條件。當(dāng)前在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中缺少的不僅僅是資金、基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施等，而且還缺少實(shí)現(xiàn)脫貧的必要的技術(shù)、信息、專(zhuān)業(yè)人才等[14]，非營(yíng)利組織能夠吸納這些資源參與到扶貧中來(lái)，形成多元化的扶貧治理體系。

三、精準(zhǔn)扶貧中吸納非營(yíng)利組織參與的建議

結(jié)合以上的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中單純依靠政府自身的力量難免會(huì)出現(xiàn)扶貧失靈。精準(zhǔn)扶貧中吸納非營(yíng)利組織參與有其必要性和可行性。因此，政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新扶貧方式，努力拓展扶貧主體，構(gòu)建起政府、企業(yè)以及社會(huì)組織等多元主體共同參與的多元化的扶貧治理體系?；诖?，筆者提出了一些非營(yíng)利組織參與精準(zhǔn)扶貧的建議。

(一)政府應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的主導(dǎo)型扶貧向合作式扶貧轉(zhuǎn)變

如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)的歷史條件傾向于造就以競(jìng)爭(zhēng)精神為精髓的管理型社會(huì)治理模式的話，那么隨著工業(yè)社會(huì)走到了自己的頂點(diǎn)，隨著公共管理的出現(xiàn)，社會(huì)治理將會(huì)成為一種促進(jìn)社會(huì)合作的合作體系，不僅治理活動(dòng)貫穿著合作的原則，而且治理的目標(biāo)也是達(dá)成整個(gè)社會(huì)的普遍合作[15]?，F(xiàn)今的扶貧模式是一種以政府為主導(dǎo)自上而下的壓力型的扶貧，這種扶貧模式依靠政府自身的力量能夠最大限度地動(dòng)員一切可以動(dòng)員的力量。然而，由于致貧原因不同，政府作為單一扶貧主體不可能面面俱到，加之地方政府手中握有大量的扶貧資源，由于政府自身存在先天性的缺陷，在扶貧過(guò)程中難免會(huì)侵吞或挪用扶貧資金，誘發(fā)各種形式的腐敗。自上而下的單向度的扶貧依托行政壓力型體制，采用的是數(shù)字化的考核方式，這就使得各級(jí)扶貧主體為了迎合扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，“八仙過(guò)?！钡赝瓿蓴?shù)字化考核的扶貧責(zé)任[14]。單一扶貧主體在扶貧過(guò)程中已經(jīng)暴露出諸多弊端。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變官僚行政的思想觀念,簡(jiǎn)政瘦身，將一些非必要由政府承擔(dān)的職能讓渡給非營(yíng)利組織。精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)依靠政府、社會(huì)和市場(chǎng)的力量，構(gòu)建全社會(huì)共同參與的合作治理的社會(huì)扶貧體系。合作治理是社會(huì)在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下而發(fā)展起來(lái)的一種新型的社會(huì)治理模式。張康之教授認(rèn)為合作治理?yè)碛辛说赖聦傩远哂徐`活性，從而可以矯正既往社會(huì)治理體系中客觀責(zé)任設(shè)置上的僵化[17]。精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中吸納非營(yíng)利組織參與是必要的，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式吸納非營(yíng)利組織參與，讓非營(yíng)利組織發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，努力拓展扶貧主體，從而構(gòu)建起合作式的扶貧體系。

(二)加大政策和資金支持，為非營(yíng)利組織參與扶貧提供保障

非營(yíng)利組織的健康發(fā)展離不開(kāi)政府相關(guān)部門(mén)的政策支持和引導(dǎo)，非營(yíng)利組織的資金主要來(lái)自于社會(huì)捐款和政府補(bǔ)貼。社會(huì)捐款和政府資助的多少以及在非營(yíng)利組織資金構(gòu)成中的比重，相當(dāng)程度上決定著非營(yíng)利組織的公益性質(zhì)及其致力于社會(huì)公益事業(yè)的活動(dòng)和功能[4]。非營(yíng)利組織參與精準(zhǔn)扶貧需要政府加大政策和資金的支持，一方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為非營(yíng)利組織參與各項(xiàng)活動(dòng)(包括扶貧領(lǐng)域)提供政策支持。當(dāng)前與非營(yíng)利組織發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)以及政策制度還不健全，使得非營(yíng)利組織參加各項(xiàng)活動(dòng)欠缺法律法規(guī)保障，這會(huì)限制甚至是阻礙非營(yíng)利組織的發(fā)展。比如說(shuō)一些地方政府對(duì)吸納非營(yíng)利組織參與扶貧工作重視不夠，有些政府官員持有官僚行政的思想，認(rèn)為吸納非營(yíng)利組織參與扶貧就會(huì)影響自己的政績(jī)。法律法規(guī)不健全嚴(yán)重制約了非營(yíng)利組織的發(fā)展和參與扶貧工作的進(jìn)度。因此，政府應(yīng)該完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策，為非營(yíng)利組織參與扶貧工作提供法律保障和政策支持；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)在資金方面給予支持，為非營(yíng)利組織發(fā)展和各項(xiàng)活動(dòng)有效開(kāi)展提供資金支持。政府資助是非營(yíng)利組織資金的重要來(lái)源之一，開(kāi)展扶貧工作離不開(kāi)資金保障。特別是對(duì)參與精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、人員，應(yīng)在項(xiàng)目、崗位、待遇、補(bǔ)貼、社保、職稱(chēng)等多個(gè)方面提供更為必要、充分的財(cái)政支持[16]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，政府的政策支持和資金資助是其發(fā)展壯大的重要原因。要想吸納非營(yíng)利組織參與扶貧工作，就必須加大政府的財(cái)政投入，確保非營(yíng)利組織有足夠的資金來(lái)開(kāi)展相關(guān)的工作。

(三)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)，提升非營(yíng)利組織參與扶貧工作的專(zhuān)業(yè)化水平

真正意義上的非營(yíng)利組織在我國(guó)發(fā)展歷史不長(zhǎng)，社會(huì)資源不足，加上法律政策環(huán)境不利，與其他國(guó)家和地區(qū)的同類(lèi)組織相比，能力不足是一個(gè)突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為普遍缺乏專(zhuān)業(yè)的人才，吸納社會(huì)資源的能力比較弱，在組織管理能力、協(xié)調(diào)互動(dòng)能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力以及公開(kāi)透明和社會(huì)公信力等方面都存在不足[17]。非營(yíng)利組織要想承接政府讓渡的職能或參與扶貧工作，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平是必要的。從專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)方面來(lái)看，非營(yíng)利組織中受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作人員比較少，很多人員是一些熱心于公益的人士或者是一些志愿者，這就難免會(huì)使其在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展工作過(guò)程中受到專(zhuān)業(yè)能力不足的影響。當(dāng)前我國(guó)開(kāi)設(shè)社會(huì)工作和心理學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的院校非常多，也為社會(huì)培養(yǎng)了大批相關(guān)的人才，由于非營(yíng)利組織的待遇所限，難以吸引他們加入。為此，筆者認(rèn)為非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)在鏈接社會(huì)資源的基礎(chǔ)上，投入專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)引進(jìn)具有相關(guān)背景知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人才，吸納他們參與到非營(yíng)利組織這個(gè)團(tuán)隊(duì)中來(lái)。同時(shí)，可以采用培訓(xùn)或再教育的方式對(duì)現(xiàn)有的員工進(jìn)行培訓(xùn)，提升他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，以便其在扶貧過(guò)程中能夠?yàn)榉?wù)對(duì)象提供有針對(duì)性和專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，提高扶貧服務(wù)的質(zhì)量。

(四)完善評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

鑒于非營(yíng)利組織資金的公共性，為了確保資金安全，建立完善的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制是不可或缺的。當(dāng)前我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督和管理通常是由政府來(lái)進(jìn)行的，而社會(huì)公眾和第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)一直被忽視。然而，由政府單一主體來(lái)進(jìn)行的監(jiān)督和管理難免會(huì)存在問(wèn)題，比如說(shuō)一些地方政府與非營(yíng)利組織可能會(huì)私底下合謀來(lái)侵吞社會(huì)公共資金，其并沒(méi)有真正起到監(jiān)督管理的作用。再者就是一些地方政府忙于應(yīng)付上級(jí)的各項(xiàng)工作，沒(méi)有時(shí)間和精力來(lái)專(zhuān)門(mén)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督和管理，造成對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督和管理缺乏真正的監(jiān)督主體，出現(xiàn)監(jiān)督和管理失靈?；诖?，吸納非營(yíng)利組織參與扶貧需要完善評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管以及考核等方面的立法，為扶貧工作的開(kāi)展提供完備的法律支撐[22]。完善的法律法規(guī)是確保對(duì)扶貧工作開(kāi)展評(píng)估和監(jiān)督的保障。過(guò)程評(píng)估監(jiān)督和結(jié)果評(píng)估監(jiān)督是監(jiān)督和評(píng)估的兩個(gè)重要階段，評(píng)估和監(jiān)督不僅要關(guān)注扶貧的成效，而且還要對(duì)扶貧的過(guò)程開(kāi)展評(píng)估和監(jiān)督。要全面推行扶貧資金項(xiàng)目公告公示制，非營(yíng)利組織參與扶貧工作，由于會(huì)吸收大量的政府資助資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金，其在使用過(guò)程中需要向社會(huì)公示、公開(kāi)，確保扶貧資金使用透明。因?yàn)樵诜鲐氝^(guò)程中更容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，更容易形成權(quán)力捕獲資金的現(xiàn)象。另一方面需要引入社會(huì)公眾與第三方評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建起多元化的監(jiān)督和評(píng)估體系。由于政府扶貧基于財(cái)政資金, 社會(huì)組織扶貧或基于政府轉(zhuǎn)移支付的扶貧項(xiàng)目資金，或基于企業(yè)、個(gè)人的捐贈(zèng)[23]，因此，評(píng)估和監(jiān)督的主體不能夠僅僅是政府，社會(huì)公眾和捐贈(zèng)人都應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督和評(píng)估的主體。同時(shí)，扶貧領(lǐng)域需要引入專(zhuān)業(yè)性的第三方評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織參與扶貧工作的監(jiān)督力，構(gòu)建起多元化的社會(huì)監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

貧困是制約人類(lèi)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的最大障礙，消除貧困是人民追求美好生活需要的基本權(quán)利，是人類(lèi)共同的理想。我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，當(dāng)前正處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，貧困是影響小康社會(huì)建設(shè)的最大因素。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)貧困區(qū)域和扶貧工作的實(shí)際狀況，以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央提出了精準(zhǔn)扶貧的理念，即要精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。然而，單純依靠政府和市場(chǎng)的力量已經(jīng)暴露出了諸多問(wèn)題和弊端。由于非營(yíng)利組織具有非營(yíng)利性、非政府性和志愿公益性，在扶貧過(guò)程中能夠發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，能夠有針對(duì)性地為貧困群體開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，因此，筆者認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)吸納非營(yíng)利組織參與，構(gòu)建起政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)以及其它社會(huì)組織等共同參與的合作式的扶貧體系。

參 考 文 獻(xiàn)

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