周正兵

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)系，北京 100000）

2008年國家設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，至今已逾10年，它確實(shí)起到了積極的推動(dòng)作用：大量政府性資金的投入不僅宣示政府發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的信心與決心，對文化產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)起到了很好的廣告效應(yīng)；政府資金的投入還為相關(guān)企業(yè)提供了政府信用的背書，提升了文化企業(yè)的市場信譽(yù)與投資信心，起到了很好的導(dǎo)向效應(yīng)。在過去10余年時(shí)間內(nèi)，我國文化產(chǎn)業(yè)取得了高速發(fā)展，并有望在十三五末期成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。10年時(shí)間對于一個(gè)新興行業(yè)也許時(shí)間還不夠長，但是，對于一個(gè)臨時(shí)性專項(xiàng)資金而言，其時(shí)間跨度已經(jīng)足夠讓我們能夠較為客觀地審視其歷史成效與當(dāng)下的適應(yīng)性問題，更確切地說，文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金到了該反思與調(diào)整的時(shí)候了。不過值得慶幸的是，2017年也是政府部門集中反思與調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的年份，先是財(cái)政部調(diào)整國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，引入市場化運(yùn)作模式，通過參股基金等方式提高資源配置效率。其后，北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金更是做出重大調(diào)整，取消所有項(xiàng)目補(bǔ)貼資金，全部采取市場化方式，即“投貸獎(jiǎng)”。在此背景下，本文嘗試反思專項(xiàng)資金設(shè)立的動(dòng)因與發(fā)展的得失，剖析其市場化調(diào)整的背景、理路及其所面臨的問題，以期推動(dòng)各方關(guān)注并深入此次調(diào)整，為相關(guān)部門決策提供更有力的智力支持。

一、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金設(shè)立的背景與動(dòng)因

眾所周知，新時(shí)期以來文化領(lǐng)域改革開放的步伐明顯滯后，相當(dāng)長一段時(shí)間只是停留在思想層面，如爭論要不要市場化、要不要產(chǎn)業(yè)化問題，直至2003年以后，文化體制改革才全面鋪開，相關(guān)政策也陸續(xù)出臺(tái)，其中標(biāo)志性的政策文本就是《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（2006）與《文化產(chǎn)業(yè)振興綱要》（2009）。特別是后一個(gè)政策出臺(tái)了若干促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策——發(fā)展“大項(xiàng)目、大企業(yè)、大園區(qū)、大基地”，如果放到社會(huì)學(xué)者所謂“項(xiàng)目治國”的背景之下，就是通過國家政策推動(dòng)各類“項(xiàng)目”的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)[1]。社會(huì)學(xué)者將“項(xiàng)目”定義為“在執(zhí)行過程中雖具有針對預(yù)期目標(biāo)性加以臨時(shí)組織的特點(diǎn)，但項(xiàng)目的制定、申請、審核、分配、變通、轉(zhuǎn)化、檢查與應(yīng)對等一系列的環(huán)節(jié)和過程，已經(jīng)超出了單個(gè)項(xiàng)目所具有的事本主義的特性，而成為整個(gè)國家社會(huì)體制聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的機(jī)制”[2]。其實(shí)，這些政策文本均將文化產(chǎn)業(yè)政策與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金打包為“項(xiàng)目”，然后政府制定與分布各種項(xiàng)目指南，相關(guān)企事業(yè)單位提出申請，政府再通過審核、評(píng)審等復(fù)雜程序?qū)崿F(xiàn)“競爭性”分配，以實(shí)現(xiàn)其設(shè)立的政策目標(biāo)。以中央層面為例，財(cái)政部2008年設(shè)立國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，截止2016年累計(jì)安排242億元，支持項(xiàng)目4 100多個(gè)，成為政府推動(dòng)文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。至于說為什么要設(shè)立專項(xiàng)資金，并成為產(chǎn)業(yè)政策的重要抓手，其原因是多元的、結(jié)構(gòu)性的，大致可以概括為三個(gè)方面。

首先，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下替代計(jì)劃管理的可行手段。我們知道，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，文化領(lǐng)域的幾乎所有機(jī)構(gòu)都是事業(yè)單位，國家計(jì)劃管理是文化領(lǐng)域資源配置的根本手段，其管理是剛性的，所有文化單位都是國家機(jī)器中的 “生產(chǎn)單位”，并無多大的自主性。隨著改革開放的逐步推進(jìn)，文化領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入逐步放開，如表演藝術(shù)、電影，特別是數(shù)字文娛等新興行業(yè)，計(jì)劃管理手段也逐步退出了歷史的舞臺(tái)，但是，國家宏觀管理并沒有結(jié)束，只是產(chǎn)業(yè)政策替代了計(jì)劃管理，成為政府推動(dòng)體制改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行選擇。而以項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)政策，通過對符合政府政策的項(xiàng)目或企業(yè)給予財(cái)政支持，較之計(jì)劃管理的剛性約束而言，對市場的破壞性較小，且能起到勸誡與激勵(lì)各類社會(huì)主體參與行業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，因此，它就成了過渡時(shí)期政府政策的首選。

其次，這是文化產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略性行業(yè)實(shí)現(xiàn)“趕超”目標(biāo)的必然選擇?！段幕a(chǎn)業(yè)振興綱要》中這樣描述文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略意義：“大力培育市場主體，加快轉(zhuǎn)變文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)一步解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力，切實(shí)維護(hù)我國文化安全，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展，將文化產(chǎn)業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)”。質(zhì)言之，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既關(guān)乎國家文化安全，具有明顯的意識(shí)形態(tài)性質(zhì)，也涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有經(jīng)濟(jì)屬性，這就是我們常說的雙重屬性。對于具有如此重要戰(zhàn)略意義的行業(yè)，政府拿出“趕超式”產(chǎn)業(yè)政策，特別是通過專項(xiàng)資金作為重要杠桿，加大該行業(yè)資源的投入力度，“大項(xiàng)目、大企業(yè)、大園區(qū)、大基地”就成了政府實(shí)現(xiàn)“趕超式”發(fā)展目標(biāo)的必然選擇。

再次，這是文化產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀政策發(fā)揮政策效用的根本手段。我們知道，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，宏觀經(jīng)濟(jì)管理是通過行政計(jì)劃方式實(shí)施的，各類執(zhí)行主體并無討價(jià)還價(jià)的余地?？墒堑搅耸袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，對于中央政府制定的文化產(chǎn)業(yè)政策，各類市場主體是否執(zhí)行政策并無剛性約束，這就意味著，如果沒有中央政府將產(chǎn)業(yè)政策與專項(xiàng)資金“打包”成項(xiàng)目，各類市場主體能夠成功申報(bào)、執(zhí)行項(xiàng)目——或者“抓包”，獲得實(shí)際的利益，企業(yè)家才不會(huì)理睬政府的產(chǎn)業(yè)政策。有了各種文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，就能激勵(lì)各類主體參與由政府主導(dǎo)的“打包”、“發(fā)包”與“抓包”的游戲，甚至這種游戲本身就成了一門產(chǎn)業(yè)，在網(wǎng)頁上百度“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”，首頁會(huì)出現(xiàn)大量的“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金申請報(bào)告編制”的服務(wù)項(xiàng)目，你就會(huì)意識(shí)到這場游戲的火熱與走樣的程度。無論如何，專項(xiàng)資金作為幾乎唯一的激勵(lì)手段，是文化產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用或效率的必要條件，否則，各類文化產(chǎn)業(yè)政策與規(guī)劃就無法走出辦公室，成為無人問津的擺設(shè)。

二、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的成效與問題

財(cái)政部中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理辦公室（簡稱文資辦）于2017年發(fā)布《關(guān)于申報(bào)2016年度文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的通知》，對文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金做了較為客觀的評(píng)價(jià)，“按照國務(wù)院要求，財(cái)政部2008年設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（以下簡稱專項(xiàng)資金），專項(xiàng)用于扶持我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，截至目前累計(jì)安排242億元，支持項(xiàng)目4 100多個(gè)，有力地推動(dòng)了文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但隨著各項(xiàng)工作的深入，專項(xiàng)資金管理也遇到一些問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：仍主要采用傳統(tǒng)行政分配模式，沒有完全理順政府和市場的關(guān)系，一定程度上弱化了市場配置資源的效率；涉及部門較多、支持領(lǐng)域較廣、后續(xù)監(jiān)督管理難度大、財(cái)政資金總體使用效益不高等”。應(yīng)該說，以上分析較為客觀地反映了專項(xiàng)資金的成效與問題，我們就此展開具體分析。

我們知道，文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金雖然也叫專項(xiàng)資金，用于專門的目標(biāo)——推動(dòng)文化體制改革與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是，這種目標(biāo)只在定性層面具有明確性，在技術(shù)層面，特別是績效評(píng)估方面很難量化，也就是說，我們很難對專項(xiàng)資金實(shí)際產(chǎn)生的績效，如對產(chǎn)業(yè)增加值等數(shù)量指標(biāo)的實(shí)際影響進(jìn)行評(píng)估。學(xué)術(shù)界曾經(jīng)對財(cái)政專項(xiàng)資金在其他領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)[3]、科技研發(fā)[4]等領(lǐng)域的影響做過很多有價(jià)值的定量研究，另外，也有少量學(xué)者對文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼對上市公司的影響加以研究[5]，但是，所有這些研究所得的結(jié)論均無法令人信服。當(dāng)然，這也不是本文的核心任務(wù)，本文從定性的角度就其主要成效加以總結(jié)。

首先，文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的設(shè)立起到了很好的宣傳作用。眾所周知，2008年各類文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金設(shè)立之初，文化產(chǎn)業(yè)還只是一個(gè)從西方引入的概念而已，整個(gè)社會(huì)對文化產(chǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)水平相當(dāng)有限。而文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的設(shè)立表明了政府的態(tài)度與立場，引領(lǐng)社會(huì)各界關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)，并吸引社會(huì)資本投資這個(gè)領(lǐng)域，無疑起到了很好的宣傳作用。這種宣傳作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：其一，對文化產(chǎn)業(yè)概念的宣傳。隨著文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的設(shè)立，更多的學(xué)者與企業(yè)家開始研究文化產(chǎn)業(yè)概念，了解其特征及其在產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略性價(jià)值，這為文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了很好的智力保障；其二，對文化產(chǎn)業(yè)投資的宣傳。隨著文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的設(shè)立，很多企業(yè)開始關(guān)注并申請這筆資金，這不僅通過杠桿作用帶動(dòng)更多的社會(huì)投資，而且通過這種示范效應(yīng)吸引與鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與文化產(chǎn)業(yè)的投資，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了足夠的經(jīng)濟(jì)資源。

其次，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的設(shè)立掙脫了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的藩籬，一定程度上起到了促進(jìn)文化體制改革的功效。我們知道，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的文化體制可以稱為“單位型”，即所有計(jì)劃資源都是通過單位來配置的，所有單位不管績效如何，都根據(jù)自身的級(jí)別分配到相應(yīng)的資源。按照這種方式，所有資源都被固化在官僚體制的藩籬之中，高度僵化，也沒有效率。隨著文化體制的改革，特別是市場化的進(jìn)展，這種只管“腳下”不問“天下”的方式顯然不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，而項(xiàng)目制就是在現(xiàn)有體制之外建立競爭性的資源分配機(jī)制，無論是體制內(nèi)的國有企業(yè)或事業(yè)，還是體制外的民營企業(yè)，都可以通過公開、公平的競爭獲取公共資源，這對打破體制內(nèi)機(jī)構(gòu)對公共資源的壟斷，對文化體制的市場化改革也有著一定的推動(dòng)作用。

再次，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的設(shè)立也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)、動(dòng)員社會(huì)資源、發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要機(jī)制。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，我國文化產(chǎn)業(yè)增加值從2005年的4 216億，增至2016年的30 785億，年均增幅為19%，遠(yuǎn)高于同期GDP的增速（13%），就這組驚艷的數(shù)字而言，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金自然也有功勞，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：其一，就機(jī)制層面而言，專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上的以“點(diǎn)”帶動(dòng)“面”。政府部門通過設(shè)立專項(xiàng)資金，在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加大資源的投入力度，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，以及國民經(jīng)濟(jì)競爭力的整體提升；另一方面，就效果層面而言，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2005年，文化產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資額只有2 892億元，2016年則突破33 713億元，年均增速為25%，這個(gè)數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全社會(huì)固定資產(chǎn)的年均增速19%，這似乎也能說明專項(xiàng)資金確實(shí)起到了動(dòng)員社會(huì)資源的效果。

當(dāng)然，專項(xiàng)資金本質(zhì)上還是政府干預(yù)市場的手段，它具有張維迎所說的各種負(fù)面影響，如尋租行為、套利行為、誤導(dǎo)企業(yè)家的投資選擇以及造成不公平競爭等[6]。但是具體到文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金而言，這種分析還是過于抽象，不能揭示其差異性特征，特別是階段性特征。因此，我們主要結(jié)合文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段來分析專項(xiàng)資金政策所面臨的問題，將其主要問題概括為理論基礎(chǔ)不牢、政策設(shè)計(jì)隨意、預(yù)算管理粗放三個(gè)方面，以下我們就此展開分析。

首先，理論基礎(chǔ)不牢，負(fù)面效果明顯。誠如財(cái)政部發(fā)文所言，“主要采用傳統(tǒng)行政分配模式，沒有完全理順政府和市場的關(guān)系，一定程度上弱化了市場配置資源的效率”，也就是說，專項(xiàng)資金的政策合理性并不充分，導(dǎo)致其效果并不明顯，并且產(chǎn)生明顯的行政干預(yù)市場的負(fù)面效果。從理論的視角來看，產(chǎn)業(yè)政策理論的基礎(chǔ)不應(yīng)是 “選擇性產(chǎn)業(yè)政策”，而是“市場失靈”，即不是政府人為的選擇產(chǎn)業(yè)類型并確立趕超目標(biāo)，而是要基于產(chǎn)業(yè)特定階段的市場失靈的具體問題確定針對性的目標(biāo)。由于這種理念上的誤區(qū)，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的設(shè)置進(jìn)入一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的邏輯——項(xiàng)目補(bǔ)貼或投資帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而這種項(xiàng)目制方式又常常不能捕捉市場的動(dòng)態(tài)，導(dǎo)致很多政策設(shè)計(jì)走向盲目、隨意，對市場配置資源的功能與效果產(chǎn)生諸多負(fù)面的影響。

就文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金而言，其重點(diǎn)行業(yè)與技術(shù)都由政府選擇，這種行政化的選擇并不能準(zhǔn)確、及時(shí)地反映市場變化，而官方所釋放的信息具有很強(qiáng)的話語權(quán)力，這必然會(huì)影響甚至干擾企業(yè)家對市場的判斷，造成市場信號(hào)失靈，影響市場配置資源的功能與效率，其負(fù)面影響毋庸置疑。以專項(xiàng)資金補(bǔ)貼最為集中的動(dòng)漫行業(yè)為例，各級(jí)政府對于動(dòng)漫產(chǎn)品每分鐘的補(bǔ)貼甚至超過生產(chǎn)成本，于是，有些企業(yè)不再為了市場，而是為了補(bǔ)貼，完全按照專項(xiàng)資金相關(guān)政策的要求——如在電視臺(tái)播出時(shí)長來生產(chǎn)，其結(jié)果是大量內(nèi)容雷同、節(jié)奏拖沓、品質(zhì)低下的動(dòng)漫產(chǎn)品充斥市場，這個(gè)行業(yè)由于政策的干預(yù)而畸變?yōu)樘摷俜睒s的“巨嬰”，行業(yè)生態(tài)惡化、競爭力缺失。由此，由于政府替代市場的行政干預(yù)，也在一定程度上導(dǎo)致市場的不公平競爭與資源的錯(cuò)配，更為重要的是，它破壞了市場秩序與環(huán)境，嚴(yán)重制約市場體系的建立與完善。

其二，政策設(shè)計(jì)“隨意”，目標(biāo)意識(shí)淡薄。由于專項(xiàng)資金的政策設(shè)計(jì)是基于 “選擇性產(chǎn)業(yè)政策”，通過行政官員選擇行業(yè)乃至項(xiàng)目，這種選擇本身并無合法性與合理性的基礎(chǔ)，導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)表現(xiàn)為“人為”或者“隨意”特征，加之公共決策主體的自利原因，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的目標(biāo)設(shè)置均存在“專項(xiàng)不?！钡默F(xiàn)象，即目標(biāo)意識(shí)淡薄。如果我們仔細(xì)閱讀全國公布的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的政策文本，就會(huì)發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金設(shè)立的目標(biāo)均為抽象意義上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根本沒有明確而科學(xué)的階段性目標(biāo)，即聚焦到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中由于市場失靈所造成的疼點(diǎn)問題，由于缺乏明確的階段性目標(biāo)，導(dǎo)致這些專項(xiàng)資金的效率幾乎無法評(píng)價(jià)，或者即便有評(píng)價(jià)也只能流于形式，當(dāng)然對于制定政策的官員而言，評(píng)價(jià)流于形式的好處就是他們能夠免責(zé)。

其實(shí)，從公共決策特別是預(yù)算管理的角度而言，所有專項(xiàng)資金的目標(biāo)管理都應(yīng)該考慮合理性與效率問題。就合理性而言，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金所設(shè)立的諸多細(xì)分目標(biāo)，如推動(dòng)文化體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代市場體系等宏觀目標(biāo)，均是專項(xiàng)資金作為政策工具所無法達(dá)成的，甚至?xí)m得其反。其明顯的例證如專項(xiàng)資金對國有文化企業(yè)的補(bǔ)貼，其目標(biāo)可能是推動(dòng)體制改革，但是實(shí)質(zhì)上卻阻礙了國有文化企業(yè)的改革與發(fā)展，使國有文化企業(yè)的預(yù)算約束軟化，并產(chǎn)生“國有企業(yè)事業(yè)化”的怪相[7]，可以說，文化體制改革由于專項(xiàng)資金的不當(dāng)干預(yù)而出現(xiàn)“回頭”現(xiàn)象。質(zhì)言之，專項(xiàng)資金作為財(cái)政政策的工具之一，它不是“萬能藥”與“萬金油”，也無法實(shí)現(xiàn)治愈文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的所有問題。只有我們在合理性基礎(chǔ)上設(shè)立科學(xué)的階段性目標(biāo)，專項(xiàng)資金才能發(fā)揮自身的效率，否則只能是適得其反。除了合理性，專項(xiàng)資金還要考慮效率問題，即要衡量項(xiàng)目的凈收益——該項(xiàng)投入所產(chǎn)生的社會(huì)效益與政府投入之間的差額，如果該項(xiàng)目凈收益為負(fù)，即便有合理性，恐怕也要暫緩安排。以前面提及的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)為例，作為幼稚產(chǎn)業(yè)且具有十分重要的外部性，推出產(chǎn)業(yè)政策與專項(xiàng)資金似乎具有一定的合理性，但是，如果考慮到效率問題，專項(xiàng)資金對企業(yè)的補(bǔ)貼似乎就缺乏效率——專項(xiàng)資金雖然造就海量的動(dòng)漫產(chǎn)品，年產(chǎn)量達(dá)到幾十萬分鐘，甚至位列全球首位，但是，這種發(fā)展并無質(zhì)量可言，不僅缺乏具有文化影響力與市場號(hào)召力的IP，行業(yè)競爭力十分有限，而且市場配置資源的功能遭到破壞，市場體系混亂，這些負(fù)面影響顯然已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其積極的價(jià)值。質(zhì)言之，專項(xiàng)資金作為產(chǎn)業(yè)政策的工具之一，它本身有著自身的局限性，這需要政策制定者基于市場失靈的理論基礎(chǔ)，合理確定專項(xiàng)資金的戰(zhàn)略目標(biāo)，抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)問題，才能具有效率，否則只能是適得其反，貽害無窮。

其三、預(yù)算管理粗放，監(jiān)督流于形式。按照經(jīng)合組織（OECD）的界定，績效預(yù)算就是“將資金分配與可衡量的結(jié)果相關(guān)聯(lián)的預(yù)算方式”[8]。在學(xué)者們看來，績效預(yù)算不難理解，卻難以執(zhí)行，其關(guān)鍵在于，“政府預(yù)算的目標(biāo)是現(xiàn)實(shí)或者預(yù)期的結(jié)果（通常表現(xiàn)為產(chǎn)出和效果）而不是投入（人力資源、物資及其他）。政府在決定預(yù)算時(shí)，應(yīng)該知曉公共機(jī)構(gòu)花費(fèi)公共資金所提供的服務(wù)及其預(yù)期效益與社會(huì)條件”[9]。質(zhì)言之，績效預(yù)算是一種將投入與效果聯(lián)系起來的績效管理系統(tǒng)，這種模式的理論基礎(chǔ)是“花錢買效果，而不是買過程”。但是，如前所述，我國專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)并不清晰，常常停留在抽象層面的宏觀目標(biāo)，如體制改革、體系建構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，也就是說，我們的專項(xiàng)資金在預(yù)算過程中并不清楚要“花錢買什么效果”，由于這種先天的缺陷，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的預(yù)算管理過于粗放，監(jiān)督管理常常不得要領(lǐng)，要么干預(yù)過多，出現(xiàn)“花錢買過程”的現(xiàn)象，要么監(jiān)督流于形式，出現(xiàn)所謂“重申請，輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。

我們知道，專項(xiàng)資金在執(zhí)行過程中存在明顯的信息不對稱，即財(cái)政部門所掌握的信息永遠(yuǎn)沒有具體執(zhí)行部門多，這就意味著財(cái)政部門的監(jiān)督有著較高的成本。而我們目前專項(xiàng)資金管理的項(xiàng)目制方式，主要是通過形式化的過程管理，即政府部門對財(cái)政資金的用途與過程的干預(yù)與控制，以便克服機(jī)會(huì)主義傾向，但是，這種干預(yù)不僅導(dǎo)致過高的信息與管理成本，而且嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)行部門的主體性與積極性。據(jù)筆者了解，目前各類文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金均聘請諸如會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，對專項(xiàng)資金的使用全程監(jiān)控以確保合規(guī)性，但是，所有這些監(jiān)督都只是形式的，與真正的績效評(píng)價(jià)相差甚遠(yuǎn)，甚至是背道而馳。因?yàn)?，這種形式化的監(jiān)督常常會(huì)導(dǎo)致相反的效果，即項(xiàng)目實(shí)施主體受到合規(guī)性的形式約束，而無法按照項(xiàng)目的實(shí)際需求使用資金，并影響績效的最終實(shí)現(xiàn)。

三、市場化改革的迷思

2017年，相關(guān)政府部門開始集中反思與調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金政策，先是財(cái)政部調(diào)整國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，首次實(shí)行 “市場化配置+重大項(xiàng)目”雙驅(qū)動(dòng)，除保留部分資金繼續(xù)用于落實(shí)黨中央、國務(wù)院和宣傳文化部門確定的重大政策、項(xiàng)目外，將逐步引入市場化運(yùn)作模式，通過參股基金等方式提高資源配置效率。其后，北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金更是做出重大調(diào)整，取消所有項(xiàng)目補(bǔ)貼資金，全部采取市場化方式，即“投貸獎(jiǎng)”。我們可以預(yù)期，各地的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金將掀起一個(gè)市場化改革的熱潮，但問題是這些市場化改革能夠克服其固有頑疾，發(fā)揮更大的效率嗎[10]？

首先，專項(xiàng)資金的市場化改革能夠解決其固有頑疾，特別是對市場規(guī)則和秩序的破壞嗎？其實(shí)，這個(gè)問題在財(cái)政部的官方表述中分為兩個(gè)方面，即“采用傳統(tǒng)行政分配模式”與“理順政府和市場的關(guān)系”，顯而易見的是，專項(xiàng)資金的市場化改革——無論是中央層面的參股投資基金，還是北京市的投貸獎(jiǎng)——對于改變“傳統(tǒng)行政分配模式”有著積極的作用，因?yàn)檫@種方式不以政府選擇代替市場選擇，是對市場規(guī)律的正視與尊重，這無疑是一個(gè)重要突破。但是，這種方式就“完全理順政府和市場的關(guān)系”了嗎？我們很難給出肯定的回答。因?yàn)?，如前所述，理順政府和市場關(guān)系的關(guān)鍵是要明確政府行為的邊界，將政府的行為限制在彌補(bǔ)市場失靈方面，也就是說，凡是市場配置資源有效的領(lǐng)域政府就應(yīng)該“無為而治”，否則就是對市場的干預(yù)。那么，文化領(lǐng)域的投資基金情形又是如何？

我們知道，自從2009年我國第一家文化產(chǎn)業(yè)投資基金——華人文化產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立以來，據(jù)《中國文化金融報(bào)告（2017）》所公布的數(shù)據(jù)，截至2016年文化產(chǎn)業(yè)投資基金已達(dá)241只，目標(biāo)募集規(guī)模更是達(dá)到驚人的2萬億元，而該年全國文化產(chǎn)業(yè)增加值剛剛突破3萬億，而實(shí)際上這些投資基金全年的投資額度大約為1 000億。這就意味著文化產(chǎn)業(yè)投資基金實(shí)際投資額度不足目標(biāo)募集額度的5%，很多文化產(chǎn)業(yè)投資基金面臨著無項(xiàng)目可投的尷尬境地。而政府性文化產(chǎn)業(yè)投資基金的表現(xiàn)就更差強(qiáng)人意，筆者在網(wǎng)絡(luò)上搜索相關(guān)政府性文化產(chǎn)業(yè)投資基金的審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，多個(gè)基金實(shí)際發(fā)生的投資案例少得可憐，如位于中部的省會(huì)合肥市于2014年就設(shè)立1.2億規(guī)模的文化產(chǎn)業(yè)投資基金，結(jié)果是2014-2016年實(shí)際只有三筆投資，大量政府性投資基金處于睡眠狀態(tài)[11]。既然文化產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)模已經(jīng)趨于飽和，而且部分熱點(diǎn)領(lǐng)域，如影視與互聯(lián)網(wǎng)文娛等領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了投資過熱的趨勢，這時(shí)候財(cái)政資金投入如此額度的資金，不可避免地會(huì)產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)：政府性投資基金由于政府信用與威權(quán)的背書，將在文化類項(xiàng)目，特別是在具有意識(shí)形態(tài)性質(zhì)項(xiàng)目的投資中具有壓倒性優(yōu)勢，那些社會(huì)性投資基金就只能望洋興嘆，極有可能被擠出市場。質(zhì)言之，專項(xiàng)資金投入方式的任何改變，都應(yīng)該基于行業(yè)發(fā)展的階段性及其面臨的市場失靈之處的有限作為。就此而言，如果是時(shí)間倒退10年——文化產(chǎn)業(yè)投資基金尚不發(fā)達(dá)之時(shí)，這種方式也許能夠起到必要的“擠入效應(yīng)”，會(huì)引導(dǎo)社會(huì)資本加大投資力度，但就現(xiàn)階段而言，市場已經(jīng)能夠有效配置資源，這種方式只能起到“擠出”效應(yīng)，是對市場秩序的干預(yù)甚至破壞。

其次，這種方式會(huì)更有效率嗎？其實(shí)，效率評(píng)估的前提是，我們應(yīng)該知曉公共機(jī)構(gòu)花費(fèi)公共資金應(yīng)提供的服務(wù)及其預(yù)期效益與社會(huì)條件。前面我們對市場化改革的社會(huì)條件已經(jīng)有了基本的判斷，即目前的行業(yè)發(fā)展階段不是這種市場化改革的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，極有可能造成負(fù)面的影響。而效益可以分兩個(gè)層面來討論：其一是狹義的效益，即經(jīng)濟(jì)效益，即專項(xiàng)資金產(chǎn)生的可以貨幣化的收益，如投資回報(bào)率；其二是廣義的效益，即社會(huì)總效益，“一個(gè)社會(huì)通過有組織、有目的的生產(chǎn)、經(jīng)營與服務(wù)活動(dòng)，耗費(fèi)一定的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)而形成的有益于社會(huì)或社會(huì)某些集團(tuán)的正向結(jié)果”[12]。從經(jīng)濟(jì)效益的角度來看，這種市場化改革的效益十分明顯，因?yàn)榇饲皩ｍ?xiàng)資金的補(bǔ)貼是不計(jì)回報(bào)的，而如今演變?yōu)檎酝顿Y，所有資金不僅能夠回收成本，而且還有額外的投資收益。但是，如果從總體的社會(huì)效益角度來看，我們很難得出如此明確的結(jié)論，專項(xiàng)資金投資的經(jīng)濟(jì)收益，如果減去上文所分析的社會(huì)損失，其所產(chǎn)生的社會(huì)效益是正值還是負(fù)值，恐怕就很難做出判斷。

其實(shí)，專項(xiàng)資金的市場化改革的本質(zhì)問題是，要理清專項(xiàng)資金在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新階段的具體目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的具體方式，如果這個(gè)核心問題沒有理清，那么，市場化改革就成為一場為了改革而實(shí)施的改革。從財(cái)政預(yù)算的角度來看，如預(yù)算的目標(biāo)不清晰的話，也就談不上什么績效問題，這是相關(guān)決策部門應(yīng)該考慮的首要問題。不過，令人遺憾的是，此次專項(xiàng)資金市場化改革恐怕缺乏這樣的思考，只能淪為一場為改革而實(shí)施的改革，其所能發(fā)揮的績效恐怕也是一個(gè)未知數(shù)。

四、結(jié) 語

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳清泰在評(píng)述我國產(chǎn)業(yè)政策時(shí)這樣分析道，“中國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行了二十多年，總體上看，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有得有失，得大于失。經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的中后期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有失有得，失大于得”[13]。我們認(rèn)為，這種分析顯然也適用于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，它確實(shí)在其設(shè)立初期起到了很好的宣傳與動(dòng)員作用，但是，由于其本質(zhì)上是選擇性產(chǎn)業(yè)政策的手段，客觀上造成了對市場規(guī)則與秩序的破壞，特別是隨著文化產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展與市場化程度提升，這種方式對資源配置所造成的扭曲就更為嚴(yán)重，我們要重新審視專項(xiàng)資金合理性，對其目標(biāo)與方式做出重大調(diào)整，尤其要注意如下幾個(gè)方面的事項(xiàng)。

首先，專項(xiàng)資金并非產(chǎn)業(yè)發(fā)展之必須，它需要在行業(yè)發(fā)展階段性特征基礎(chǔ)上確立自身的合理性與目標(biāo)，沒有明確績效目標(biāo)的專項(xiàng)資金就不具有合理性。就專項(xiàng)資金而言，它已經(jīng)有了10年的歷史，在這10年時(shí)間之中，我國文化產(chǎn)業(yè)也發(fā)生了諸多變化，如文化產(chǎn)業(yè)市場化程度不斷提升；影視行業(yè)以及新興的互聯(lián)網(wǎng)文娛行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)以及市場體系已經(jīng)基本完善，市場已經(jīng)發(fā)揮了配置資源的基礎(chǔ)性作用，專項(xiàng)資金在這些領(lǐng)域已無合理性可言。也就是說，在這些領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金很難找到準(zhǔn)確的績效目標(biāo)，其合理性恐怕就應(yīng)當(dāng)存疑，專項(xiàng)資金的設(shè)立與存續(xù)就成了問題。

其次，專項(xiàng)資金作為選擇性產(chǎn)業(yè)政策的手段，它雖然比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“辦企業(yè)”更接近市場體制，但是，“它仍帶有‘半計(jì)劃’，對市場體制產(chǎn)生了較大扭曲”[14]，我們要審慎對待其負(fù)面影響，避免專項(xiàng)資金變成了一種“為錢找事”的零和游戲。其實(shí)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，無論采取行政化的補(bǔ)貼方式，還是采取市場化的投資方式，其本質(zhì)上都是一種行政替代市場的干預(yù)行為，都會(huì)對市場配置資源的功能與效率產(chǎn)生一定程度的破壞，這種破壞在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期還不明顯，隨著文化產(chǎn)業(yè)市場體系的建立與完善，專項(xiàng)資金的負(fù)面影響就更為明顯。因此，專項(xiàng)資金的設(shè)立與存續(xù)，需要謹(jǐn)慎考慮政策的外部條件及其負(fù)面影響，避免“為錢找事”，對行業(yè)造成不必要的傷害。

再次，專項(xiàng)資金作為財(cái)政資金應(yīng)該嚴(yán)格遵循財(cái)政績效預(yù)算的法定程序，并做到公開透明，避免專項(xiàng)資金的尋租行為。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用的目標(biāo)與效率，制定規(guī)范與科學(xué)的流程就顯得十分重要，這也就意味著，沒有經(jīng)由規(guī)范流程的專項(xiàng)資金均有尋租的可能性，也很難保證財(cái)政資金的效率?？陀^地說，我國目前文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的實(shí)施不僅決策層次低，一般均為財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門自行決策，并無立法機(jī)關(guān)的介入與監(jiān)督，極易產(chǎn)生部門尋租行為；而且缺乏基本的規(guī)范，不僅在立項(xiàng)時(shí)缺乏明確的目標(biāo)與時(shí)限，更是缺乏實(shí)質(zhì)性的績效評(píng)估，財(cái)政資金自然難有效率。

總而言之，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金應(yīng)該回歸其“專項(xiàng)資金”的本位，要明確其階段性的專門目標(biāo)與時(shí)間限制，并嚴(yán)格遵循公共決策的合法程序，特別是需要公開而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，這恐怕也是本文寫作的重要目的所在。而就在本文寫就之際，財(cái)政部下達(dá)2018年文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（重大項(xiàng)目方面）預(yù)算縮減至1.8億，僅為2017年的10%，這又是國家對專項(xiàng)資金投放的一次重大調(diào)整。作為研究者，我們認(rèn)為資金政策應(yīng)嚴(yán)格按照公共決策程序的科學(xué)調(diào)整，不成為政府的“隨意”作為，作為財(cái)政資金，不管其額度大小，都應(yīng)該有明確的預(yù)算目標(biāo)，并向納稅人有個(gè)明確的交待。這里不妨借用《經(jīng)合組織國家的績效預(yù)算》有關(guān)預(yù)算的建議作結(jié)，“十分重要的是，績效預(yù)算要確立明確的目標(biāo)與優(yōu)先次序，同時(shí)要考慮什么樣的項(xiàng)目能夠達(dá)成這些目標(biāo)。如果我們沒有辦法評(píng)估項(xiàng)目績效的話，就無法提升其執(zhí)行”[8]。