姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

十八大以來，中央對生態(tài)文明建設作出了一系列決策部署，2015年印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》[1]，明確對造成生態(tài)環(huán)境損害的，實行黨政同責、一崗雙責、失職追責，追究縣級以上地方各級黨委和政府主要領導成員、有關領導成員、有關工作部門領導成員的責任，分別確定了應當進行追責的主要損害情形，追責形式及辦法，并且要求國務院負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的部門應當制定落實該辦法的具體制度和措施。本文就造成水土流失生態(tài)損害的追責情形界定、追責機制做一探討。

1 水土流失生態(tài)損害追責總體構架

1.1 水土流失生態(tài)損害評價的定位

根據(jù)水土保持法的規(guī)定，水土流失防治工作的最終目標是保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展。《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》提出的目標是實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用，為保護和改善生態(tài)環(huán)境，加快生態(tài)文明建設，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。也就是通過保護和發(fā)揮水土資源在生態(tài)環(huán)境、經濟社會發(fā)展中的基礎性作用，來實現(xiàn)支撐。

國家確定的重點生態(tài)功能區(qū)是以生態(tài)系統(tǒng)服務功能進行劃分的[2]，分為水源涵養(yǎng)型、土壤保持型、防風固沙型、生物多樣性維護型共四類，具有維持生態(tài)平衡、保障區(qū)域生態(tài)安全等功能。中央確定的生態(tài)保護紅線、生態(tài)保護補償、生態(tài)損害賠償、生產建設項目水土保持補償?shù)?，也都是以生態(tài)功能、水土保持功能作為衡量標準的。

根據(jù)上述指導性意見和做法，水土流失生態(tài)損害的定位應以水土保持功能為基本判別標準。

1.2 水土保持生態(tài)保護紅線責任

中央《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確要求嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力范圍之內。在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。

根據(jù)中央要求，區(qū)域性水土保持生態(tài)紅線以“轄區(qū)內水土流失面積不增加，水土流失強度不加劇，水土保持功能不降低”作為評價和考核底線[3]。

1.3 水土流失生態(tài)損害評鑒原則

水土流失生態(tài)損害評價與鑒別的原則應考慮以下幾個方面[4-5]:一是評價的內容應是水土保持的職責范圍，造成的生態(tài)損害應是由于水土流失引發(fā)或加劇的；二是水土流失生態(tài)損害情形應是直接造成的，一般不包括間接影響；三是設定的情形便于鑒別、認定，可監(jiān)測，可復核；四是便于分清職責，如行政轄區(qū)上下級職責、相關部門職責等，減少交叉重疊。

2 水土流失生態(tài)損害情形設定

2.1 追究地方黨委和政府主要領導成員責任的情形

中央《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》中規(guī)定了8種情形，相應的水土保持內容如下：

(1)貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的決策部署不力，致使本地區(qū)水土資源破壞嚴重或者任期內水土流失狀況明顯惡化的，如亂占、濫用水土資源，水土流失面積顯著增加或水土流失強度加重。

(2)制定的政策、法規(guī)或作出的決策與水土資源保護、生態(tài)環(huán)境保護政策、法規(guī)相違背的，如違反水土保持法關于對水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、崩塌滑坡危害區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)、水土流失嚴重區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的生產建設項目限制性規(guī)定，不做任何限制或在水土保持敏感區(qū)無任何限制和措施就決策開發(fā)、立項等。

(3)違反國家對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)的水土資源和生態(tài)保護政策，或者突破水土保持生態(tài)紅線，盲目決策造成嚴重水土流失危害的，如造成區(qū)域水土流失面積增加，水土流失強度總體加劇，水土保持功能整體下降。

(4)作出的決策嚴重違反各級人民政府批準的水土保持規(guī)劃，特別是水土保持規(guī)劃確定的水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的保護和治理對策、措施，以及水土保持三級區(qū)劃確定的水土保持主導基礎功能定位。

(5)區(qū)域之間、部門之間在水土流失防治協(xié)作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的，如在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)紅線保護中不主動作為，造成生態(tài)功能嚴重損害的；在滑坡、泥石流防治中不相互配合，造成嚴重災害事件的。

(6)本地區(qū)發(fā)生主要領導成員職責范圍內的嚴重水土流失生態(tài)損害事件，或者對事件處置不力的，如：在重點預防區(qū)發(fā)生大面積人為擾動和破壞，在重點治理區(qū)發(fā)生大面積或重要治理成果被人為破壞的；對人為破壞事件不處理，沒有依法依規(guī)處理，該移交司法機關的沒有移交等。

(7)對公益訴訟裁決和水土保持督查整改要求執(zhí)行不力的，如撤銷或修正行政許可、行政文件，停止對當事人權益侵害，未按督查意見及時整改或整改不到位的。

(8)其他應當追究責任的情形。根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，應當由主要領導承擔責任的事項，如：縣級以上地方人民政府未開展水土流失調查并公告調查結果；未劃定并公告本轄區(qū)水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)、崩塌滑坡危險區(qū)及泥石流易發(fā)區(qū)；未批復本地區(qū)水土保持規(guī)劃；未按規(guī)劃確定的任務，安排專項資金，組織實施。

2.2 追究地方黨委和政府有關領導成員責任的情形

有下列5種情形之一的，應當追究相關地方黨委和政府有關領導成員的責任：

(1)指使、授意或者放任分管部門對不符合水土保持法律法規(guī)、技術標準強制條款、政策的生產建設項目審批(核準)、建設或者投產(使用)的，如：未達到法定前提條件審批位于水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的項目；在水土流失嚴重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)沒有限制生產建設活動或項目的；在崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)同意取土采石挖砂活動的；項目未履行水土保持設施驗收程序就擅自投產，或者未達到法律法規(guī)、國家技術標準就通過水土保持驗收并投產使用的。

(2)對分管部門違反水土保持法律法規(guī)、技術標準強制條款、政策的行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的，如：對應報批水土保持方案的項目長期未履行報批程序的；違規(guī)審批建設項目，發(fā)生了重大變化未依法審批變更的；應該進行水土保持驗收長期未進行驗收的；應進行跟蹤檢查未進行跟蹤檢查的。

(3)未正確履行職責，致使造成嚴重水土流失的生產建設項目沒有停止違法行為的，如沒有依法下達停工通知，雖要求停工但始終沒有停工的，沒有整改到位仍投產運行的。

(4)對嚴重水土流失生態(tài)損害事件組織查處不力的，如：對因工程建設引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流災害查處不及時、不到位的；對造成嚴重水土流失和植被破壞事件查處不力的；對嚴重損壞或破壞已建成水土保持設施查處不力的。

(5)其他應當追究責任的情形。根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，應當由領導成員承擔責任的事項(同章節(jié)2.1中的情形)。

2.3 追究政府有關工作部門領導成員和有關機構領導人員責任的情形

有下列7種情形之一的，應當追究政府有關工作部門領導成員的責任，同時對負有責任的有關機構領導人員追究相應責任。

(1)制定的政策文件或采取的措施與水土資源保護、生態(tài)環(huán)境保護政策法規(guī)相違背的，如：修改或未執(zhí)行水土保持法關于對水土保持敏感區(qū)生產建設活動的限制規(guī)定；對違法違規(guī)行為的處罰、問責與法律法規(guī)、政策相違背的；對造成嚴重水土流失的生產建設項目沒有采取強制措施的。

(2)批準開發(fā)利用規(guī)劃或者進行項目審批(核準)違反水土保持法律法規(guī)、政策的，如：基礎設施建設、礦產資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設、公共服務設施建設等方面的規(guī)劃中沒有依法提出水土流失預防和治理的對策和措施，或者在規(guī)劃報請審批前未征求本級人民政府水行政主管部門意見的；未達到法定前提條件審批位于水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的項目；在水土流失嚴重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)沒有限制生產建設活動或項目的；在崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)同意取土采石挖砂活動的；項目未履行水土保持設施驗收程序就同意投產，或者未達到法律法規(guī)、國家技術標準要求就通過水土保持驗收并投產使用的。

(3)執(zhí)行水土保持法律法規(guī)、方針政策不力，不按規(guī)定對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責的，如：未對生產建設項目進行跟蹤檢查，或檢查中沒有發(fā)現(xiàn)存在的問題，或對問題的處理不及時、不徹底；對水土保持重點治理工程特別是淤地壩、小型水庫等的建設、運行檢查不及時，未發(fā)現(xiàn)存在的重大安全隱患的。

(4)對發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報的嚴重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的，如：對造成嚴重水土流失的項目，違法傾倒棄土棄渣；對所造成水土流失不進行治理的項目，沒有依法進行查處的。

(5)不按規(guī)定報告、通報或者公開水土流失生態(tài)破壞(災害)事件信息的，如因工程建設引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流災害事件，造成嚴重水土流失和植被破壞事件，嚴重損壞或破壞已建成水土保持設施事件不按規(guī)定報告、通報和公開信息。

(6)對應當移送有關機關處理的水土保持違紀違法案件線索不按規(guī)定移送的，如：生產建設項目長期拒絕編報水土保持方案，造成水土流失長期拒絕治理；違法棄土棄渣拒絕清理，拒絕繳納水土保持補償費等。

(7)其他應當追究責任的情形。根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，應當由領導成員承擔責任的事項(同章節(jié)2.1中的情形)。

2.4 黨政領導干部利用職務影響，追究責任的情形

(1)限制、干擾、阻礙水土保持監(jiān)督管理和執(zhí)法工作的。

(2)干預司法活動，插手水土保持具體司法案件處理的。

(3)干預、插手建設項目，致使不符合水土保持法律法規(guī)、政策的建設項目得以審批(核準)、建設或者投產(使用)的。

(4)指使篡改、偽造水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)及現(xiàn)場調查數(shù)據(jù)成果的。

(5)其他應當追究責任的情形。

3 水土流失生態(tài)損害情形的鑒定與評估

在《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》中，中央要求對自然資源和生態(tài)環(huán)境實施全天候、全覆蓋監(jiān)測，定期開展全國生態(tài)狀況調查和評估。建立生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，對重要生態(tài)功能區(qū)的人類干擾、生態(tài)破壞等活動進行監(jiān)測、評估與預警。建立生態(tài)文明綜合評價指標體系，加快推進對水土流失、沙化土地、土壤環(huán)境等的統(tǒng)計監(jiān)測核算能力建設，提升信息化水平，提高準確性、及時性，實現(xiàn)信息共享。

全國水土保持監(jiān)測網絡中的各級監(jiān)測機構(國家水土保持監(jiān)測中心、7個流域監(jiān)測中心站、各省水土保持監(jiān)測總站、重點地區(qū)監(jiān)測分站)、監(jiān)測站點(738個)，應將水土流失生態(tài)損害的鑒定與評估列為重要工作來抓，建立水土流失生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測評估體制、工作機制、技術方法等配套制度，將其作為生態(tài)環(huán)境損害評估制度的重要組成部分，共同構建獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度[6-7]，積極開展水土流失生態(tài)損害鑒定與評估探索，研究相應的技術方法、工作流程，積累和總結經驗。

[1] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/17/content_2914417.htm.

[2] 環(huán)境保護部，中科院.關于印發(fā)《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》的公告[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.

[3] 劉震.認真貫徹《意見》精神 更好發(fā)揮水土保持在生態(tài)文明建設中的重要作用[J].中國水土保持，2015(10)：1-5.

[4] 姜德文.水土保持目標責任考核初探[J].中國水土保持，2017(3)：6-9.

[5] 金海，李發(fā)鵬，王建平，等.水土流失責任追究指標設定的思考和建議[J].中國水土保持，2016(12)：1-5.

[6] 李發(fā)鵬，王建平，孫嘉，等.水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度Ⅰ：概念辨析[J].中國水土保持，2017(9)：6-8.

[7] 李婧，薛贇，常丹東.對水土保持事件認定的思考[J].中國水土保持，2016(4)：17-19.