于 浩

（江蘇省設(shè)備成套有限公司，南京 210009）

自《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號）、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號）等出臺以來，國內(nèi)污水治理PPP項(xiàng)目如雨后春筍般涌現(xiàn)，普遍推廣的PPP項(xiàng)目基本可以歸納為城鎮(zhèn)污水處理廠PPP項(xiàng)目、廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目、農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目等幾種形式，根據(jù)類型又可劃分為新建、存量或兩者兼具[1]。由于邊界條件清晰、污水收集率高、收益相對穩(wěn)定等優(yōu)勢，城鎮(zhèn)污水處理廠PPP項(xiàng)目對社會資本方的吸引力較大，在污水治理領(lǐng)域得到了大力推廣。單純的農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目由于投資收益成效不明顯、邊界條件不清晰、實(shí)施難度大和不確定性因素多等，普遍存在項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、落地率低等問題。

若將城鎮(zhèn)與農(nóng)村污水治理項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，不僅能夠增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力、增大項(xiàng)目落地的成功率，還能夠?yàn)槌擎?zhèn)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)帶來積極的影響。筆者結(jié)合多年主持PPP項(xiàng)目咨詢及工程建設(shè)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以某區(qū)污水治理項(xiàng)目為例，對包含存量資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓的城鎮(zhèn)與農(nóng)村污水治理相結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)施要點(diǎn)及難點(diǎn)進(jìn)行分析。

1 項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

1.1 項(xiàng)目范圍及實(shí)施內(nèi)容

某區(qū)污水治理PPP項(xiàng)目涵蓋了城區(qū)、管轄鎮(zhèn)及數(shù)百多個(gè)下轄村莊（集聚點(diǎn)）。項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容包含存量及新建污水廠、污水管網(wǎng)、泵站及農(nóng)村污水處理設(shè)施，其中存量設(shè)施提標(biāo)改造范圍囊括了城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村三級，新建設(shè)施范圍覆蓋城區(qū)和農(nóng)村二級。

1.2 項(xiàng)目運(yùn)作方式

該區(qū)污水治理PPP項(xiàng)目采用了“改建+運(yùn)維+移交”（ROT）與“設(shè)計(jì)+建設(shè)+運(yùn)營+移交”（DBOT）組合的運(yùn)作方式，項(xiàng)目合作期限25年，其中包括3年的建設(shè)期。項(xiàng)目總投資約20億元，其中資本金約為總投資的30%。

為滿足盤活存量資產(chǎn)的要求，該項(xiàng)目中存量資產(chǎn)以有償轉(zhuǎn)讓的方式通過法定程序轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司。目前常見的存量資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓的方式有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓及有償租賃等，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，國有資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行，產(chǎn)權(quán)的正向轉(zhuǎn)讓及反向移交均涉及稅費(fèi)等問題，整個(gè)流程較為復(fù)雜；有償租賃的方式受制于租賃的年限，我國《合同法》規(guī)定租賃合同的租賃期限不得超過20年。鑒于以上兩種交易方式的弊端或局限，該項(xiàng)目中存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓選擇了有償轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)的方式。

鑒于特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評估受主觀因素影響較大，該項(xiàng)目經(jīng)商討確定用存量資產(chǎn)的資產(chǎn)評估價(jià)值作為特許經(jīng)營權(quán)的支付對價(jià)[2]。政府方取得轉(zhuǎn)讓價(jià)款后主要用于支付該項(xiàng)目的征地拆遷補(bǔ)償和獎勵資金。根據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，股東不得以特許經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資，該項(xiàng)目中政府方與社會資本方均以貨幣方式出資，雙方股權(quán)比例為1:9。

1.3 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

該項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助，用于彌補(bǔ)使用者付費(fèi)不能覆蓋的建設(shè)、運(yùn)維成本及合理收益?？尚行匀笨谘a(bǔ)助=可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維服務(wù)費(fèi)-使用者付費(fèi)收入。

首先，可行性缺口補(bǔ)助中引入了使用者付費(fèi)收入，項(xiàng)目公司的使用者付費(fèi)收入來源于對工業(yè)廢水的處理費(fèi)用。根據(jù)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定：污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行?？顚Ｓ谩６卷?xiàng)目由于其特殊性，工業(yè)廢水處理費(fèi)若由政府方收取難以保證足額征收到位，故此前一直由污水處理廠自行收取，項(xiàng)目公司成立以后由其接管收費(fèi)職權(quán)。針對農(nóng)村生活污水處理費(fèi)征收難度大的問題，為降低項(xiàng)目公司運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，確定由政府方統(tǒng)一征收并納入基金預(yù)算。

其次，該項(xiàng)目未采用將可用性服務(wù)費(fèi)折算到污水處理費(fèi)單價(jià)的做法。該項(xiàng)目中污水廠的處理規(guī)模、處理工藝、進(jìn)水水質(zhì)差距較大，萬噸級、百噸級兼有，生活污水、工業(yè)廢水兼具，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)際工業(yè)廢水排放量可能會有較大幅度的波動，若采用常規(guī)的污水處理單價(jià)+保底水量的模式勢必會加大項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目采用的回報(bào)機(jī)制計(jì)算方式不必設(shè)置保底水量，實(shí)際水量的波動也不會造成政府補(bǔ)貼的過度支出。

再次，農(nóng)村污水治理設(shè)施運(yùn)維服務(wù)費(fèi)單獨(dú)設(shè)置。農(nóng)村普遍存在居住分散、污水收集率低等情況，該項(xiàng)目中約一半農(nóng)戶位于相對集中的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)所在行政村，另外一半分散居住在兩百多個(gè)村莊中。前者的污水處理設(shè)施具有一定規(guī)模，可納入污水處理廠的范疇，而后者污水設(shè)施數(shù)量多但體量小、布局分散，難以用污水處理量或點(diǎn)位個(gè)數(shù)作為支付條件。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，確定按實(shí)際服務(wù)的農(nóng)戶戶數(shù)來計(jì)算相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)。

最后，大修及資產(chǎn)重置在合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。根據(jù)存量污水廠的歷史運(yùn)營數(shù)據(jù)，每年計(jì)提設(shè)備購置費(fèi)的一定比例作為大修及資產(chǎn)重置費(fèi)用的來源并折算到污水處理費(fèi)單價(jià)中。這樣的設(shè)置能夠激發(fā)項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營的成效，避免項(xiàng)目合作期內(nèi)因何時(shí)大修、金額如何確定、資金來源如何落實(shí)等問題帶來不必要的爭端。若因政策或規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)變化引起改擴(kuò)建或提標(biāo)改造，發(fā)生的相關(guān)投資由政府方另行補(bǔ)貼，相關(guān)費(fèi)用經(jīng)審計(jì)后適用社會資本方投標(biāo)時(shí)所報(bào)的下浮率。

1.4 項(xiàng)目調(diào)價(jià)機(jī)制

該項(xiàng)目設(shè)置了建設(shè)成本、資金成本、運(yùn)維服務(wù)費(fèi)單價(jià)等因素的調(diào)價(jià)機(jī)制[1]。其中，建設(shè)期建設(shè)成本依據(jù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息價(jià)進(jìn)行調(diào)整，已經(jīng)審計(jì)的建設(shè)投資不再調(diào)整；資金成本依據(jù)央行人民幣5年期以上貸款基準(zhǔn)利率的變化而相應(yīng)調(diào)整；污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)根據(jù)污水處理成本組成參數(shù)的變化而相應(yīng)調(diào)整，原則上調(diào)整周期不短于3年；管網(wǎng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)單價(jià)及農(nóng)村維護(hù)服務(wù)費(fèi)單價(jià)依據(jù)CPI變化率進(jìn)行調(diào)整。

1.5 項(xiàng)目績效考核付費(fèi)機(jī)制

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）及財(cái)政部對此通知的解讀文件，項(xiàng)目可用性的至少30%納入運(yùn)營期進(jìn)行績效考核。針對普遍存在的農(nóng)村污水治理設(shè)施常年閑置、進(jìn)水量不足、排放不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)狀，該項(xiàng)目增加了對農(nóng)村污水治理績效考核的權(quán)重，并將群眾監(jiān)督作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，以督促項(xiàng)目公司重視運(yùn)營效率和提高運(yùn)營效果。

1.6 員工安置方案

對于存量設(shè)施PPP項(xiàng)目，一般都存在員工安置的問題。該項(xiàng)目確定采用項(xiàng)目公司全部無條件接收既有員工（員工有選擇離職的權(quán)利）的原則，并重新簽訂勞動合同，為了原有人員的穩(wěn)定過渡，兩年內(nèi)人員工資及福利待遇水平不低于原有標(biāo)準(zhǔn)。合同到期后，項(xiàng)目公司依據(jù)員工的個(gè)人意愿、工作技能和綜合素養(yǎng)進(jìn)行考核式的續(xù)約?！叭穗S項(xiàng)目走且勞動關(guān)系整體轉(zhuǎn)移”的人員安置方案，理順了矛盾各方的關(guān)系，保障了項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)的有效管理和高效運(yùn)作[1]。

1.7 招標(biāo)文件中競價(jià)點(diǎn)的設(shè)置

該項(xiàng)目社會資本的競價(jià)點(diǎn)由建安工程費(fèi)下浮率、資金成本下浮率、污水廠運(yùn)維服務(wù)費(fèi)單價(jià)、管網(wǎng)（含泵站）維護(hù)服務(wù)費(fèi)單價(jià)、農(nóng)村服務(wù)費(fèi)單價(jià)組成，涵蓋了可行性缺口計(jì)算公式中的每個(gè)環(huán)節(jié)。其中，污水廠運(yùn)維服務(wù)費(fèi)單價(jià)又區(qū)分單純的生活污水處理廠和處理工業(yè)廢水為主的污水處理廠，因二者的處理工藝不同，運(yùn)維成本往往相差較大。因競價(jià)點(diǎn)較多，咨詢機(jī)構(gòu)及采購人精心策劃評分標(biāo)準(zhǔn)，減少社會資本不平衡報(bào)價(jià)的影響，根據(jù)競價(jià)點(diǎn)的最低報(bào)價(jià)并綜合考慮其他評標(biāo)因素確定中標(biāo)候選人。

2 項(xiàng)目實(shí)施難點(diǎn)

2.1 基礎(chǔ)資料完整性缺失

本項(xiàng)目涉及的行政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有各自的排水或污水治理規(guī)劃，各層級規(guī)劃的編制年限不一，存在下位規(guī)劃與上位規(guī)劃不符的情形，由于新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)出臺，正在實(shí)施且打包入PPP項(xiàng)目中的某鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水提標(biāo)改造項(xiàng)目的改造方案與上述規(guī)劃也不盡相符，也就是說相應(yīng)規(guī)劃的更新未及時(shí)跟進(jìn)。本項(xiàng)目以各個(gè)層級規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合工程進(jìn)展和規(guī)劃部門的意見，確定了最終的基礎(chǔ)資料。

2.2 總投資不能覆蓋全部農(nóng)村存量設(shè)施

農(nóng)村設(shè)施分布較廣、點(diǎn)位較多，《可行性研究報(bào)告》中涉及提標(biāo)改造的范圍難免有疏漏之處，即存在存量設(shè)施移交給項(xiàng)目公司后不經(jīng)改造無法正常運(yùn)營的可能性。針對此種風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀及資產(chǎn)價(jià)值，將《可行性研究報(bào)告》中未列入提標(biāo)改造范圍的存量設(shè)施按一定比例設(shè)定暫估價(jià)并納入總投資，作為項(xiàng)目公司為了維持項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必須進(jìn)行改造的費(fèi)用來源，該筆費(fèi)用據(jù)實(shí)結(jié)算。

2.3 存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件不成熟

存量資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的前提是存量資產(chǎn)不存在抵押、債務(wù)等情形，產(chǎn)權(quán)清晰且完成了資產(chǎn)評估。該項(xiàng)目的存量資產(chǎn)已進(jìn)行了價(jià)值評估，但農(nóng)村既有污水處理設(shè)施由于涉及地域較廣、建成年限不一等原因，建設(shè)主體較多（區(qū)住建局、區(qū)環(huán)保局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體），存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰。為此，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府召集相關(guān)主體進(jìn)行了分析討論，最終確定將需要進(jìn)行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的存量資產(chǎn)權(quán)屬確權(quán)至政府指定組織名下。

2.4 使用者付費(fèi)收入如何確定

鑒于使用者付費(fèi)收入在政府可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算公式中為減項(xiàng)，故該金額的大小直接影響每年可行性缺口補(bǔ)助的金額。合作期內(nèi)，工業(yè)廢水處理單價(jià)由項(xiàng)目公司與排污企業(yè)在政府指導(dǎo)價(jià)及歷史收費(fèi)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上商談確定，為保障政府方權(quán)益，實(shí)施方案中確定工業(yè)廢水處理單價(jià)不得低于歷史數(shù)據(jù)。同時(shí)，政府方通過監(jiān)管和獎罰機(jī)制加強(qiáng)對項(xiàng)目公司和排污企業(yè)的管控，對實(shí)際工業(yè)廢水處理量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，防止出現(xiàn)“陰陽合同”“大小合同”等情況的發(fā)生。

2.5 設(shè)計(jì)責(zé)任劃分問題

項(xiàng)目的設(shè)計(jì)交由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司在廠網(wǎng)一體化實(shí)施過程中通盤考慮進(jìn)水水質(zhì)、進(jìn)水水量等參數(shù)，政府方不再設(shè)置基礎(chǔ)水量，也不承諾進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。但該項(xiàng)目中某城區(qū)污水廠的提標(biāo)改造工程設(shè)計(jì)工作已完成，該污水廠承擔(dān)著處理工業(yè)廢水和生活污水的雙重責(zé)任，若存在設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)不合理、排污企業(yè)的排放不達(dá)標(biāo)或偷排等因素將會直接影響污水處理廠的有效處理量及出水水質(zhì)。根據(jù)責(zé)任劃分，政府方主導(dǎo)的設(shè)計(jì)內(nèi)容理應(yīng)由政府方負(fù)責(zé)，但為了避免后期爭端，實(shí)施方案中明確社會資本方根據(jù)實(shí)地踏勘情況和自身經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)對已完成的設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，合作期內(nèi)政府方不再承擔(dān)由該設(shè)計(jì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2.6 用地問題及村民阻撓風(fēng)險(xiǎn)的處置

本項(xiàng)目城鎮(zhèn)建成區(qū)污水處理設(shè)施由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)后，無償向項(xiàng)目公司提供；農(nóng)村污水設(shè)施用地根據(jù)農(nóng)村集體用地政策執(zhí)行。針對工程實(shí)施過程中可能會受到村民阻撓的情形，該項(xiàng)目由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在項(xiàng)目實(shí)施前簽訂承諾書，同時(shí)政府方設(shè)立專項(xiàng)獎勵資金，對于能夠提前或按期完成污水治理的單位進(jìn)行額外獎勵。

3 結(jié)語

我國的PPP事業(yè)正處在蓬勃發(fā)展時(shí)期，每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)行業(yè)、每個(gè)地區(qū)甚至每個(gè)項(xiàng)目都有其獨(dú)特性，咨詢機(jī)構(gòu)在編制實(shí)施方案、采購文件及合同文件時(shí)應(yīng)在遵從現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的大框架下，從項(xiàng)目的實(shí)際出發(fā)，深入挖掘項(xiàng)目信息資源，著力論證項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的適用性和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提前規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，降低項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)，有效地推動項(xiàng)目的順利實(shí)施和平穩(wěn)落地。