文 王國(guó)飛

應(yīng)對(duì)碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境行政管制手段存在管制不足、不力、不能的問(wèn)題，市場(chǎng)手段的碳排放交易機(jī)制和碳稅機(jī)制各有利弊，但二者的沖突可以調(diào)和。未來(lái)《環(huán)境保護(hù)稅法》修改應(yīng)將碳稅納入并合理確定納稅主體、納稅對(duì)象、稅收稅率、稅收優(yōu)惠、稅收用途等內(nèi)容。

碳排放環(huán)境問(wèn)題屬于科技發(fā)展的副產(chǎn)品，應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，有些國(guó)家或地區(qū)啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易機(jī)制，另有些國(guó)家則推行了碳稅。那么，碳排放何以帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)？又會(huì)產(chǎn)生哪些具體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)？中國(guó)應(yīng)對(duì)這類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)究竟選擇何種手段？倘若選擇碳稅手段，那么法律上又如何保障其實(shí)施？本文將嘗試對(duì)此作出回答。

碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的多重表現(xiàn)

從環(huán)境法的角度來(lái)看，人為因素產(chǎn)生的碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下方面：

碳排放濃度增加，氣象災(zāi)害和大氣環(huán)境污染呈加劇趨勢(shì)。2016年10月，世界氣象組織（WMO）發(fā)布的《2015年全球溫室氣體公報(bào)》顯示：2015年全球大氣中主要溫室氣體的濃度再次突破有儀器觀測(cè)以來(lái)的最高點(diǎn)，這將加劇一些國(guó)家或地區(qū)氣象災(zāi)害的發(fā)生。2017年1月，國(guó)家氣象局發(fā)布的《2016年中國(guó)氣候公報(bào)》顯示： 2016年，國(guó)內(nèi)氣候出現(xiàn)異常，極端天氣事件多，暴雨洪澇和臺(tái)風(fēng)災(zāi)害重，長(zhǎng)江中下游出現(xiàn)嚴(yán)重汛情，氣候年景差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20余年來(lái)，國(guó)內(nèi)能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程等碳排放行為不斷增加了空氣中的二氧化碳濃度，與之伴隨的上述氣象災(zāi)害不僅加速了一些大氣污染成分的前體物的排放，還通過(guò)改變其化學(xué)反應(yīng)速率和邊界層高度等因素以影響空氣污染物的正常擴(kuò)散速度、傳輸方式，導(dǎo)致化學(xué)物質(zhì)的毒性增強(qiáng)，污染物的光化學(xué)反應(yīng)加劇，使部分地區(qū)空氣污染加重或者更易遭受污染，從而令空氣環(huán)境整體質(zhì)量下降。

碳排放量累積，生態(tài)安全會(huì)面臨多重威脅。當(dāng)過(guò)量的控排企業(yè)排放造成二氧化碳等溫室氣體大量累積，正常的碳平衡將被打破，陸地和海洋生物的生命周期會(huì)隨之發(fā)生改變，最終生物多樣性也因此受到威脅。國(guó)內(nèi)有學(xué)者研究指出，近一百年來(lái)，以中國(guó)企業(yè)為主的化石燃料消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放變化呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢(shì)。碳排放量的增加可能會(huì)對(duì)生態(tài)安全構(gòu)成威脅。

碳排放量失控，公眾健康將受到威脅。過(guò)量的碳排放可能對(duì)公眾健康造成顯著影響。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為，過(guò)量的碳排放引起的氣候變暖導(dǎo)致了許多蟲(chóng)媒傳染?。ㄈ绡懠玻┌l(fā)病率增加、水源傳染?。ㄈ绺篂a）發(fā)病率增加和高溫?zé)崂藥?lái)的疾病與死亡，特別是在一些發(fā)展中國(guó)家，情況尤為嚴(yán)重。另有研究指出，二氧化碳濃度的增加雖然能增強(qiáng)植物的光合作用，但可能導(dǎo)致人體必需的蛋白質(zhì)、氨基酸和鐵、鋅等微量元素含量下降。

應(yīng)對(duì)碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的模式選擇

域外應(yīng)對(duì)模式考評(píng)

應(yīng)對(duì)碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，域外實(shí)踐中通常采用環(huán)境行政管制手段或者市場(chǎng)化機(jī)制。前者表現(xiàn)為國(guó)家將碳排放減排任務(wù)逐級(jí)分解，并運(yùn)用行政強(qiáng)制手段確保其得以落實(shí)，后者則是借助市場(chǎng)化手段，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和約束引導(dǎo)碳排放主體主動(dòng)實(shí)施控排。從實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)化手段更有靈活性、運(yùn)行效率較高，不同的市場(chǎng)手段，因運(yùn)行條件、制約因素等方面的差異，實(shí)施效果不盡相同。

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)：以歐盟為例。歐盟是較早實(shí)施碳排放交易市場(chǎng)機(jī)制的區(qū)域，其市場(chǎng)發(fā)展分為三個(gè)階段：第一階段（2005—2007年），這一階段的規(guī)范產(chǎn)業(yè)涉及能源、鋼鐵、礦、水泥、玻璃、陶瓷制造、造紙及紙漿，配額分配中免費(fèi)配額占到95%以上，配額僅允許在本階段內(nèi)儲(chǔ)存與借貸；第二階段（2008—2012年），此階段的規(guī)范產(chǎn)業(yè)增加了化學(xué)制造、制鋁、航空、大型食品制造，免費(fèi)分配的配額占總配額的比例高達(dá)90%以上，配額依然不允許跨期儲(chǔ)存與借貸；第三階段（2013—2020年），該階段規(guī)范產(chǎn)業(yè)新增了制鋁、化學(xué)、航空等，配額拍賣比例逐漸上調(diào)（2013、2020、2027年依次為20%、70%和100%），配額允許跨期儲(chǔ)存與借貸。但是，這一機(jī)制在實(shí)踐中卻飽受詬病：其一，第一、二階段免費(fèi)配額分配所占比例過(guò)高，導(dǎo)致企業(yè)配額市場(chǎng)購(gòu)買量降低、配額市場(chǎng)供過(guò)于求、配額交易價(jià)格極低，碳市場(chǎng)發(fā)展甚至一度出現(xiàn)停滯現(xiàn)象；其二，碳市場(chǎng)的發(fā)展具有高科技依賴性，碳排放總量的合理確定、碳排放因子的設(shè)定、碳監(jiān)測(cè)計(jì)劃的有效實(shí)施、碳排放報(bào)告的客觀制定等都有賴于碳監(jiān)測(cè)技術(shù)，但是強(qiáng)制企業(yè)采用這些技術(shù)手段會(huì)增加企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，甚至令一些中小型企業(yè)不堪重負(fù)；其三，納入碳排放權(quán)交易體系的多限于高能耗、高排放、高污染行業(yè)的大中型企業(yè)，一些小型企業(yè)未能納入進(jìn)來(lái)；其四，歐盟層面未對(duì)碳排放權(quán)的法律屬性進(jìn)行明確界定，以致成員國(guó)各自為政、缺乏統(tǒng)一的法律制度，如法國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)將碳排放權(quán)定性為商品以受金融法律規(guī)制，而荷蘭、丹麥等國(guó)則視其為無(wú)形資產(chǎn)，瑞典將之視為金融工具；其五，碳排放權(quán)交易常受政治影響，實(shí)踐中可能出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，因?yàn)榕漕~分配的過(guò)程往往是不透明、不公開(kāi)的，在政府和企業(yè)間就可能出現(xiàn)利益輸送現(xiàn)象。

碳稅模式：以歐盟為例。碳稅是對(duì)能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程等過(guò)程中釋放的以二氧化碳為主的溫室氣體進(jìn)行征稅。歐盟的碳稅，始于1990年芬蘭率先針對(duì)二氧化碳開(kāi)征碳稅。歐盟碳稅呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：其一，征稅對(duì)象的差異性。例如，芬蘭的碳稅僅限于家庭或企業(yè)利用汽油、電力等能源時(shí)排放的二氧化碳，煤炭、天然氣利用過(guò)程中的二氧化碳被排除征稅，瑞典則把煤炭、天然氣納入征稅對(duì)象范圍并對(duì)電力產(chǎn)品征收能源消費(fèi)稅。其二，稅率調(diào)整的趨高性。例如，芬蘭的碳稅稅率由稅收實(shí)施之初的1.2歐元/噸二氧化碳逐步上調(diào)為20歐元/噸二氧化碳，且家庭和企業(yè)適用同一稅率，瑞典由起初的43歐元/噸碳排放調(diào)至為106歐元/噸碳排放。其三，計(jì)稅依據(jù)的變動(dòng)性。例如，芬蘭的碳稅計(jì)稅依據(jù)先后經(jīng)歷了“能源產(chǎn)品的含碳量—能源產(chǎn)品的含碳量、含能量—能源產(chǎn)品產(chǎn)生的二氧化碳量”這一發(fā)展過(guò)程。其四，稅收優(yōu)惠的差異性。例如，芬蘭出于保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)能耗高企業(yè)、電力企業(yè)分別進(jìn)行稅收返還、額外補(bǔ)貼，瑞典也為了維護(hù)本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力而給予其更多稅收優(yōu)惠。碳稅被普遍認(rèn)為是防范碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有力手段，這是因?yàn)椋寒?dāng)碳排放主體的碳排放行為帶來(lái)的企業(yè)成本小于社會(huì)成本時(shí)，污染加劇、生態(tài)破壞、公眾健康受損等環(huán)境負(fù)外部性問(wèn)題就易產(chǎn)生，征收碳稅則可以讓行為者為自己的行為買單，通過(guò)稅收的方式彌補(bǔ)外部成本，實(shí)現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化，這也是污染者付費(fèi)原則的應(yīng)然要求。

我國(guó)應(yīng)采取雙軌制

目前，國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)歷了“兩省五市”試點(diǎn)碳市場(chǎng)階段，并啟動(dòng)了國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)，《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》等立法及其配套辦法正在推進(jìn)。那么，是否還有必要征收碳稅，二者會(huì)否沖突，若有沖突該如何協(xié)調(diào)？域外碳稅實(shí)踐表明，是否征收碳稅、如何征收碳稅往往需要考慮如下因素：碳稅執(zhí)行會(huì)不會(huì)增加納稅人稅負(fù)，碳稅執(zhí)行是否會(huì)遭致各方面的巨大阻力，碳稅執(zhí)行是否有助于平衡稅收收支，碳稅執(zhí)行是否有助于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境調(diào)整發(fā)展，碳稅執(zhí)行是否會(huì)促進(jìn)溫室氣體減排。2016年1月發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》擬將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)納入進(jìn)來(lái)，而2017年12月公布的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》僅納入了發(fā)電行業(yè)。這是基于對(duì)國(guó)家碳市場(chǎng)政策、國(guó)內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的完整性、國(guó)內(nèi)外減排形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可承受性等方面的現(xiàn)實(shí)考量。但是，大部分高能耗、高排放、高污染的企業(yè)會(huì)因此游離于國(guó)家碳排放權(quán)交易體系之外，這對(duì)于已經(jīng)納入的行業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，有違環(huán)境公平，也不利于有效規(guī)制碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，本文認(rèn)為，碳排放權(quán)交易機(jī)制和碳稅并不沖突，可以先行考慮對(duì)未納入的行業(yè)企業(yè)征收碳稅，隨著有關(guān)條件的具備逐漸把“高能耗、高排放、高污染”行業(yè)企業(yè)全部納入國(guó)家碳排放權(quán)交易體系，其他企業(yè)的碳排放依然征收碳稅。

應(yīng)對(duì)碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的碳稅實(shí)現(xiàn)機(jī)制

碳稅實(shí)現(xiàn)的法律原則

一是碳稅法定原則。法律要明確碳稅的納稅主體、納稅對(duì)象、納稅稅率、稅收用途、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。二是碳稅公平原則。政府征收碳稅納稅人要充分考慮納稅人的經(jīng)濟(jì)承受力，使各納稅人間的負(fù)擔(dān)水平保持均衡。該原則要求，碳稅征收不僅要考慮碳排放主體的實(shí)際排放量，還要考慮其受益、負(fù)擔(dān)能力、行業(yè)差異等情況。三是碳稅效率原則。力爭(zhēng)以較少的人力、物力及財(cái)力消耗實(shí)現(xiàn)預(yù)期的碳稅稅收收入，并通過(guò)碳稅稅收分配促使大氣環(huán)境容量資源得到合理有效的配置。四是碳稅適度原則。碳稅負(fù)擔(dān)的確定要充分考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、納稅人負(fù)擔(dān)能力，在基本滿足國(guó)家財(cái)政需要的同時(shí)，又不因稅負(fù)過(guò)重影響到納稅人的生產(chǎn)或生活。

碳稅實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制

納稅主體的選擇。為避免碳排放權(quán)交易機(jī)制和碳稅機(jī)制間出現(xiàn)沖突，可以把碳排放企業(yè)一分為二，對(duì)納入國(guó)家碳排放權(quán)交易體系或者地方碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)，按照國(guó)家或地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的立法規(guī)定實(shí)現(xiàn)減排，不再征收碳稅；對(duì)未納入碳排放權(quán)交易體系的中小型企業(yè)則執(zhí)行碳稅。

納稅對(duì)象的確定。國(guó)家碳市場(chǎng)第一階段擬納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)，但出于碳排放數(shù)據(jù)完整性的考慮，目前只把電力行業(yè)納入。對(duì)此，可先把剩余的七大行業(yè)和未納入地方碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)在能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中排放的二氧化碳作為納稅對(duì)象，若未來(lái)某一（些）行業(yè)一旦被納入碳排放權(quán)交易體系便不再對(duì)這些行業(yè)的碳排放征收碳稅。實(shí)踐中，征稅主體可根據(jù)第三方核查機(jī)構(gòu)核查的核查結(jié)果（企業(yè)的實(shí)際碳排放量）征收碳稅。

納稅稅率的設(shè)定。國(guó)家碳排放政策提出 “二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳比2005年下降60%～65%”。這意味著國(guó)家的碳排放政策會(huì)逐漸收緊，企業(yè)的減排壓力逐漸增大。那么，可以借鑒瑞典、芬蘭等歐盟成員國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)家的碳排放政策設(shè)定靈活的稅率。在2020年前可以設(shè)定較低的碳稅稅率，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；2020—2030年逐步提高碳稅稅率，逐漸提高企業(yè)的稅負(fù)水平，確保減排目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。

稅收優(yōu)惠的調(diào)整?；诩?lì)企業(yè)減少碳排放、維護(hù)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等目的，對(duì)于未納入碳排放權(quán)交易體系且積極采用節(jié)能減排技術(shù)、實(shí)施清潔生產(chǎn)或清潔能源（燃料）的企業(yè)給予較高的碳稅優(yōu)惠，對(duì)于未納入碳排放權(quán)交易體系的傳統(tǒng)能源密集型行業(yè)企業(yè)則給予相對(duì)較低的稅收優(yōu)惠政策。此外，對(duì)于可能制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)企業(yè)，在不違反WTO貿(mào)易規(guī)則的前提下實(shí)施一定的碳稅稅收優(yōu)惠，如實(shí)施較高比例的稅收返還。

稅收用途的限制。碳稅機(jī)制旨在通過(guò)稅收手段的杠桿調(diào)節(jié)作用以控制碳排放、防范碳排放環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。那么，法律上需要明確碳稅的歸屬與用途。對(duì)此，可把碳稅稅收收入扣除地方稅收?qǐng)?zhí)行中的費(fèi)用后全部納入中央財(cái)政，并將其列為碳排放控制專項(xiàng)資金，用于鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策等方面。具體使用上，由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)提出申請(qǐng)，國(guó)家財(cái)政部門(mén)審批通過(guò)后，劃撥并監(jiān)督地方進(jìn)行“?？顚Ｓ谩?。