李 雷 薛 雅 孫鵬飛 杜一松

（石家莊市公共資源交易中心 河北石家莊 050022）

引言

十九大將“建設生態(tài)文明”作為新時代中國特色社會主義必須堅持的基本方略，也明確提出“發(fā)展綠色金融”、“建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制”[1]。建立排污權(quán)有償使用和交易制度（以下稱排污權(quán)交易），是我國環(huán)境資源領域一項重大的、基礎性的機制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容，將對更好地發(fā)揮污染物總量減排（控制）制度作用，在全社會樹立環(huán)境資源有價的理念，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響[2]。從排污權(quán)交易與現(xiàn)行的環(huán)境管理制度銜接上看，排污權(quán)交易與環(huán)評審批、總量減排（控制）、排污許可證管理以及環(huán)境執(zhí)法檢查密切相關[3]。涉及環(huán)境保護部門、行政審批部門和公共資源交易部門，在執(zhí)行過程中也暴露了邊界不清、內(nèi)容交叉等問題。在深化行政審批體制和公共資源交易體制改革的重要時期，亟需從宏觀角度系統(tǒng)總結(jié)制度間的差異，深入挖掘內(nèi)在聯(lián)系，探討部門銜接的具體路徑，從而更好地適應政府職能轉(zhuǎn)變，建立便民規(guī)范、廉潔高效的審批體制和統(tǒng)一開放、競爭有序的排污權(quán)交易市場體系，發(fā)揮排污權(quán)交易在環(huán)境資源配置中的作用。本文以石家莊市排污權(quán)交易工作（新建項目）為例進行分析,并提出管理的新思路和新模式。

1 排污權(quán)有償使用和交易制度現(xiàn)狀

1.1 排污權(quán)交易和環(huán)境影響評價、排污許可制度的關系

排污權(quán)交易與環(huán)境影響評價、總量減排（控制）、排污許可制度密切相關。排污權(quán)交易是實現(xiàn)總量控制以及優(yōu)化資源配置的重要環(huán)境經(jīng)濟手段，是環(huán)境管理機制創(chuàng)新的重要體現(xiàn)；環(huán)境影響評價是建設項目的環(huán)境準入門檻，是申請排污許可證和進行排污權(quán)交易的前提和重要依據(jù)[4]；排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)[5]。

三者相同之處在于執(zhí)行過程中涉及到對主要污染物總量指標的管理。不同之處在于各自目標管理分工和側(cè)重點。環(huán)境影響評價、排污權(quán)交易、排污許可制度分別側(cè)重于總量指標排放量來源核定、交易服務活動實施、排污許可審批。

排污權(quán)有償使用是指在滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求和排放總量控制的前提下，排污單位按規(guī)定繳納排污權(quán)使用費或通過交易獲得排污權(quán)的行為。排污權(quán)交易指在滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求和排放總量控制的前提下，排污單位與排污權(quán)交易管理機構(gòu)之間或排污單位之間在指定交易平臺進行排污權(quán)指標購買或出售[6]。

環(huán)境影響評價指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估[7]，按照《建設項目總量指標審核及管理暫行辦法》，核定建設項目的排放總量指標及替代削減方案等內(nèi)容[4]。

排污許可證是是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障[4]。核發(fā)機關根據(jù)污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定排放污染物種類、濃度及排放量[8]。排污許可證是排污權(quán)的確認憑證，是排污權(quán)交易的管理載體，企業(yè)的排污權(quán)交易量、來源和去向均應在排污許可證中載明，環(huán)保部門將按排污許可證載明的排污權(quán)交易量進行監(jiān)管執(zhí)法。

1.2 交易和環(huán)保、行政審批部門間的關系

為了進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務質(zhì)量，石家莊市于2017年2月、2017年12月先后成立了行政審批局和公共資源交易中心[9]。排污權(quán)交易在實施過程中，涉及的部門有環(huán)境保護部門、行政審批部門、公共資源交易部門。環(huán)保部門負責建設項目的排放總量指標及替代削減方案的審核、排污權(quán)交易市場準入資格的審核以及事中事后的監(jiān)管；行政審批部門負責建設項目的環(huán)境影響評價審批和排污許可證核發(fā)（排污權(quán)確權(quán)）事項；公共資源交易中心負責組織交易服務活動（公開出讓、合同簽訂、費用繳納、交易鑒證等）。

現(xiàn)有的流程銜接和管理模式已經(jīng)不能滿足當前精簡審批、減輕企業(yè)負擔的時代要求。因此，排污權(quán)交易工作需要與各項環(huán)境管理制度及管理部門做好全方位銜接，依托排污許可制，銜接環(huán)境影響評價管理制度，融合總量減排（控制）制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)，減少重復申報，減輕企事業(yè)單位負擔，提高管理效能，形成部門之間的統(tǒng)一流程化管理體系[5]。

2 排污權(quán)交易現(xiàn)存問題

2.1 流程設置不合理

部門整合后，由于頂層設計的“零散化”和各部門“各自為政”的體制約束，排污權(quán)交易體系呈現(xiàn)出“碎片化”[7]。

一是多級申報。排污單位在排污權(quán)交易辦理過程中，需要分別到行政審批部門、環(huán)保部門、公共資源交易部門申請，多級申報、效率低下。各部門的交易平臺系統(tǒng)之間互相獨立，對于不同的環(huán)節(jié)，需要通過不同的平臺分別申報，并沒有實現(xiàn)各系統(tǒng)間的融合和全流程線上管理，造成系統(tǒng)平臺重復設計開發(fā)，電子化、信息化的效用低下。

2018年9月3日，以“致敬中國汽保人”為主題，知名汽車后市場社群線上直播訪談欄目“島主有約”特別策劃—走進首屆中國汽車后市場店面運營綜合解決方案展在廣州保利世貿(mào)博覽館二號館現(xiàn)場直播室開播，直播活動由優(yōu)汽(北京新汽聯(lián)科技有限公司)、車盟鏈聯(lián)盟、《汽車維修與保養(yǎng)》雜志社、中國機械國際合作股份有限公司聯(lián)合主辦，優(yōu)汽小閉環(huán)贊助，中國汽車保修設備行業(yè)協(xié)會支持。優(yōu)汽CEO張科與《汽車維修與保養(yǎng)》雜志記者作為主持人，對行業(yè)協(xié)會領導、優(yōu)質(zhì)參展企業(yè)代表及汽保行業(yè)領軍人物進行現(xiàn)場采訪。受訪嘉賓分別分享了新產(chǎn)品、新觀點、汽車后市場發(fā)展趨勢等行業(yè)熱點話題，重磅觀點一拋出，干貨滿滿。

二是申報材料重復。申報材料重復提交、審查和證明。比如，排污單位基本信息、建設項目基本情況、營業(yè)執(zhí)照、授權(quán)委托書等材料。同時，也存在提交同一材料各部門所需的版本不一致的情形。

三是部門銜接不暢。各部門之間流程銜接過程中的共同認定的批準文件設置不合理。目前，企業(yè)要先取得環(huán)保部門市場準入審核意見、排污權(quán)交易意見，到公共資源交易部門進行交易（合同簽訂、繳納費用），在取得繳款憑證之后返回環(huán)保部門領取交易意見，最后持環(huán)保部門交易意見和公共資源交易部門的繳款憑證辦理污許可申請手續(xù)。導致辦事企業(yè)跑彎路、跑回路。

2.2 排污權(quán)交易辦理時間節(jié)點和有效期不明確

排污權(quán)交易過程中涉及的時間概念主要包括有效期、有償使用收費年限、交易年限、閑置期、建設期等[10]，時間節(jié)點多且不確定性大。一是排污權(quán)交易辦理及指標獲取時間不明確。當前，排污權(quán)指標核算和總量指標調(diào)劑、確認作為環(huán)評審批的一項并聯(lián)審核內(nèi)容。根據(jù)《河北省排污權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》（冀政辦字〔2015〕133號）規(guī)定，新建、改建、擴建項目新增排污權(quán)，必須在建設項目試生產(chǎn)前通過排污權(quán)交易獲得[6]。2017年7月16日，國務院發(fā)布《關于修改<建設項目環(huán)境保護管理條例>的決定》（國令第682號），取消建設項目試生產(chǎn)審批，取消環(huán)境保護部門對建設項目環(huán)境保護竣工驗收的審批，建設單位按照規(guī)定自主驗收[11]。所以，建設項目排污權(quán)交易相關時間節(jié)點模糊，會造成以下情形：（1）排污權(quán)交易在環(huán)評審批之前，當環(huán)評不能通過審批時，造成排污權(quán)交易收費不合法；審批過程中環(huán)評總量指標發(fā)生變更，會造成環(huán)評批復量與排污權(quán)交易量不統(tǒng)一。（2）排污權(quán)有效期時間起點不明確，如果以簽訂合同或者完成交易之時為起點，可能會出現(xiàn)排污單位取得排污權(quán)后，工程建設期時間較長，導致排污權(quán)閑置時間過長，降低市場活躍度；如果以排污單位實際產(chǎn)生排污行為之日起開始計算，沒有可以共同認定的確切時間。

二是排污權(quán)有效期與排污許可證有效期不一致。根據(jù)《關于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》《控制污染物排放許可制實施方案》和《排污許可管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號），排污權(quán)有效期設置為5年，現(xiàn)有企業(yè)自核定初始排污權(quán)當年起計算，新（改、擴）建項目自試生產(chǎn)當年起計算[2]。排污許可證自發(fā)放之日起生效，首次發(fā)放有效期為3年，延續(xù)換發(fā)為5年[5]。排污權(quán)交易辦理時間節(jié)點和有效期不明確，不僅造成排污單位之間的不公平，而且增加管理成本、降低政府公信力，不能充分發(fā)揮排污許可證是排污權(quán)交易的確權(quán)憑證的作用。

隨著排污許可制度按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋、排污權(quán)交易二級市場的建立，需要在最大程度保證公平和效率的基礎上，明確并統(tǒng)一辦理時間節(jié)點和有效期認定問題，對于落實排污許可證是排污權(quán)的有效載體將奠定良好基礎。

2.3 交易指標量和排污許可量不統(tǒng)一

環(huán)境影響評價、排污許可及排污權(quán)交易工作的交叉點是排污指標量。嚴格來講，排污單位通過排污權(quán)交易獲取的指標量不能作為排污單位排放污染物的合法依據(jù)，企業(yè)的合法排放量通過排污許可證體現(xiàn)，交易指標量和排污許可量如何實現(xiàn)對應統(tǒng)一，是排污權(quán)交易管理過程中的一個技術(shù)難題[3]。

交易指標量、環(huán)評給出的總量指標均依據(jù)《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》采用污染物排放標準（或績效值）進行核算，現(xiàn)已實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一；根據(jù)《排污許可證管理暫行規(guī)定》[8]和《排污許可證申請和核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則》[12]要求，2015年1月1日及以后取得環(huán)評審批意見的排污單位，排污許可量根據(jù)污染物排放標準、總量控制指標、環(huán)境影響評價及批復要求等合理確定[8]，目前石家莊市采用上述核算數(shù)據(jù)綜合取小值的方法確定排污許可量。

排污許可與排污權(quán)交易指標量的不一致，會極大增加管理部門對指標動態(tài)管理的難度，影響二級市場的有效運轉(zhuǎn)，而且不能充分發(fā)揮排污許可證作為排污權(quán)交易的確權(quán)憑證的作用。

2.4 適用范圍不一致

環(huán)境影響評價和排污許可分別按照《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》進行審批管理，排污權(quán)交易目前在國家層面沒有明確的名錄，河北省目前按照行業(yè)類別和排污量的不同確定交易范圍分類管理，對污染物新增排放量在0.1噸/年以下和城市基礎設施中污水集中處理及生活垃圾集中處置的新、改、擴建項目，不再進行排污權(quán)交易[13]。管理范圍不同導致制度之間不能很好銜接，出現(xiàn)有排污權(quán)無排污證或有排污證無排污權(quán)的情形。

3 建議

3.1 合理優(yōu)化排污權(quán)交易全流程

一是將排污權(quán)交易業(yè)務實現(xiàn)“一站式”辦理，通過一個服務窗口、一個平臺網(wǎng)站，實現(xiàn)窗口綜合受理、部門分類審批、窗口統(tǒng)一出件。

企業(yè)只需進行一次申報，窗口將申報信息及材料同時分發(fā)給環(huán)保部門、交易部門、行政審批部門，各部門并聯(lián)審批。厘清不同部門的邊界，明確工作職責，并做好協(xié)調(diào)溝通，最終出具互認的意見。同時，對提交的申報材料進行整合，刪減重復冗余材料，精簡統(tǒng)一材料格式。提交一次材料，不同部門共同分享、各自辦理，一方面減輕企業(yè)負擔，另一方面提高辦理效率。

二是環(huán)保、交易、行政審批三個部門出具的意見需要互通互認，提高溝通協(xié)調(diào)效率。環(huán)保部門主要出具排污權(quán)交易市場準入資格審核意見，內(nèi)容包括：是否符合環(huán)境質(zhì)量要求、是否需要交易、是否有總量指標來源、是否跨區(qū)域交易、排污權(quán)交易總量指標等內(nèi)容；公共資源交易部門主要出具排污權(quán)交易鑒證書、交易合同、審核意見，內(nèi)容包括交易方式、交易合同、成交價格等信息；行政審批部門主要出具環(huán)評審批意見及排污許可證。

共同文件認可整合后，即：環(huán)保部門出具的市場準入審核意見（同時行政審批部門出具環(huán)評審批意見）由公共資源交易中心認可后進入組織交易服務流程，公共資源交易中心出具進場審核意見后，經(jīng)行政審批部門認可后進入排污許可審批程序，行政審批部門審核確定排污許可量后，公共資源交易中心（組織簽訂合同完成繳費后）和行政審批部門分別出具排污權(quán)交易鑒證書和排污許可證。

因此，建議依托現(xiàn)有行政審批大廳整合為“一站式”業(yè)務辦理大廳、形成各部門合署辦公的線下全流程排污權(quán)交易模式。同時整合各部門線上系統(tǒng)平臺，通過構(gòu)建全市公共資源交易系統(tǒng)平臺為基礎，將環(huán)?？偭亢硕ㄏ到y(tǒng)、排污許可管理系統(tǒng)進行有機整合，形成數(shù)據(jù)互通、分權(quán)管理的排污權(quán)交易全流程綜合平臺。

通過業(yè)務辦理事項和流程的優(yōu)化重組與整合再造，使排污權(quán)交易業(yè)務逐步實現(xiàn)從“線下集中辦公”到“線上網(wǎng)絡辦公”標準化集中管理的飛躍，實現(xiàn)信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上審批互通的線上全流程排污權(quán)交易模式。

3.2 明確排污權(quán)交易辦理時間節(jié)點和有效期

依托“一證式”固定污染源環(huán)境管理的核心制度，逐步形成排污權(quán)與排污許可證有效期限的統(tǒng)一動態(tài)管理，可以更大限度的信息共享，節(jié)省大量的管理成本，實現(xiàn)科學高效的管理。

建議將排污權(quán)交易辦理限定在兩個時間節(jié)點之間，一是向行政審批部門申請環(huán)評審批（同時向環(huán)保部門申請排污權(quán)指標總量核定）之日，二是產(chǎn)生實際排污申請辦理排污許可證之日，在此期間完成排污權(quán)交易。即：環(huán)評審批（總量核定）、交易申請-交易組織（公開出讓）-排污許可審批（許可總量核定）、交易費用結(jié)算和鑒證。同時，企業(yè)應綜合考慮建設項目的建設周期和排污權(quán)交易市場指標供需情況，選擇合理的時間節(jié)點申請辦理排污權(quán)交易。

排污權(quán)的有效期可設置為從實際產(chǎn)生排污行為之日起計，即與排污許可證有效期限一致。同時，將排污權(quán)有償使用費繳納年限和周期與排污許可證核發(fā)年限協(xié)調(diào)一致。

3.3 優(yōu)化總量減排（控制）、排污許可與排污權(quán)交易制度的銜接

建議一是推動總量控制、排污許可與排污權(quán)交易制度的協(xié)同改革。取消或打破現(xiàn)有總量減排指標、指標調(diào)劑模式，充分發(fā)揮總量減排指標紐帶角色作用，將年度計劃總量減排指標與總量控制指標掛鉤，建立基于排污許可的固定污染源行業(yè)排放總量減排計劃。在排污許可量、排污權(quán)交易指標核算銜接時，減排指標任務下達后，以污染源為減排單位，將五年的減排指標直接分配到排污單位，分年度核算排污權(quán)交易量和排污許可量，在核算排污許可量和排污權(quán)交易量時直接先行核減總量減排指標（見下例）。逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量減排向排污單位污染源排放總量減排轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源[5]。二是全面停止政府預留和出讓排污權(quán)，鼓勵發(fā)展二級市場。依托環(huán)保部門提供的環(huán)境統(tǒng)計指標排放量、減排指標任務和市場供需情況，在公共資源交易平臺建立唯一的排污權(quán)交易指標儲備庫和高度市場化的排污權(quán)交易指標出讓預算管理體系。三是排污權(quán)交易與環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（AQI）掛鉤。以空氣質(zhì)量指數(shù)年度考核排名情況，確定市場指標出讓計劃（或交易方式）和排污權(quán)有償使用和交易費用的收繳比例：各縣、（市）區(qū)排名倒數(shù)的按基準價的2倍、居中的按1.5倍、第一的按交易基準價收繳或?qū)嵭懈們r交易方式。通過實現(xiàn)排污權(quán)交易和各環(huán)境管理制度的協(xié)同改革和有機銜接，達到改善環(huán)境質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境資源配置的目的。

例：2015年某排污單位（2016年投產(chǎn)運行）環(huán)評排放總量指標為100噸/年，2016、2017、2018年下達減排任務指標分別為基數(shù)的5%、5%、5%，那么排污權(quán)交易量和排污許可量應為95噸/年、90噸/年、85噸/年（以上數(shù)據(jù)均為假設），實現(xiàn)污染源減排指標源頭控制、環(huán)評、排污權(quán)和排污許可指標的有機銜接，同時，也有效解決了排污權(quán)有效年限和繳費周期與排污許可證核發(fā)年限協(xié)調(diào)一致的問題。

除此之外，逐步將排污權(quán)交易范圍與《固定污染源排污許可分類管理名錄》統(tǒng)一銜接，實現(xiàn)排污權(quán)交易與排污許可的“權(quán)證統(tǒng)一”分類管理[4]。

結(jié)語

通過排污權(quán)交易流程優(yōu)化、管理部門銜接和各項環(huán)境管理制度協(xié)同改革等措施，建立起設置科學、有機銜接、運行高效、精簡合理、管理精準的“一站式”排污權(quán)交易管理體系。