文 李玉梅

農(nóng)村污染治理法律整合要確認農(nóng)民污染治理者的主體身份，遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性規(guī)律，科學合理配置污染治理的權利義務和權力責任，整合農(nóng)業(yè)法與環(huán)境法，形成治理農(nóng)村污染的合力。

農(nóng)村污染治理不僅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的基本要求緊密關聯(lián)，還與我國“五位一體”的總布局和 “四個全面”戰(zhàn)略的美麗中國、健康中國息息相關。我國已經(jīng)建立了較為完善的污染防治法律體系，為農(nóng)村污染治理提供重要法律依據(jù)，但要真正實現(xiàn)有效治理，還需要進一步反思和深入探究。

農(nóng)業(yè)面源污染是我國農(nóng)業(yè)污染治理的重點和難點問題，農(nóng)村人居環(huán)境與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會的基本要求還有很大差距，城鄉(xiāng)治理不平衡亟待將農(nóng)村污染納入優(yōu)先治理，實現(xiàn)黨、國家、社會共同治理農(nóng)村污染的中國方案。我國較為全面的污染防治法律體系已經(jīng)建立，但是忽略了農(nóng)民是環(huán)境治理的主體性價值、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和完整性，環(huán)境治理權利義務配置失衡。因此，農(nóng)村污染治理法律整合要確認農(nóng)民污染治理者的主體身份，遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性規(guī)律，科學合理配置污染治理的權利義務和權力責任，整合農(nóng)業(yè)法與環(huán)境法，形成治理農(nóng)村污染的合力。

農(nóng)村污染治理的四個基本判斷

第一，農(nóng)業(yè)面源污染仍是未來農(nóng)村污染治理的重點和難點。習近平總書記指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要杜絕生態(tài)環(huán)境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)。到2020年農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢得到有效遏制，實現(xiàn)“一控兩減三基本”。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的約束性指標看，到2020年主要農(nóng)作物化肥利用率、農(nóng)藥利用率、農(nóng)膜回收率和養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率分別控制在40%、40%、80%和75%。目前，農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢還未得到有效遏制，農(nóng)業(yè)面源污染的新老環(huán)境問題疊加和環(huán)境要素的交叉立體污染增加了治理的難度。因此，到2020年農(nóng)業(yè)面源污染治理的不確定性、長期性和艱巨性還將存在。

第二，我國農(nóng)村人居環(huán)境與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會的基本要求還有很大差距。李克強總理在2018年全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議上提出“改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大任務，也是全面建成小康社會的基本要求。”到2020年，全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境基本實現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊。隨著城市化進程的加速和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住和消費方式都發(fā)生深刻的變化。農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量每人每天可達0.86公斤，年垃圾產(chǎn)生量達3億噸。生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。

第三，城鄉(xiāng)治理不平衡，區(qū)域差異大，農(nóng)村污染要優(yōu)先治理。農(nóng)村環(huán)境被形象地比喻為城市“納污區(qū)”，自身納污能力不斷減弱并趨于飽和，基礎設施嚴重滯后。城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源分配不均，農(nóng)民和農(nóng)村成為環(huán)境污染的受害者。農(nóng)民在環(huán)境污染物分配上承受壓力，農(nóng)民的飲食安全、身心健康受到不同程度的影響。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的惡化也直接影響到糧食安全、食品安全和公眾健康。在東部、中部和西部不同社會經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟條件較好地區(qū)農(nóng)村污染治理效果好，發(fā)展落后地區(qū)治理污染的意識、資金和經(jīng)驗不足，成為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的短板，亟待補齊。

第四，農(nóng)村污染治理是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在污染治理方面的重要體現(xiàn)。農(nóng)村污染治理要通過制度和法律治理，實現(xiàn)黨、國家、社會共同治理農(nóng)村污染的制度化、規(guī)范化和程序化，既要借鑒、汲取發(fā)達國家經(jīng)驗，也要注重治理經(jīng)驗的中國化和本土化。農(nóng)村污染治理已經(jīng)探索了 “命令-控制”、治理、“市場-激勵”、“合作-共治 ”和“整體-系統(tǒng)”等模式，基于時間維度和空間維度的變化，立法者對不同治理模式進行選擇與組合。因此，中國特色農(nóng)村污染治理既要尊重中國人睿智質樸的自然觀和傳統(tǒng)農(nóng)耕智慧，也要整合法律制度剛性、村規(guī)民約柔性和農(nóng)民生活慣性，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化與本土化的有機結合。

目前，農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢還未得到有效遏制，農(nóng)業(yè)面源污染的新老環(huán)境問題疊加和環(huán)境要素的交叉立體污染增加了治理的難度。因此，到2020年農(nóng)業(yè)面源污染治理的不確定性、長期性和艱巨性還將存在。

不可忽略的三個法律問題

農(nóng)村污染治理法律關系中有三個核心問題，即誰來治理、治理什么和如何治理。我國《環(huán)境法》《農(nóng)業(yè)法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等行政法規(guī)為農(nóng)村污染治理提供了行為規(guī)范。在法律實施中，我們常常忽略三個重要的法律問題，有待深入探究。

第一，在農(nóng)村污染治理法律關系中，農(nóng)民的治理主體地位缺失。在“命令-控制”為主，“市場-激勵”為輔的農(nóng)村污染治理體系中，農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者作為污染的制造者地位是基本假設，行為模式和法律后果較為清晰。日本學者黑川哲志也注意到農(nóng)民很少成為規(guī)制對象的非合理現(xiàn)象。農(nóng)民被排除規(guī)制看似有利于農(nóng)民，實際排除了農(nóng)民進行污染治理的主體資格。非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖戶不受法律規(guī)制，即使實現(xiàn)零排放，也難逃被關停的厄運。農(nóng)民集生產(chǎn)者、銷售者和消費者等多元角色于一身，通過強化其資源保護者和污染治理者角色，落實循環(huán)經(jīng)濟“3R”原則，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提供高附加值的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和綠色有機食品，惠益城鄉(xiāng)居民。

第二，農(nóng)村污染治理忽略了種養(yǎng)結合的農(nóng)耕智慧和生態(tài)系統(tǒng)完整性?！缎笄蒺B(yǎng)殖污染防治條例》出臺后，某些地區(qū)掀起突破法律底線、大規(guī)模關?；虬徇w畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和畜禽養(yǎng)殖戶的“禁養(yǎng)風暴”。種養(yǎng)結合、資源化利用是傳統(tǒng)中國農(nóng)耕文明留下的本土化治理經(jīng)驗，“禁養(yǎng)風暴”直接影響到農(nóng)業(yè)面源污染“一控兩減三基本”目標，種植業(yè)化肥施用量回升，畜禽糞污資源化利用只能在部分規(guī)?；B(yǎng)殖場真正實現(xiàn)。2017年，水稻、玉米和小麥三大糧食作物化肥利用率為37.8%，比2015年上升2.6個百分點；農(nóng)藥利用率為38.8%，比2015年上升2.2個百分點；畜禽糞污綜合利用率為64%。

第三，農(nóng)村污染治理的權利義務配置失衡，環(huán)境行政權力與相對方的權利存在沖突。在立法中，國家、各級人民政府是污染治理的權力和責任主體?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》對國家治理體系內容和方式的豐富和發(fā)展，體現(xiàn)了環(huán)境保護黨內法規(guī)與國家立法的銜接和互助，是中國特色社會主義環(huán)境法治的重大創(chuàng)新?？h級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員；上列工作部門的有關機構領導人員都成為“黨政同責““一崗雙責”的主體。在農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)中，擴大對地方延伸績效考核，污染治理責任已經(jīng)傳導到基層政府。同時，通過義務性規(guī)范明確單位(或組織)和個人污染治理主體義務，但缺乏進一步的規(guī)范保障。立法中權利義務配置在法律實施中轉化為私法上的平等主體之間的權利義務配置和行政法上的行政權和相對方權利配置兩種基本形態(tài)。農(nóng)民私益和環(huán)境公益的沖突一直沒有得到很好的解決，對農(nóng)村污染治理的長效性有一定影響。

農(nóng)民集生產(chǎn)者、銷售者和消費者等多元角色于一身，通過強化其資源保護者和污染治理者角色，落實循環(huán)經(jīng)濟“3R”原則，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提供高附加值的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和綠色有機食品，惠益城鄉(xiāng)居民。

農(nóng)業(yè)法與環(huán)境法的合力貢獻

農(nóng)業(yè)法的功能是要為可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)建具有強制力和可靠性的法律框架。隨著農(nóng)業(yè)全球化不斷推進、糧食安全和食品質量保證、世界人口增加、全球環(huán)境問題等方面的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)法支離破碎，環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展帶來了新的法律合體，亟待通過法律整合實現(xiàn)環(huán)境法和農(nóng)業(yè)法在農(nóng)村污染治理中的合力貢獻。

第一，農(nóng)村污染治理法律整合要確認農(nóng)民污染治理者的主體身份。溫茨的“同心圓理論”（Concentric Circle Theory）認為，“我們與某人或某物的關系越親密，在此關系中所承擔的義務數(shù)量越多，所承擔的義務就越重?！被谠摾碚摚r(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、面源污染防治等方面都處于圓心地位，他們可以選擇生產(chǎn)生活方式和與自然相處方式，與農(nóng)業(yè)污染源距離更近、關系更親密。因此，農(nóng)民污染治理者的主體身份理應得到確認，進而增強其環(huán)境管理意識，提升其污染治理能力。

第二，農(nóng)村污染治理過程要遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性規(guī)律。 “君所恃在民，民所恃在食，食所資在耕，耕所資在牛。牛廢則耕廢，耕廢則食去，食去則民亡，民亡則何以恃君？”中國傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明注重保持生態(tài)完整性，為農(nóng)村污染治理提供了重要的思想源泉和本土化經(jīng)驗。污染治理切忌片面化，要與生態(tài)保護相輔相成。《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引領公民踐行生態(tài)環(huán)境責任，攜手共建美麗中國。農(nóng)民探索綠色發(fā)展方式和消費方式，實現(xiàn)人與生態(tài)系統(tǒng)良性互動。此外，保持村莊整體風貌與自然環(huán)境的協(xié)調共生，通過整合社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)現(xiàn)代化法治經(jīng)驗和本土化的德治、自治經(jīng)驗在治理農(nóng)村污染的新合作。

第三，農(nóng)村污染治理要科學合理配置污染治理的權利義務和權力責任。《立法法》第6條規(guī)定，“立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。農(nóng)村污染治理堅持“政府主導，依靠農(nóng)民；因地制宜，科學治理；全面治理，注重長效 ”的原則，依法處理好環(huán)境行政權和農(nóng)民財產(chǎn)權的沖突，協(xié)調好農(nóng)民生計和環(huán)境保護的關系。減少政府農(nóng)村污染治理權力和責任規(guī)則，增加服務功能；擴大農(nóng)民在污染治理中的權利分配規(guī)則，細化污染治理義務的承擔規(guī)則。農(nóng)村污染治理的行政權主要通過命令、建議、指示、引導相對人為或不為特定行為，以免損害環(huán)境公益。農(nóng)民作為環(huán)境污染執(zhí)法的相對人，趨利避害，被動承擔。如果法律通過價格、生態(tài)補償、表揚與獎勵等利導性制度激勵農(nóng)民參與治理，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，農(nóng)村污染治理的科學性、因地制宜性和長效性都可以得到提升。