姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

水土保持方案審批是各級水行政主管部門代表國家對生產建設項目水土流失防治工作作出的法定許可，特別是對棄渣場設置、渣場選址、堆置方案、防護措施等的許可，是有效防控生產建設項目造成嚴重水土流失及危害的重要控制措施[1]。無論是工程開工前審批水土保持方案，還是后續(xù)的棄渣場變更審批，建設單位、方案編制單位、設計單位、技術評審機構、方案審批部門均遇到了一些實際問題，特別是公路、鐵路、采礦等項目，棄渣量大，棄渣場數量多，棄渣活動頻繁，事前審批、事中監(jiān)管、事后驗收的工作量較大，問題較多。結合近幾年水利部審批管理中的做法和有關設計單位的實踐，本文就相關問題略做研討，以期引起各方重視，防范棄渣場設置風險和管理責任風險，切實做好棄渣場的管理工作。

1 棄渣場的敏感性與重要性

1.1 棄渣場設置的法律與國標規(guī)定[2]

水土保持法第二十八條規(guī)定：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。法律規(guī)定的內容有三個方面：一是多余的土石方首先應綜合利用，盡最大可能充分利用，盡可能不棄渣或少棄渣。因此，不能在沒有考慮和落實綜合利用的情況下，直接將多余土石方作為棄渣處置。二是經過綜合利用，仍有部分土石方難以利用的，必須堆放在水土保持方案確定的專門存放地。因此，涉及棄渣的項目必須明確每個棄渣存放地，該存放地是依法作出的行政許可，具有法律強制力。三是必須采取相應的防護措施，保證棄渣不流失、不對下游和周邊產生危害。

棄渣場的選址，在《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)中有相應規(guī)定，其中三條是強制性規(guī)定：一是棄渣場的設置不得影響周邊公共設施、工業(yè)企業(yè)、居民點等的安全；二是涉及河道的，應符合治導規(guī)劃及防洪行洪的規(guī)定，不得在河道、湖泊管理范圍內設置棄土(石、渣)場；三是禁止在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區(qū)域布設棄土(石、渣)場。另外，推薦性規(guī)定也明確：棄渣場不宜布設在流量較大的溝道，否則應進行防洪論證；水利樞紐、水電站等工程，棄渣場應布設在大壩下游或水庫回水區(qū)以外。

1.2 棄渣場管理的法律責任

(1)水行政主管部門對棄渣場的管理職責。水土保持法第二十九條規(guī)定：縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構，應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現問題及時處理。由于棄渣場是最易發(fā)生嚴重水土流失甚至災害事件的場地，所以在跟蹤檢查中應把棄渣場作為重中之重，并且要深入細致地進行檢查，及時發(fā)現存在的問題，及時要求建設單位整改，防范風險。水土保持法對水行政主管部門不履行職責的責任進行了相應明確，第四十七條規(guī)定：水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權的部門，不依法作出行政許可決定或者辦理批準文件的，發(fā)現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照本法規(guī)定履行職責的行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

(2)建設單位棄渣行為的法律責任。水土保持法第五十五條規(guī)定：違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數量處每立方米十元以上二十元以下的罰款；逾期仍不清理的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費用由違法行為人承擔。第五十六條規(guī)定：違反本法規(guī)定，開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失，不進行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔。第五十八條規(guī)定：違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔民事責任；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第五十三條規(guī)定：有未編制水土保持方案或方案未經批準而開工建設的；生產建設項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補充、修改水土保持方案或者補充、修改的水土保持方案未經原審批機關批準的；水土保持方案實施過程中，未經原審批機關批準，對水土保持措施作出重大變更的，對生產建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。因此，棄渣場的數量、位置、棄渣量等發(fā)生變化，沒有向方案原審批機關報批或沒有事先報批的，均應受到處罰和問責。

1.3 棄渣場事故及其責任追究案例

大型露天礦的棄渣量非常大，一般都在幾億立方米，大型的排土場、尾礦庫形成的高陡邊坡較多。穿越山區(qū)的鐵路、公路項目，棄渣場數量多，單個棄渣場的棄渣量較大，往往沿江沿河設置，直接危及人民生命財產安全、公共設施安全。山西平朔安太堡露天煤礦南排土場設計容量1.16億m3，堆置高度達150 m，1991年10月29日發(fā)生大規(guī)?；?，致使鄰近公路毀壞、公共設施埋沒，威脅居民生產生活安全，造成重大經濟損失。2012年6月27日，四川金沙江寧南縣白鶴灘水電站施工區(qū)發(fā)生強降雨，引發(fā)泥石流，沖毀施工營地，造成3人死亡，38人失蹤。深圳市光明新區(qū)紅坳余泥渣土規(guī)劃庫容400萬m3，封場標高95 m，實際堆填量已達583萬m3，堆填體后緣實際標高已達160 m，嚴重超庫容、超高堆填，且沒有建設有效的導排水系統(tǒng)，于2015年12月20日發(fā)生滑坡，造成73人死亡，4人下落不明，17人受傷(重傷3人、輕傷14 人)，33棟建筑物(廠房24棟、宿舍樓3棟、私宅6棟)被損毀、掩埋，90家企業(yè)生產受影響，涉及員工4 630人，事故造成直接經濟損失8.81億元，34名事故責任企業(yè)人員、19名涉嫌職務犯罪人員有多人被判處有期徒刑20年。深圳市及光明新區(qū)城市管理、建設、環(huán)保、水務、規(guī)劃、國土等單位的相關工作人員，未認真貫徹落實有關法律法規(guī)，違法違規(guī)進行行政許可和項目審查，日常監(jiān)管嚴重缺失，相關部門負責人和工作人員存在玩忽職守、濫用職權等失職瀆職和受賄問題，最終17名國家機關工作人員構成玩忽職守罪或濫用職權罪，分別被判處刑罰，57名責任人員受到黨紀政紀處分。國務院在事故調查報告的批復中明確指出：必須嚴格遵守有關法律法規(guī)，在設計建設之初要充分做好項目的安全風險辨識、分析和評估工作，把好規(guī)劃、選址、勘探、設計、建設等關口，從源頭上杜絕和防范安全風險。要加強事中事后監(jiān)管，及時發(fā)現安全風險和隱患，不斷完善風險跟蹤、監(jiān)測、預警、處置工作機制，避免此類事故再次發(fā)生。

2 棄渣場管理中存在的突出問題

(1)棄渣場選址。在項目可行性研究階段進行棄渣場選址時，由于該階段主體設計的重點是主體工程的選址、建設布局、生產工藝選擇等，棄渣場選址尚未被列入主體設計重點研究的內容，方案編制單位多是根據主體設計的初選廠址、線位，以地形圖為主，選擇可以作為棄渣場的場地，納入水土保持方案中并得到批復。到初步設計特別是施工圖設計階段時，施工單位在棄渣場落地過程中又遇到了許多問題，往往是與當地村委會或農戶協商，才最終確定棄渣場的位置，導致線性工程的棄渣場絕大多數發(fā)生了變化。棄渣場的變更方案編制、報批工作量較大，有些先棄后報批的還會面臨處罰的問題。

(2)棄渣場的設計管理。水土保持方案及其批復文件是指導和約束建設項目后續(xù)設計的重要文件，大型露天礦的排土場、金屬礦的尾礦庫壩、煤礦的排矸場、大型水利水電樞紐的棄渣場，一般都由主體設計單位進行專門設計，既要落實水土保持要求，還要執(zhí)行主體設計的相關規(guī)范，建設和安全標準較高。而一些低等級的公路、鐵路、建材、城建等項目棄渣場多、單個渣場棄渣量不大的項目，往往沒有專業(yè)的設計單位做棄渣場設計，多由施工單位簡單布置場地、直接棄渣，這類棄渣場的安全風險較多。

(3)棄渣過程管理。許多棄渣場是被承包給農民施工，施工人員專業(yè)素質低，多數施工人員并不了解國家的法律和技術標準，隨意傾倒棄渣現象嚴重，且沒有布設防護措施，遇到暴雨，棄渣場水土流失嚴重，甚至引發(fā)滑坡、泥石流等災害。主體工程的監(jiān)理單位大多沒有把棄渣場列入重點監(jiān)理范圍，即使把棄渣場列入重點監(jiān)理范圍，也因監(jiān)理人員不熟悉水土保持工程監(jiān)理要求、標準，導致棄渣場沒有質量評價結論或監(jiān)理報告，工程施工監(jiān)管較弱。監(jiān)督檢查中應進行重點監(jiān)管，防范事故風險。

(4)棄渣場完工驗收。大型棄渣場一般都有完工驗收，點多、分散、量小的棄渣場，往往沒有專項驗收，工程質量、措施量、有無隱患等均無結論，應要求建設單位加強對此類棄渣場的管理，建立健全管理制度，落實管理人員，明確管理責任。要保障棄渣場都要有完工驗收材料和結論，為最終的水土保持設施驗收創(chuàng)造條件，提供依據。

3 棄渣場的選址及變更

3.1 棄渣場選址工作思路及方法

大型露天礦的排土場、金屬礦的尾礦庫壩、大型水利水電樞紐的棄渣場、機場凈空處理設置的棄渣場等，都是由主體工程設計單位專門選址并設計的，后續(xù)變化的情況很少。以下重點對公路、鐵路等線性工程的棄渣場選址做研討。以河南—安徽—浙江某鐵路為例，在可行性研究階段，工作的重點是研究和論證建設方案，并未進行全線縱、橫斷面測量，路基土石方數量是按線位走向在地形圖上用數學模型切斷估算，方案編制人員與主體工程設計人員依據初定的橋梁、隧道、路基等設置情況，在沿線選取取(棄)土場，選取的過程中主要考慮不得對鐵路安全構成威脅，不能設置在不良地質體、不穩(wěn)定斜坡、軟土地段，避免在居民區(qū)、廠礦區(qū)、交通線、水源地等敏感區(qū)上游附近設置棄渣場，本著節(jié)約用地、集中取土棄渣的原則，共選取了46個棄渣場，這些棄渣場位置沒有違反水土保持法和國家標準的規(guī)定，經審查后予以審批。在后續(xù)初步設計中，主體工程設計根據可研審查意見，進一步確定線路走向方案和橋梁、隧道、路基等設置方案，并測量線路縱、橫斷面，在此基礎上計算土石方數量，其精度比可研階段高很多，對原選取的棄渣場調整方案也更可行些。初步設計審查后，主體工程設計根據審查意見，開展補充測量工作，對局部改動的路段進一步優(yōu)化棄渣場選址。經過幾個階段的不斷深化、調整，可研階段初選的棄渣場發(fā)生了較大變化，特別是施工圖階段施工單位進場，按照就近選擇、地方同意的原則，充分利用廢棄土地，使鐵路建設與地方建設緊緊結合，原設計的新建渣場中大多變更為利用廢棄取土坑、水塘、廢舊磚廠等跡地。這些坑塘棄渣后覆土，很快成為農田，當地村委會、群眾都同意，很快簽訂了協議，完成了棄渣。施工階段確定的68處棄渣場，與初步設計一致的有22處，新增了46處，與可研相比全部發(fā)生了變化。從這一典型案例總結反思，施工單位選擇棄渣場的原則完全可以提前到可行性研究階段，這就需要方案編制人員提前收集當地土地管理部門在冊的廢棄取土坑、水塘、磚廠等資料，深入每一處現場，與村委會、農戶協商，使棄渣場選址一次到位。

3.2 棄渣場變更

內蒙古某煤礦矸石場變更案例。2012年8月，水利部批復了該項目水土保持方案，批復的排矸場容量為18.06萬m3，滿足項目6個月的矸石存放要求。2013年2月，國家發(fā)展改革委核準了該項目。2013年9月，某煤炭設計研究院完成了項目初步設計，結合當地煤矸石綜合利用現狀和煤礦生產運行需要，將排矸場容量調整為72.26萬m3，滿足項目2年的矸石存放要求。2013年11月，內蒙古自治區(qū)煤炭工業(yè)局批復了該項目的初步設計。2015年5月至2016年5月，主體工程設計單位對排矸場開展了分階段施工圖設計，排矸場上游匯水面積0.4 km2，排矸場分別設置了2級或3級平臺。排矸場東側設置擋墻，西側(排矸場上游)設置截水溝，北側沿東西向設置一條泄洪溝。排矸場邊坡坡率為1∶1.5～1∶3，渣面頂部、邊坡設置了排水溝，邊坡坡面分別采取骨架護坡和植物護坡。2016年5月棄渣基本結束，建設單位委托煤炭設計研究院完成了該項目排矸場邊坡穩(wěn)定性分析，根據《建筑邊坡工程技術規(guī)范》(GB 50330—2013)、《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018—2014)等，對排矸場8個斷面地震工況、非地震工況下的安全系數進行了分析計算，結論為排矸場邊坡穩(wěn)定安全系數均滿足要求。根據水利部2016年3月印發(fā)的《生產建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》，建設單位及時編報了水土保持方案變更報告書，并得到了水利部的批復。

4 棄渣場設置的要求

4.1 棄渣場選址及審查必備要素

要確保棄渣場的設置不違反水土保持法、水土保持技術規(guī)范等法律法規(guī)及標準的規(guī)定，水土保持方案中棄渣場的基本情況就必須詳盡準確。這是方案審查的必備資料，否則無法對棄渣場的設置作出同意與否的結論，這就要求方案編制單位廣泛收集資料，深入實地查勘，全面、準確地反映棄渣場的基本情況。參考文獻[3]指出，棄渣場應有“兩圖一表”，即衛(wèi)星遙感圖、比例尺不低于1∶10 000的地形圖、渣場選址要素表。棄渣場要素包括渣場編號、位置、類型(應分溝道型、坡地型、臨河型、平地型、凹地型)、占地面積、占地類型、渣場匯水面積，渣場最大容量(松方)、計劃堆渣量(松方)、最大堆渣高度、堆渣方案、下游敏感因素、渣場失事的危害等情況。

根據相關技術規(guī)范的規(guī)定，對于棄渣量超過50萬m3、最大堆高超過20 m的棄渣場，方案編制單位應開展地質調查，并把調查結果作為棄渣場選址的重要支撐資料。若棄渣場上游匯水面積超過1 km2、渣場下游1 km范圍內存在居民點、公共設施、工業(yè)企業(yè)等敏感點的，則建設單位、設計單位還要進行專項論證，以確保不產生影響和危害。

4.2 棄渣場堆置方案

水利部《關于進一步加強生產建設項目水土保持方案技術評審工作的通知》(辦水?！?016〕123 號)明確了10條水土保持方案通過評審的條件，其中對棄渣場的要求是棄渣專門存放地選址合理、位置明確、堆置方案可行。堆渣的基本原則是遵守國家標準的規(guī)定，做到“先攔后棄”，渣體前沿應有攔擋措施。如某煤礦的排矸方式為“從外向內、從下向上、分層壓實”。排矸步驟為：排矸場溝口設攔矸壩；用汽車將松散矸石倒運至溝谷底部；用推土機將矸石推平，每堆放1 m厚的矸石進行一次壓實，防止矸石沉陷；每堆放3 m厚矸石覆蓋一層30 cm厚的黃土并碾壓；坡面每上升10 m設5 m寬的平臺；排矸場邊坡形成1∶2坡面，排矸場邊坡和頂部覆土30 cm。

4.3 棄渣場防治措施

水土保持法明確棄渣場應采取攔擋、坡面防護、防洪排導等剛性措施。《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)、《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018—2014)等技術標準也規(guī)定，要根據棄渣場的類型采取對應的攔擋措施，即溝道型棄渣場設置攔渣壩、坡地型棄渣場設置擋渣墻、臨河型棄渣場設置攔渣堤、平地型棄渣場設置攔渣堰。《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018—2014)對棄渣場級別、攔渣壩建筑物級別、防洪標準、穩(wěn)定安全系數等都有對應規(guī)定，具有約束力。同時，在棄渣過程中及棄渣結束后應采取完整的措施體系，棄渣前一般要剝離表土并集中堆放，布設臨時攔擋等防護措施，做到先攔后棄；棄渣前和棄渣過程中在上游及周邊設置截排水溝、沉沙池等措施；棄渣結束后對渣面實施土地整治，在渣頂面布設擋水埂、排水溝、植物措施等，對渣體邊坡進行削坡并設置馬道、排水溝，以及邊坡防護措施，在坡腳布設永久攔擋、排水等防護措施。

[參考文獻]

[1] 牛崇桓.適應新形勢 把握新機遇 全面加強水土保持監(jiān)督管理工作[J].中國水土保持，2017(8)：1-3.

[2] 姜德文.新水土保持法實施后水土保持方案審查審批的新趨向[J].中國水土保持，2012(4)：11-13.

[3] 姜德文.水土保持方案的編審重點及對工程建設的約束作用[J].中國水土保持，2017(1)：19-23.