楊福軍

（遼寧工程技術大學，遼寧 阜新 123000）

2013年11月12日，國務院印發(fā)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等編制，是指導全國各類資源型城市可持續(xù)發(fā)展和編制相關規(guī)劃的重要依據(jù)。規(guī)劃目標聚焦建立健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展長效機制，明確了構建資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展格局的戰(zhàn)略指向。阜新市地處東北老工業(yè)基地，屬于衰退型資源城市。長期以來，阜新市采用粗放型的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，缺乏礦產(chǎn)資源保護意識，輕視對環(huán)境和生態(tài)的保護，遺留了大量環(huán)境疾患，這已成為當?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的桎梏。本研究旨在探尋阜新市環(huán)境治理對策，以期對阜新市可持續(xù)發(fā)展及遼寧經(jīng)濟振興有所裨益。

1 阜新市面臨的主要環(huán)境問題

1.1 水資源短缺且污染狀況嚴重

遼寧省人均水資源量不足1 000 m3，僅為全國人均占有量的1/3，屬于重度缺水地區(qū)。省內(nèi)水資源量與人口分布不均衡使得省內(nèi)資源型城市人均水資源又遠遠低于全省人均量。在長期的礦業(yè)開采過程中，技術需求下的人為疏干排水及含水層自然疏干均導致阜新市地下水位下降，大量含有油污、煤粉、巖粉和其他污染物的礦井水及洗煤水排放，對城市的水資源造成嚴重的污染。

1.2 大氣環(huán)境污染突出

2017年，遼寧省14個城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)、良天數(shù)比例分別為17.4%和58.4%。與2016年相比，2017年全省城市環(huán)境空氣中PM2.5、PM10、SO2年均濃度和CO日均值第95百分位數(shù)濃度分別下降4.3%、2.5%、17.6%、10.0%，NO2年均濃度持平，O3日最大8h平均第90百分位數(shù)濃度上升1.3%[1]。遼寧省環(huán)境空氣重點監(jiān)測的可吸入顆粒物、SO2、NO2年均濃度雖然近幾年下降明顯，但整體污染形勢仍然十分趨勢。眾多資源型城市空氣污染指標普遍較高，這與資源型城市資源開采有直接的關系，加強資源型城市大氣環(huán)境污染治理不容忽視。

1.3 土地資源破壞嚴重

阜新市礦產(chǎn)資源埋藏淺，適宜露天開采，有較多、較大露天礦區(qū)，盲目開采會直接破壞土地資源。煤炭資源的地下開采往往導致采礦后產(chǎn)生的礦坑無法利用、地表下陷，采礦排出的廢石、廢渣侵占大量土地，廢水污染地表土地等問題。另外，早期礦產(chǎn)資源開發(fā)缺乏嚴密而具體的復墾計劃和措施，目前土地資源破壞極為嚴重。

2 資源型城市環(huán)境治理的基本原則

2.1 可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展概念的提出是人類為了克服一系列環(huán)境、經(jīng)濟和社會問題，特別是全球性的環(huán)境污染和廣泛的生態(tài)破壞，避免生態(tài)關系失衡而做出的理性選擇。資源型城市環(huán)境治理涉及經(jīng)濟、社會等復雜問題，應該以可持續(xù)發(fā)展理念為指導，建立可持續(xù)發(fā)展法治體系、管理體系等，實現(xiàn)資源型城市環(huán)境的法治化治理與科學化管理，努力實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，促進經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)[2]。

2.2 分類治理原則

國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元；禁止開發(fā)區(qū)域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區(qū)域之中?！度珖Y源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》又將資源型城市按照資源開發(fā)的不同階段劃分為四大類：成長型城市、成熟型城市、衰退型城市、再生型城市。阜新市屬于衰退型城市，從主體功能區(qū)的規(guī)劃與資源型城市的分類來看，與其他類型的資源型城市面臨的情況不盡相同，應結(jié)合實際情況選擇適宜的環(huán)境治理方法，不可盲目照搬。

2.3 可行性原則

資源型城市環(huán)境治理問題是至今尚未完全破解的世界性難題，仍處于探索階段，已有的經(jīng)驗無不表明資源型城市環(huán)境治理困難重重，而資金短缺無疑是其中的瓶頸問題。雖然學者已經(jīng)就環(huán)境治理資金來源問題從理論上提出多種解決辦法，但這些辦法大多只從理論上有所突破，目前實踐效果欠佳，人們?nèi)孕杞Y(jié)合歷史及現(xiàn)實情況逐步探索可行之道。

2.4 跨地區(qū)協(xié)調(diào)原則

資源型城市環(huán)境問題大多是中國早期自然資源的長期開發(fā)過程中遺留下來的，自然資源的國有化使得資源開發(fā)并非資源型城市單獨受益。目前，資源型城市環(huán)境問題并非資源型城市單獨面臨的問題，行政區(qū)劃的劃分并不能阻斷環(huán)境污染對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性影響，資源型城市環(huán)境治理的成功帶來的不僅僅是自己頭頂?shù)囊黄{天，關乎著城市本身及周邊輻射區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善。因此，資源型城市環(huán)境治理問題的解決離不開既往資源開發(fā)受益者的補償，也不應缺少環(huán)境相關區(qū)域的參與。

2.5 全民參與原則

環(huán)境問題的產(chǎn)生最初在于人類對自然資源和生態(tài)環(huán)境的不合理利用和破壞，導致人們產(chǎn)生這種環(huán)境損害行為的根源是人們?nèi)狈Νh(huán)境的正確認識。近年來，雖然公民的環(huán)境保護意識有了一定提高，但仍有大量企業(yè)、個人在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下肆意破壞環(huán)境，行政執(zhí)法由于力量不足，尚無法實現(xiàn)有效監(jiān)督與懲治，急需廣大民眾參與社會監(jiān)督乃至公益訴訟。

3 阜新市環(huán)境治理的具體建議

3.1 系統(tǒng)制定環(huán)境保護地方立法規(guī)劃、確定立法內(nèi)容，完成環(huán)境保護地方法制建設頂層設計

建設生態(tài)文明是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現(xiàn)這樣的根本性變革，必須依靠制度和法治。我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，大都與體制不完善、機制不健全、法治不完備有關?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》明確指出：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！?015年3月15日，《立法法》修改，地方立法權擴至所有設區(qū)的市，立法權限即包含環(huán)境保護問題。2018年，阜新市就城市市容和環(huán)境衛(wèi)生治理問題開展了《阜新市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》立法工作，就條例草案廣泛征求意見，但目前尚無系統(tǒng)的地方環(huán)境保護法律制度。

建議加快阜新市環(huán)境保護地方立法進程，逐步系統(tǒng)地將大氣環(huán)境治理、水環(huán)境治理、土地環(huán)境治理、礦藏環(huán)境治理、自然遺跡與人文遺跡保護等立法納入阜新市立法規(guī)劃；將反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度，以及環(huán)境損害賠償制度在立法中予以明確規(guī)定；立法中應明確公民享有知情權、監(jiān)督權、索賠權、議事權等環(huán)境權益，促進公民參與環(huán)境治理；啟動阜新市環(huán)境保護地方立法前期工作，為全面開展阜新市環(huán)境保護地方立法工作做準備。地方立法需要在與上位法不相抵觸的前提下結(jié)合本地實際情況加以開展。近年來，國家圍繞環(huán)境問題著手構建環(huán)境標準體系，要求各地結(jié)合實際制定具體標準。這就要求人們在開展阜新市環(huán)境保護地方立法前做好以下前期準備工作：先行研析環(huán)境保護上位立法并跟蹤國家環(huán)境標準體系內(nèi)容，系統(tǒng)準確摸排阜新市環(huán)境現(xiàn)狀、分析具體環(huán)境問題，為今后有針對性立法提供依據(jù)；市立法機關與遼寧工程技術大學共同建立地方環(huán)境保護立法研究中心（基地），作為專門研究機構，具體承擔地方環(huán)境保護立法問題研究、立法預測、立法評估、立法項目調(diào)研、接受委托起草法案、提供立法咨詢以及提出立法建議等任務，為地方環(huán)境保護立法工作提供強有力的智力支持。

3.2 加快礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理

將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理作為環(huán)境治理的首要工作，積極加快大型礦坑重點治理工程，如阜新市海州煤礦區(qū)等地質(zhì)災害隱患的綜合治理。對于仍在生產(chǎn)或今后新開礦山造成的生態(tài)環(huán)境破壞，按照“誰破壞，誰治理”的原則，由礦山企業(yè)對礦山地質(zhì)環(huán)境進行恢復治理，考慮到資源產(chǎn)品的國家定價機制，礦山企業(yè)在無法將治理費用計入價格成本時，應積極爭取區(qū)域生態(tài)補償金，由產(chǎn)品使用方在產(chǎn)品價格外補償，并可考慮引入環(huán)境責任保險[3]。對歷史遺留或責任人已經(jīng)滅失的地質(zhì)結(jié)構復雜、危害嚴重、治理難度大的深部采空區(qū)等突出地質(zhì)環(huán)境問題，可積極探索環(huán)境治理修復基金模式加以綜合治理?；饋碓纯蓮V泛接受社會公益性贈予，還可依據(jù)“誰受益、誰補償”的資源開發(fā)補償機制，向受益方積極爭取區(qū)域生態(tài)補償金。確定受益方時，一方面考慮以往多年資源型城市在國家經(jīng)濟發(fā)展宏觀調(diào)控下對全國經(jīng)濟發(fā)展的支持，由國家中央財政向基金注入專項資金，另一方面根據(jù)預期治理效果評價結(jié)果，跨區(qū)域受益地區(qū)應參與治理資金的籌措，具體可以從當?shù)囟愂罩袆潛懿糠仲Y金。

3.3 合理引導城市產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

制定科學合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，引導資源型城市產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。衰退型資源城市應積極發(fā)展無污染或少污染、可吸納就業(yè)的替代產(chǎn)業(yè)，如建立與礦業(yè)相關的職業(yè)技術教育學校，以風電、核電等方式逐步替代產(chǎn)能低、污染大的火電產(chǎn)業(yè)，做大做強礦山、冶金等大型成套裝備和工程機械等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展化工裝備、環(huán)保及綜合利用裝備制造產(chǎn)業(yè)，加快模具、關鍵零部件等配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]。利用礦區(qū)現(xiàn)有廠房和設施，大力發(fā)展紡織、服裝、食品等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展遼寧阜新海州露天礦國家礦山公園礦山工業(yè)旅游等特色服務業(yè)。

3.4 促進資源節(jié)約與綜合利用

積極引導科研院所、大專院校加強資源節(jié)約與綜合利用的科學研究，相關部門應籌措資金支持科研立項，研究推廣先進的尾礦、煤矸石、粉煤灰和冶煉廢渣等綜合利用工藝技術。在資源開發(fā)的同時，以煤矸石、尾礦等產(chǎn)生量多、利用潛力大的礦山廢棄物為重點，配套建設綜合利用項目，努力做到邊產(chǎn)生、邊利用。支持城市建設資源綜合利用示范工程（基地），并對研究成果投產(chǎn)使用給予政策、稅收等優(yōu)惠。

3.5 完善資源型城市環(huán)境治理過程中相關資金的計算辦法

資源型城市環(huán)境治理需要注入大量的資金，諸多學者提出了很多理論上可行的資金解決辦法，但都缺少具體可行的計算辦法，如環(huán)境治理恢復保證金的具體數(shù)額如何確定、環(huán)境治理修復基金中的區(qū)域生態(tài)補償金如何計算等。在陸續(xù)開展的環(huán)境治理過程中，人們應注意積累第一手數(shù)據(jù)，探索切實可行的計算辦法。

3.6 確立主要領導負責制下的協(xié)作治理機制

經(jīng)濟發(fā)展指標作為地方領導政績的考核要點，使得部分地方領導一味追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視了環(huán)境治理甚至以環(huán)境污染換取經(jīng)濟發(fā)展。當前，環(huán)境治理勢在必行，地方領導政績考核必須堅持一票否決制，將環(huán)境保護作為關鍵指標。資源型城市資源開發(fā)中的環(huán)境污染問題十分復雜，各大礦企在行政管理上多不受制于地方政府，資源開發(fā)的任務及利潤追求促使很多礦企忽視對地方環(huán)境的破壞。另外，地方往往從中獲得大量稅收，導致相關部門對礦區(qū)污染不夠重視，問題只有得到共同上級部門重視方能予以協(xié)調(diào)解決。因此，應確定相應領導責任制，將環(huán)境治理問題作為其工作業(yè)績一票否決因素，提高環(huán)境治理水平。

3.7 提高居民環(huán)境意識，加強社區(qū)環(huán)境治理

《阜新市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（征求意見稿）較為系統(tǒng)地規(guī)范了城市市容和環(huán)境衛(wèi)生問題，但并未明確將社區(qū)環(huán)境治理納入立法范疇。資源型城市居民普遍環(huán)境保護意識不強，生活中一些不經(jīng)意的行為往往對原本就不容樂觀的環(huán)境造成累加式破壞。例如，棚戶區(qū)改造后，大量原居民仍然很難改變原有生活模式，樓外生火燒水、樓間圈地施肥種菜（涉及小區(qū)內(nèi)春季燒荒）、廢舊物品占用公共空間堆放等行為非常普遍；居民飼養(yǎng)的寵物隨地便溺、部分小區(qū)焚燒生活垃圾等行為均對城市環(huán)境指標及社區(qū)居住環(huán)境造成破壞。

建議將社區(qū)環(huán)境治理納入正在進行的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生治理立法范疇，賦予環(huán)境保護部門及綜合執(zhí)法部門以權力，對社區(qū)污染環(huán)境的行為予以治理；依托街道、社區(qū)開展工作，廣泛吸納大、中、小學生及低保戶等作為志愿者成立環(huán)境保護社會團體，從加強社區(qū)環(huán)境保護管理入手，開展環(huán)境保護意識教育，檢舉環(huán)境違法行為，使公眾在改善生活環(huán)境、加強自我約束的同時逐步關注重大環(huán)境事件、監(jiān)督政府環(huán)境治理，參與環(huán)境公益訴訟。