林志堅(jiān)

廣東金蘭德房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃有限公司，廣東廣州 510056

土地利用總體規(guī)劃是由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌經(jīng)相關(guān)政府部門進(jìn)行編制的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種手段，為了滿足土地供應(yīng)能力和建設(shè)用地等對(duì)土地利用提出的需求，依法在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)對(duì)土地分布類型、土地利用結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)查和登記，為科學(xué)合理利用土地確定以及調(diào)整土地利用的總體規(guī)劃目標(biāo)。在及時(shí)調(diào)整完善的基礎(chǔ)上再進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的編制，其主要目的是在兼顧社會(huì)整體利益的前提下，妥善使用和管控國(guó)家土地。因此，編制土地利用總體規(guī)劃意義重大，它能促進(jìn)土地管理的嚴(yán)格執(zhí)行，也能使科學(xué)發(fā)展觀得到全面建設(shè)和落實(shí)，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。所以，通過(guò)對(duì)當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃的及時(shí)調(diào)整完善后再對(duì)新一輪規(guī)劃進(jìn)行修編是一項(xiàng)十分必要的工作。然而，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化和工業(yè)化用地也在迅速變化中，在調(diào)整完善第三輪（2006～2020年）土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中，逐漸出現(xiàn)一些無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些新舊問(wèn)題，通過(guò)分析問(wèn)題的原因找到解決問(wèn)題和矛盾的方法，才能為土地利用總體規(guī)劃新一輪的修編工作提供保障和支持。

1 在調(diào)整完善過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

1.1 調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有問(wèn)題

2007年7月1 日，第二次全國(guó)土地調(diào)查活動(dòng)全面啟動(dòng)，在獲得基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)以及農(nóng)村土地等的調(diào)查數(shù)據(jù)后，緊接著就開(kāi)始建立起各種地籍信息系統(tǒng)和相關(guān)土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)等。但在實(shí)際調(diào)查工作中，由于第二次全國(guó)土地調(diào)查的時(shí)間緊急、任務(wù)繁重，一些調(diào)查人員對(duì)調(diào)查工作應(yīng)付了事，沒(méi)有良好的職業(yè)操守，更加不可能進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)的逐一核實(shí)。在這些因素的影響下，很多調(diào)查數(shù)據(jù)出現(xiàn)了漏調(diào)、錯(cuò)調(diào)等多種問(wèn)題。然后以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，在2014年進(jìn)行了土地調(diào)查數(shù)據(jù)的變更，并繼續(xù)調(diào)整以及逐步完善第三輪的土地利用總體規(guī)劃。由于原始的土地調(diào)查數(shù)據(jù)本身存在問(wèn)題，這就不可避免地影響到第三輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整以及完善成果，導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)狀經(jīng)常出現(xiàn)不相符的問(wèn)題，將會(huì)對(duì)調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃的成果造成嚴(yán)重影響。

1.2 欠缺保護(hù)基本農(nóng)田的有效措施

以往的土地利用總規(guī)劃基本是采用達(dá)到下達(dá)指標(biāo)的方法設(shè)立基本農(nóng)田的，這種方法欠缺彈性，在實(shí)際應(yīng)用中逐漸顯露出保護(hù)剛性過(guò)大和保護(hù)彈性缺乏的不足，例如，在進(jìn)行一些國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)通常會(huì)出現(xiàn)占用基本農(nóng)田的問(wèn)題，這樣必然導(dǎo)致基本農(nóng)田出現(xiàn)數(shù)量逐年下降的趨勢(shì)。

1.3 規(guī)劃周期過(guò)長(zhǎng)

相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃的編制周期為15年，屬于長(zhǎng)期規(guī)劃。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，隨著長(zhǎng)期規(guī)劃周期的時(shí)間跨度越長(zhǎng)，越容易出現(xiàn)反映客觀現(xiàn)實(shí)不夠?qū)崟r(shí)、不夠準(zhǔn)確等問(wèn)題，難以跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代步伐；還有，在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，由于范圍太廣、程序過(guò)于復(fù)雜繁瑣，規(guī)劃期已過(guò)半了，規(guī)劃的編制還沒(méi)有最終完成。

1.4 與相關(guān)規(guī)劃銜接困難

由于制定規(guī)劃的部門不同，在制訂過(guò)程中，部門均是以自身發(fā)展需要來(lái)制定規(guī)劃的，容易導(dǎo)致相關(guān)規(guī)劃之間出現(xiàn)協(xié)調(diào)問(wèn)題或者矛盾，難以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。盡管在規(guī)劃的調(diào)整完善過(guò)程中，盡可能地融入其他規(guī)劃，但在具體操作中還是容易受到編制規(guī)范和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等因素的影響，相關(guān)規(guī)劃在形式上貌似實(shí)現(xiàn)了銜接，但在成果上卻難以實(shí)現(xiàn)真正的融合。

2 改善土地利用總體規(guī)劃的對(duì)策

2.1 全力扎實(shí)做好第三次土地調(diào)查工作

首先，應(yīng)該明確開(kāi)展土地調(diào)查的基本目的及具體操作。土地調(diào)查的具體工作是明確每塊土地的分布位置、地類、面積、范圍、所有權(quán)等情況，并詳細(xì)了解并掌握每宗土地的界線、界址、數(shù)量、范圍以及使用情況等，能夠在土地利用現(xiàn)狀圖上顯示基本農(nóng)田保護(hù)地的具體范圍，然后，把調(diào)查信息詳細(xì)登記上證、造冊(cè)，搭建信息共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息相互共享。最后，建立一套信息數(shù)據(jù)的自動(dòng)管理機(jī)制體系，統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)土地資源的變更信息并進(jìn)行快速實(shí)時(shí)更新。因此，在明確土地調(diào)查工作的目標(biāo)及具體工作的前提下，無(wú)論是對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編還是調(diào)整完善，均要從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)抓起，確保規(guī)劃成果能夠準(zhǔn)確實(shí)時(shí)反映客觀情況，全面扎實(shí)地做好各項(xiàng)土地調(diào)查的相關(guān)工作。當(dāng)前，為了確保土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，我國(guó)第三次土地調(diào)查工作在如火如荼地進(jìn)行中。在這次土地調(diào)查工作過(guò)程中，要吸取上次調(diào)查工作的教訓(xùn)，實(shí)事求是，認(rèn)真客觀地摸清土地的基數(shù)，杜絕為了滿足指標(biāo)需求而虛假反映土地情況的做法，并根據(jù)工作計(jì)劃積極完成工作，務(wù)必在開(kāi)始制定新的土地利用總體規(guī)劃前完成調(diào)查工作，為新的土地利用總體規(guī)劃建立準(zhǔn)確的、實(shí)時(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.2 做好基本農(nóng)田保護(hù)措施

做好我國(guó)基本農(nóng)田的保護(hù)措施分為兩方面的內(nèi)容，一方面是確?；巨r(nóng)田符合剛性要求，另一方面則是要考慮基本農(nóng)田是否符合彈性要求。首先，需要認(rèn)識(shí)到基本農(nóng)田是我國(guó)的“保命田”以及“口糧田”，具有十分重要的地位，是每次土地利用總體規(guī)劃中的核心指標(biāo)。所以，必須堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)政策，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度，確保它的剛性作用，并讓它繼續(xù)在土地利用總體規(guī)劃中發(fā)揮核心指標(biāo)作用，實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)以及促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，越來(lái)越多不可預(yù)見(jiàn)的事情發(fā)生，一些重大建設(shè)項(xiàng)目也越來(lái)越多，對(duì)基本農(nóng)田占用的不確定性開(kāi)始增加，這就必須確?；巨r(nóng)田的面積符合彈性需求，進(jìn)而強(qiáng)化基本農(nóng)田的彈性保護(hù)。在對(duì)基本農(nóng)田繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有保護(hù)政策的同時(shí)，建議從歷次編制土地利用總體規(guī)劃的做法中吸取經(jīng)驗(yàn)，例如，在第三輪土地利用規(guī)劃中對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)措施是與下發(fā)指標(biāo)相比還要多劃入一定比例的基本農(nóng)田面積的辦法，當(dāng)遇到一些重大項(xiàng)目確實(shí)需要占用基本農(nóng)田時(shí)，可以從多劃入的基本農(nóng)田范圍內(nèi)核減相應(yīng)的基本農(nóng)田指標(biāo)，從而切實(shí)有效地加強(qiáng)基本農(nóng)田的彈性保護(hù)，因此，應(yīng)該繼續(xù)大力沿用這種方法。

2.3 縮短規(guī)劃周期

在實(shí)際操作中，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日新月異，一些不可預(yù)見(jiàn)的因素呈幾何級(jí)數(shù)遞增，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度相比，我國(guó)管控土地利用總體規(guī)劃方面已出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的情況，這主要是由于規(guī)劃周期過(guò)長(zhǎng)引起的。為了改善這一問(wèn)題，在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的具體修編時(shí)，考慮到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)，并結(jié)合其他多種社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的周期時(shí)限等，把現(xiàn)行較長(zhǎng)的規(guī)劃周期縮短到一個(gè)適當(dāng)年份，盡可能實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃周期的統(tǒng)一性以及現(xiàn)勢(shì)性。同時(shí)，在確保符合規(guī)劃指標(biāo)的情況下，把以往一成不變的調(diào)整方式改變?yōu)?年一小調(diào)，10年一大修，可以對(duì)規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整，確保規(guī)劃實(shí)現(xiàn)最大限度靈活性以及現(xiàn)勢(shì)性。例如，在頒布實(shí)施第三輪土地利用總體規(guī)劃后，為了確保規(guī)劃能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，也在陸續(xù)開(kāi)展一些規(guī)劃的布局調(diào)整和調(diào)整完善的工作。

2.4 增加新的指標(biāo)管控方式

在實(shí)際操作中，還要繼續(xù)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行管控方式方面的改革，在繼續(xù)保持現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)行的空間管控模式的基礎(chǔ)上，增加一種新的指標(biāo)管控模式。也就是說(shuō)，在繼續(xù)保持限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)的空間管控模式不變的情況下，建設(shè)用地總指標(biāo)量保持不變的前提下，嘗試在一些新的空間范圍內(nèi)，例如，有條件建設(shè)區(qū)或者允許建設(shè)區(qū)內(nèi)實(shí)行指標(biāo)管控，對(duì)具體指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。

2.5 逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)行調(diào)整完善，就是有效補(bǔ)充和修繕本輪規(guī)劃，這既要對(duì)土地規(guī)劃的自身需求進(jìn)行綜合考慮，又要考慮相關(guān)規(guī)劃的融合，逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的這一最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)真正意義的“多規(guī)合一”的前提是首先認(rèn)識(shí)到各項(xiàng)規(guī)劃之間有哪些相同的內(nèi)容和哪些不同的內(nèi)容，然后把這些相同的內(nèi)容有機(jī)融合在一起，并實(shí)施在共同的規(guī)劃空間中。具體操作如下：一是要改革相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)指標(biāo)體系，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；二是要明確規(guī)劃的空間管控范圍，建立一個(gè)明確統(tǒng)一的空間形態(tài)；三是要協(xié)調(diào)不同規(guī)劃之間的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)用地功能統(tǒng)一化；四是重構(gòu)規(guī)劃的空間管治體制，實(shí)現(xiàn)求同存異的總體目標(biāo)；五是加強(qiáng)對(duì)不同規(guī)劃期限的協(xié)調(diào)作用，對(duì)規(guī)劃時(shí)序進(jìn)行統(tǒng)一化管理。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整完善能夠?yàn)榫幹菩碌耐恋乩每傮w規(guī)劃提供重要參考依據(jù)，在此過(guò)程中，我們要重視其科學(xué)性與宏觀性，與時(shí)俱進(jìn)，保持其現(xiàn)實(shí)性；確保規(guī)劃有足夠的空間與彈性，要讓不同的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)良好的融合，使新的土地利用總體規(guī)劃既能體現(xiàn)其動(dòng)態(tài)性，又能體現(xiàn)其合理性，為以后的土地規(guī)劃管理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。