呂佳麗 張方浩

引言

近年來云南地區(qū)地震事件頻繁發(fā)生，抗震救災(zāi)指揮部職能不斷推進(jìn)，應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的地位作用更加凸顯，更好、更多、更有效地凝聚聯(lián)動(dòng)部門的權(quán)力及信息至關(guān)重要。合理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制能規(guī)范整個(gè)抗震救災(zāi)過程，更大限度地維護(hù)公民的權(quán)益，最大限度地保障協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。理清云南省抗震救災(zāi)指揮部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行意義和發(fā)展現(xiàn)狀，并基于前人積累的大量工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)傳統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行診斷，對(duì)現(xiàn)有協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制存在的優(yōu)勢(shì)給予總結(jié)，指出協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制在發(fā)展過程中存在的不足，分析成因并提出對(duì)策，為今后完善抗震救災(zāi)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供依據(jù)。

1 抗震救災(zāi)指揮部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制綜述

“抗震救災(zāi)指揮部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”是指在地震發(fā)生過程中能夠有效構(gòu)建政府層級(jí)間，政府內(nèi)部各部門，政府與各級(jí)機(jī)構(gòu)、部門、單位及社會(huì)組織之間的治理網(wǎng)格，通過有效的溝通與良好的信息交流，進(jìn)行資源整合，協(xié)同行動(dòng)，協(xié)同處理處置地震災(zāi)害的規(guī)律性運(yùn)作模式[1]。云南地區(qū)現(xiàn)有的各市縣抗震救災(zāi)指揮模式大體相同，總指揮通常是黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)，副總指揮通常為黨委政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、所在軍分區(qū)（武裝部）主要領(lǐng)導(dǎo)、當(dāng)?shù)匚渚拖啦筷?duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、政府秘書長、地震局局長等，成員為民政局、住建局、衛(wèi)計(jì)委、教育局、國土資源局、發(fā)改委、工業(yè)和信息化委、財(cái)政局、商務(wù)局、監(jiān)察局等各成員單位主要負(fù)責(zé)同志。經(jīng)過多次5級(jí)以上地震的應(yīng)急磨合，整個(gè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)過程由封閉式管理向開放性管理轉(zhuǎn)變，由單向管理向協(xié)同管理轉(zhuǎn)變，由大眾化機(jī)制運(yùn)行向特殊化、個(gè)性化機(jī)制過度?？v觀整個(gè)發(fā)展過程是有序推進(jìn)的，但從橫向來看，問題也有顯現(xiàn)，由于管理意識(shí)不足，各權(quán)利部門間協(xié)作意識(shí)淡薄加上協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)技術(shù)平臺(tái)建設(shè)的不完善，導(dǎo)致個(gè)性化的應(yīng)急模式不能互通互融，只形成于理論，實(shí)際實(shí)踐仍然采用老的模式。

2 協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不足及成因

2.1 指揮部成員單位職能職責(zé)交叉

職能職責(zé)交叉是指兩個(gè)或兩個(gè)以上職權(quán)部門對(duì)同一行為都認(rèn)為有相應(yīng)的管轄權(quán)，或者都認(rèn)為自己無管轄權(quán)，有時(shí)也指兩個(gè)或兩個(gè)以上的職權(quán)部門對(duì)于同一行為做出的互相矛盾的行政行為。例如在2012年昭通彝良地震中，有的志愿者隊(duì)伍在民政部門登記，有的在當(dāng)?shù)貓F(tuán)委登記，有的隊(duì)伍則直接聯(lián)系地震部門，還有的志愿者選擇自行前往。政府對(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的志愿者隊(duì)伍的種類、人數(shù)及其他具體情況掌握不夠詳實(shí)，大量志愿者涌入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)混亂、交通擁堵，吃飯和住宿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過災(zāi)區(qū)對(duì)志愿者的承受能力。正是由于職能職責(zé)界限不明確，導(dǎo)致多重交叉管理，為后續(xù)工作增加不必要的工作負(fù)擔(dān)。

從理論上來講，指揮部的行政職權(quán)應(yīng)等于指揮部成員單位所有職權(quán)的總和，且各個(gè)府際間縱向隸屬，橫向不交叉，各行政主體各司其職，行使的職權(quán)范圍沒有明顯沖突，在行政管理領(lǐng)域也無留白。而現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制將本應(yīng)以網(wǎng)型推進(jìn)的抗震救災(zāi)工作，停留在預(yù)案或桌面推演上，而實(shí)際情況是以各自為原點(diǎn)的線型模式推進(jìn)，存在部分重疊或者部分信息孤島。

2.2 相應(yīng)法律、法規(guī)、制度需進(jìn)一步完善

在云南各抗震救災(zāi)指揮部成立初期，指揮部各個(gè)工作內(nèi)容和環(huán)節(jié)都是有明確的規(guī)定、規(guī)范與行為規(guī)則的，這些要求并不具備正式的有法律效力的行政立法。隨著時(shí)間的推移，社會(huì)的發(fā)展，抗震救災(zāi)所面對(duì)的情況逐步復(fù)雜與多樣化，指揮部的各個(gè)成員單位原始的職責(zé)都在數(shù)量、范圍、規(guī)?；蚨嗷蛏儆兴鶖U(kuò)張，在擴(kuò)張過程中難免又會(huì)發(fā)生交叉。例如政府層面制定的預(yù)案比較宏觀，一些行業(yè)部門沒有根據(jù)行業(yè)具體情況進(jìn)行細(xì)化，而是照搬上級(jí)部門或者政府的預(yù)案內(nèi)容，在實(shí)際地震應(yīng)對(duì)中可操作性不強(qiáng)，不能有效地指導(dǎo)抗震救災(zāi)工作。

抗震救災(zāi)指揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制的不斷完善，可以在震后得到頗有效果的整合,調(diào)動(dòng)各級(jí)和各種應(yīng)急資源，使所有應(yīng)急資源得到有效、合理的科學(xué)配置，提高資源的利用率，提升指揮部聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)對(duì)地震的能力。所以有必要建立抗震救災(zāi)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)立法，完善此類應(yīng)急法制建設(shè)，明確各級(jí)政府和各類協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)單位在應(yīng)對(duì)地震時(shí)的職權(quán)范圍，使專業(yè)隊(duì)伍的調(diào)配和地震應(yīng)急資源的使用流程在一個(gè)規(guī)范有序的條件下進(jìn)行，保障指揮部指揮的順暢性和決策的準(zhǔn)確性。

2.3 各職能部門交流溝通不暢

云南地區(qū)各個(gè)城市的抗震救災(zāi)工作偏重不同，地震救援是一項(xiàng)不可能單靠政府某一部門或社會(huì)某一機(jī)構(gòu)解決的問題，要想使抗震救災(zāi)達(dá)到最好的效果，政府層面需要打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制,聯(lián)動(dòng)多方政府部門協(xié)同工作。目前各部門之間的協(xié)同主要存在以下幾個(gè)問題：一是各政府部門間在價(jià)值觀、自身實(shí)力等因素影響下難以在共同目標(biāo)上達(dá)成一致。二是抗震救災(zāi)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，政府間溝通、部門間的協(xié)同過程經(jīng)常需要持續(xù)較長時(shí)間, 而各方可能會(huì)對(duì)初始目標(biāo)產(chǎn)生偏離。目前各部門承擔(dān)的工作任務(wù)和完成情況都是直接向指揮部報(bào)告，部門之間溝通交流較少。例如地震時(shí)國土、民政、地震等部門均會(huì)派出無人機(jī)對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行航拍，如果將工作范圍及內(nèi)容進(jìn)行分解，分區(qū)解決或者指定由某個(gè)部門負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，及時(shí)交流、共享成果，就可以避免多個(gè)部門重復(fù)勞動(dòng)，提升應(yīng)急工作效率。

2.4 災(zāi)情信息各自為主，信息得不到共享

在當(dāng)前信息不斷公開的環(huán)境下，各政府部門協(xié)同抗震救災(zāi)的有效性很大程度上取決于各主體之間良性的溝通協(xié)調(diào)和信息數(shù)據(jù)的公開和共享,目前的主要問題是各地方政府各自使用獨(dú)立的信息系統(tǒng),導(dǎo)致信息閉塞,例如，在某次抗震救災(zāi)工作中，有部門掌握了前方救援道路上大橋中斷，將此信息直接匯報(bào)給了指揮部，交通部門沒有及時(shí)獲得這條信息，因此，導(dǎo)致其計(jì)劃通過該座大橋打通滑坡體到達(dá)災(zāi)區(qū)的計(jì)劃失敗。

3 改進(jìn)市縣抗震救災(zāi)指揮部組成單位協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的對(duì)策

3.1 完善相應(yīng)的法律法規(guī)，制定特色處置方式和流程

抗震救災(zāi)是一項(xiàng)涉及社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)，云南省目前的狀況是2011年9月修訂了《云南防震減災(zāi)條例》，2013年研究編制了《云南省特別重大地震災(zāi)害應(yīng)急處置工作方案》，2014年省政府辦公廳印發(fā)新修的《云南省地震應(yīng)急預(yù)案》。

以上都是以省一級(jí)的名義形成的各項(xiàng)規(guī)章制度，在指導(dǎo)州市一級(jí)抗震救災(zāi)指揮部方面不具備可操作性，目前大部分州市均已制定了應(yīng)急預(yù)案，但是所有的應(yīng)急預(yù)案幾乎都是將省一級(jí)別的預(yù)案搬用，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐男姓攸c(diǎn)制定處置流程。各地縣、鄉(xiāng)人民政府、指揮部應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐臑?zāi)情特點(diǎn)和少數(shù)民族地區(qū)自治的行政特點(diǎn)，除了將普遍的部門納入指揮部外，還可以建立村村寨寨自救互救響應(yīng)小組，在第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)第一響應(yīng)自救互救，而不是一味地將上一級(jí)的規(guī)則和應(yīng)急預(yù)案照搬，強(qiáng)行用于本一級(jí)別，只有這樣才能使規(guī)章制度更具備可操作性。在應(yīng)急管理部成立后，部分單位實(shí)現(xiàn)合并，相應(yīng)的工作職責(zé)職能也有一定調(diào)整，后續(xù)還需要將原有的流程制度進(jìn)行相應(yīng)的劃分、合并、完善，以便更好地服務(wù)于抗震救災(zāi)工作。

3.2 建立健全信息互通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享

抗震救災(zāi)指揮部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為一種常規(guī)既定的工作機(jī)制，必然要使各個(gè)聯(lián)動(dòng)單位或機(jī)構(gòu)間形成一種程序化的機(jī)制。信息交互系統(tǒng)在地震發(fā)生之后整個(gè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)過程都應(yīng)是可見的，全部的工作進(jìn)程各個(gè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)單位都是可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)獲取、了解和追蹤的。在平臺(tái)建立初期所有聯(lián)動(dòng)單位權(quán)限應(yīng)有所區(qū)別，這樣在實(shí)踐操作中才會(huì)責(zé)任明確，不至于出現(xiàn)工作空白和重復(fù)工作的情況。有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制首先需要各組成單位樹立牢固的信任感，遵守誠信的原則;其次協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)方案要做到各組成單位全部參與，共同制定，不以職權(quán)大小論話語權(quán)；三是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)方案在具體的實(shí)施過程中嚴(yán)格依照先前的承諾和協(xié)議, 而不擅自主張, 對(duì)于應(yīng)該公開的部分及時(shí)公開,不隱瞞關(guān)鍵信息;還要做到即使有機(jī)會(huì)得到, 也不會(huì)貪取其他參與者的利益。四是指揮部各單位只有形成互相依賴的伙伴關(guān)系, 才有可能通過彼此合作來實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。因此, 參與者必須去除本位主義,培養(yǎng)相互了解、相互信任的伙伴關(guān)系, 建立共同目標(biāo), 形成共同理念, 塑造共同使命, 以發(fā)揮統(tǒng)合協(xié)調(diào)的功能。

在現(xiàn)今的網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代，有條件的地區(qū)可構(gòu)建一個(gè)抗震救災(zāi)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全面信息化。各組成部門及時(shí)把有關(guān)抗震救災(zāi)的有效信息通過平臺(tái)公布，各成員單位及時(shí)掌握傳達(dá)最新的信息，通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。聯(lián)動(dòng)單位必須能做到信息互通、資源共享，這樣指揮部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)才能全面地利用社會(huì)信息為整個(gè)抗震救災(zāi)工作服務(wù)，從真正意義上形成齊抓共管、綜合管理與救援的局面。在信息交互系統(tǒng)中，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)相關(guān)單位應(yīng)遵循以需求為導(dǎo)向、權(quán)責(zé)分明、有效信息共享的原則進(jìn)行信息共享，在此原則下各相關(guān)部門可在相對(duì)安全、可信任的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量信息共享。

4 結(jié)語

目前，在中華人民共和國應(yīng)急管理部成立以及未來云南省應(yīng)急管理廳成立的大背景下，抗震救災(zāi)指揮部成員單位職責(zé)職能會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)融合，部分問題會(huì)得到改善，但在短期內(nèi)存在的問題仍然會(huì)延續(xù)，希望本文所提及到的問題能為今后指揮部管理機(jī)制制定者提供一定的參考依據(jù)，使整個(gè)抗震救災(zāi)指揮部管理機(jī)制愈發(fā)順暢，愈發(fā)快速有效應(yīng)對(duì)破壞性地震。