■文／董登新

十九大報告提出了“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的目標，要求“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。2017年11月中旬，人社部發(fā)布《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，其中，職工基本養(yǎng)老保險的一連串?dāng)?shù)據(jù)令人擔(dān)憂，很顯然，這是省級統(tǒng)籌無法破解的困局。十九大報告中的“盡快”二字，凸顯實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的迫切性。

省級統(tǒng)籌現(xiàn)狀

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是國際慣例，是社保 “互助共濟”精神的內(nèi)在要求。然而，在上世紀90年代我國啟動企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革試點時，由于城鄉(xiāng)差別及地區(qū)差異過大，再加上制度擴面與轉(zhuǎn)制成本的原因，被迫選擇了縣（市）統(tǒng)籌模式。但1991年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》時也明確指出：要積極創(chuàng)造條件，實行基本養(yǎng)老保險基金由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。

1998年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，要求“加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”，并規(guī)定：“1998年底以前，各省、自治區(qū)、直轄市要實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老保險基金省級調(diào)劑機制，調(diào)劑金的比例以保證省、區(qū)、市范圍內(nèi)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放為原則?！边@是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在全國統(tǒng)一推廣后，首次明確養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的初期目標——建立“省級調(diào)劑金”機制，暫不要求全省統(tǒng)收統(tǒng)支。

為進一步完善基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，增強基金調(diào)劑能力，1999年底，勞動和社會保障部、財政部發(fā)布《關(guān)于建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度有關(guān)問題的通知》，要求實行省級調(diào)劑金制度的地區(qū)在2000年內(nèi)取消縣（市）統(tǒng)籌，改為地（市）統(tǒng)籌或省級調(diào)劑。省級統(tǒng)籌目標和要求進一步明晰化。

2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出：加快提高統(tǒng)籌層次。進一步加強省級基金預(yù)算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責(zé)任，建立健全省級基金調(diào)劑制度，加大基金調(diào)劑力度。在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。這是國務(wù)院文件首次提出“盡快”實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的要求。

2007年1月，勞動和社會保障部、財政部發(fā)布《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，第一次明確闡述了“省級統(tǒng)籌”的重要意義和省級統(tǒng)籌標準（六統(tǒng)一），并提出了省級統(tǒng)籌的工作重點：推進和規(guī)范市級統(tǒng)籌，積極創(chuàng)造條件，向省級統(tǒng)籌過渡。

不過，直至2009年底，人社部才正式宣布我國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面建成養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。然而，這只是一種名義上的“省級統(tǒng)籌”，并未普遍實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支，大多省份只是在省級政府建立了一個調(diào)劑金專戶。目前省級統(tǒng)籌至少存在三種模式：一是北京、上海、天津、陜西等省份，大體實現(xiàn)了養(yǎng)老保險全省統(tǒng)收統(tǒng)支，這可以算得上是真正意義的省級統(tǒng)籌；二是以安徽、山東為代表的省份，養(yǎng)老保險實現(xiàn)地級市統(tǒng)收統(tǒng)支；三是其余大多數(shù)省份，仍然停留在縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的最低層次。由于省級調(diào)劑金只能局限在本省內(nèi)調(diào)節(jié)部分余缺，因此，無力應(yīng)對全省出現(xiàn)的當(dāng)年收支缺口，以及后續(xù)人口老齡化加劇后的省內(nèi)支付壓力，更難發(fā)揮省際余缺調(diào)劑、互助共濟的作用。

事實上，從1998年至2009年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的首要任務(wù)是“擴面”，在確保擴面工作順利推進的前提下，再推進省級統(tǒng)籌目標的實現(xiàn)。很顯然，在這一階段參保人數(shù)的不斷增加，確保了繳費的快速增長，基金積累也同步增加，雖然省域之間的基金收支存在不均衡現(xiàn)象，但問題并不嚴重，全國統(tǒng)籌的要求并不急迫。

隨著調(diào)劑金模式省級統(tǒng)籌的全面建成，以及擴面工作基本到位，各省養(yǎng)老保險基金的增速放緩，省域之間的基金收支不平衡現(xiàn)象開始出現(xiàn)明顯分化，省內(nèi)調(diào)劑的空間越來越小、難度越來越大。因此，在2010年《社會保險法》頒布時，第一次明確提出：基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。實際上，只有將全國2000多個“小水池”（統(tǒng)籌地區(qū)）并入到一個“大水池”（中央統(tǒng)收統(tǒng)支），才能在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)余缺調(diào)節(jié)、互助共濟，從而最大限度地提高養(yǎng)老保險保障水平和保障能力。

全國統(tǒng)籌進展緩慢

在2011年3月發(fā)布的《國家“十二五”規(guī)劃綱要》中，首次提出“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的制度安排。次年，“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”寫進了十八大報告。隨后，人社部部長尹蔚民在全國人力資源和社會保障工作會議上表示，2013年將研究城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌辦法。

2013年10月，人社部新聞發(fā)言人在回應(yīng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌時表示，在2009年，我國基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。下一步目標是要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，要對制度、方案設(shè)計進行充分論證，提出合理的方案，在經(jīng)濟社會發(fā)展條件允許的情況下實施。

2013年11月，十八屆三中全會召開，發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。

隨著國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)稱為“職工基本養(yǎng)老保險”，其參保對象覆蓋了企業(yè)職工、城市個體工商戶、靈活就業(yè)人員及機關(guān)事業(yè)單位職工。

在十二屆全國人大三次會議舉行的記者會上，人社部部長尹蔚民表示，要實施職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，按照社會保險大數(shù)法則，全國范圍內(nèi)調(diào)劑余缺，全國養(yǎng)老金統(tǒng)籌方案力爭2015年出臺。幾個月后，人社部新聞發(fā)言人表示，人社部正會同有關(guān)部門在加強養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，研究制定職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案。

2015年10月，十八屆五中全會公報提出：建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。不過，當(dāng)年并未出臺全國統(tǒng)籌的具體方案。

在2016年兩會期間，人社部部長尹蔚民表示，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案經(jīng)過大量調(diào)研和測算，基本思路已經(jīng)形成，能否在2016年推出還需根據(jù)工作進展情況確定。對于養(yǎng)老金是否存在缺口問題，他表示，從全國層面看，養(yǎng)老金不存在缺口。隨后，國家“十三五”規(guī)劃綱要正式發(fā)布，綱要再次提出：實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

然而2011年至今，7年過去了，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌仍停留在方案之上、討論之中，并無實質(zhì)性進展。為配合全國統(tǒng)籌的有效推進，做實“省級統(tǒng)籌”成為當(dāng)務(wù)之急，2017年9月，人社部、財政部發(fā)布《關(guān)于進一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》：各地要在基本養(yǎng)老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理實現(xiàn)“六統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。這里值得一提的是，2017年6月30日，廣東省政府發(fā)布《廣東省完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實施方案》，決定從2017年7月1日起，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)收統(tǒng)支。如果所有省份都能盡快實現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支，那么職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌就能盡快實現(xiàn)。

全國統(tǒng)籌已刻不容緩

2015年，人社部發(fā)布《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》，這是首次以定期年度報告的方式向社會發(fā)布社會保險發(fā)展狀況，至今已發(fā)布3個年度報告。數(shù)據(jù)顯示，我國職工基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支的缺口省份正在不斷增加：2014年只有黑龍江、河北、寧夏3個省份，2015年則增至6個，2016年又增至7個，其中，中部“龍頭”湖北省竟也首次出現(xiàn)收支缺口。2015年存在當(dāng)年收支缺口的6省分別是黑龍江（183億元）、遼寧（105億元）、河北（64億元）、吉林（41億元）、青海（8億元）、陜西（6億元）。2016年出現(xiàn)收支缺口的7省份分別是黑龍江（320億元）、遼寧（254億元）、河北（90億元）、吉林（52億元）、內(nèi)蒙古（22億元）、湖北（18億元）、青海（17億元）、陜西（6億元）。從這一串?dāng)?shù)字可以看出，不僅缺口省份數(shù)量在增加，而且除陜西外，另外5個省的缺口規(guī)模比上年都有較大增長，尤其是東北地區(qū)，2016年黑龍江收支缺口比上年增長了75%，遼寧更是增長了142%。

更令人擔(dān)憂的是，在這些省份中，黑龍江省的職工基本養(yǎng)老保險基金已無任何結(jié)余，而且賬面虧空已達232億元，這是一種“硬債務(wù)”。也就是說，黑龍江省既無基金賬戶的累積結(jié)余，更無省級調(diào)劑金可以調(diào)用。從省級統(tǒng)籌來講，黑龍江全省的職工養(yǎng)老保險基金只剩下“財政補貼”一條路了。如此循環(huán)往復(fù)，則必將掏空本省地方財政，這是一種不堪設(shè)想的結(jié)果。

其實，這只是問題的表象與結(jié)果，其背后更有深意。

其一，養(yǎng)老保險費率不統(tǒng)一，地區(qū)之間雇主費率差異過大，造成企業(yè)負擔(dān)苦樂不均，參保與繳費積極性不高。眾所周知，2016年社保降費后，職工基本養(yǎng)老保險雇主費率最高的上海為20%，經(jīng)濟發(fā)達的浙江及廣東兩省卻是最低的，都只有14%，其余大多數(shù)省份為19%。不過，也有個別省份比如廣西在本地區(qū)設(shè)置了多檔雇主費率標準。各地雇主費率差異過大，這對繳費負擔(dān)重的地區(qū)的企業(yè)來說，也是一種制度上的不公平。從這一意義上來看，我們急需實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，重新制訂全國統(tǒng)一的雇主費率。

其二，養(yǎng)老保險繳費存在很大的隨意性。例如，企業(yè)任意操縱“繳費基數(shù)”，不給雇員全額繳費，經(jīng)常按最低標準給員工繳費；不少參保人隨意斷繳、停繳，或是“繳滿15年”不再繳費，這直接導(dǎo)致繳費收入增長放緩，甚至出現(xiàn)繳費人數(shù)占參保人數(shù)比重的大幅下降。《中國社會保險發(fā)展年度報告》數(shù)據(jù)顯示，2014年企業(yè)繳費人員占參保職工的比例為81.2%，比2013年下降2.8個百分點。2015年下降至80.3%，比2014年下降0.9個百分點。這意味著每5個參保職工中就有1個人沒有繳費。自2009年起，企業(yè)繳費人數(shù)占參保人數(shù)的比例連續(xù)7年下滑，從2009年的87.7%降至2016年的79.7%。為了解決這一問題，唯一的對策就是盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，既可統(tǒng)一費率，更可穩(wěn)定繳費。

其三，各省養(yǎng)老金可支付月數(shù)及撫養(yǎng)比開始拉大差距，呈現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。2015年，8個省市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團基金可支付月數(shù)在10個月以下，其中，黑龍江省的企業(yè)養(yǎng)老金可支付月數(shù)僅1個月。2016年，可支付月數(shù)不足10個月的省份增至10個，分別是：黑龍江（0個月）、青海（5.8個月）、吉林（5.9個月）、遼寧（6.3個月）、河北（6.5個月）、天津（8.2個月）、陜西（8.4個月）、湖北（8.6個月）、內(nèi)蒙古（8.7個月）、海南（9.5個月），再加上新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團（3.4個月）。養(yǎng)老金可支付月數(shù)最多的三個省份分別為：廣東（55.7個月）、北京（39.8個月）、西藏（32.8個月）。

再從各省撫養(yǎng)比指標來看，2014年全國這一指標首次跌破3，為2.97，之后撫養(yǎng)比的下跌速度有明顯加快的趨勢。2016年，全國職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比從2015年的2.88下降為2.80，也就是說每2.8個在職職工就要養(yǎng)1個退休人員。其中8個省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團撫養(yǎng)比低于2，分別是：黑龍江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、內(nèi)蒙古（1.58）、遼寧（1.64）、重慶（1.73）、甘肅（1.76）、湖北（1.94）。撫養(yǎng)比最高的三個省份分別是廣東（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。

正是基于養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的上述種種弊端及支付危機，黨的十九大作出了必須“加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的重大決定，這表明破解養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的困局已迫在眉睫、刻不容緩。盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是一項關(guān)乎民生福祉的重大工程，要快要果斷，不能久拖不決，更不能以各種理由和借口阻撓這一改革。

為此，在十九大會議期間，十九大代表、人社部部長尹蔚民在接受記者采訪時表示，要盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，2018年就會邁出第一步，先實行基本養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度，能夠在不同地區(qū)之間均衡養(yǎng)老保險的負擔(dān)。尹蔚民在《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》中表示：這是考慮到全國統(tǒng)籌難以一步到位，因此選擇2018年啟動中央調(diào)劑制度。從建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度起步，通過轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑基金在全國范圍內(nèi)進行補助和調(diào)劑，在此基礎(chǔ)上盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，逐步形成中央與省級政府責(zé)任明晰、分級負責(zé)的基金管理體制。同時他也強調(diào)，中央調(diào)劑制度不是全國統(tǒng)籌的“終極版”，不宜長時間“過”而不“渡”，最終仍要過渡到全國統(tǒng)收統(tǒng)支模式?！?/p>

學(xué)界動態(tài)

“綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)”體系建設(shè)動員會在鄭州舉行

近日，由中國社會保險學(xué)會、中國公證協(xié)會聯(lián)合舉辦的“綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)”體系建設(shè)動員會在河南鄭州舉行。中國社會保險學(xué)會副會長張亞力、呂建設(shè)、梁席民，中國公證協(xié)會副會長王玨、閆峰，河南省人社廳副廳長、省社保局局長鄭子健以及地方社保經(jīng)辦機構(gòu)和公證機構(gòu)負責(zé)人、部分金融機構(gòu)代表等參會。

會上提出，要加快開展“綜合性公證養(yǎng)老服務(wù)”法律服務(wù)機制建立的相關(guān)試點工作，要以“家事法律顧問”方式針對老年人的不同需求設(shè)計個性化、綜合性的公證法律服務(wù)方案；開展公益性公證法律服務(wù)，著力保障特殊困難老年人的公證法律服務(wù)需求；等等。

目前共確定了“4+1”個地區(qū)作為試點，分別是北京市、河南省、廣東省、四川省和哈爾濱市，試點時間為一年。（職新建）

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專題研討會在上海召開

2017年12月9日，由中國社會保障學(xué)會醫(yī)療保障專業(yè)委員會主辦的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專題研討會在上海舉行。會上，業(yè)界和學(xué)界專家就建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)體系、創(chuàng)新醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式、提高醫(yī)養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量，并結(jié)合我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中存在的實際困難和問題進行了深入研討，同時有針對性地提出了對策建議。上海市、長春市分別介紹了開展長期照護保險試點的情況，多家機構(gòu)介紹了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的探索實踐。（春紅）