文 于文軒 孫昭宇

目前的水污染防治法律體系在水污染防治和水環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用，然而，我國水污染形勢依舊嚴峻。因此，應進一步健全法律體系，理順管理體制，完善法律制度，助力“綠水常在”的美麗中國建設。

當前“九龍治水”的局面造成了水污染防治和水資源管理立法過程中的立法部門化、部門利益化、利益法制化傾向。新組建的生態(tài)環(huán)境部在機構設置上注意到了這些現(xiàn)象，職責不清、職能交叉等問題有望得到解決。

水資源是人類賴以生存的自然資源，也是至關重要的戰(zhàn)略資源。近些年來，我國水污染問題日益嚴重?，F(xiàn)行水污染防治法律體系為水污染防治提供了重要的法律基礎，但也存在一些亟待解決的問題。

現(xiàn)狀

我國水污染防治立法起步于20世紀50年代。經過幾十年的發(fā)展，我國目前已經形成了以《憲法》關于污染防治的規(guī)定為依據，以《環(huán)境保護法》中關于污染防治的法律制度與措施為基礎，以《水污染防治法》為主要內容，以數量眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章為配套的水污染防治法律體系，并建立了流域水污染防治、總量控制、排污許可、生態(tài)補償、飲用水安全保護、公眾參與等法律制度。

水污染防治法律體系

水污染防治在我國一直備受重視。《憲法》第26條規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這一規(guī)定對環(huán)境保護提出了根本性要求，為水污染防治立法及其實施提供了依據，也構成了水污染防治法律體系的憲法規(guī)范淵源。

《環(huán)境保護法》不僅規(guī)定了污染防治的一般事項，而且就水污染防治作出了專門規(guī)定。該法要求，加強對水的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度；防治水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭等生態(tài)失調。該法同時要求在財政預算中安排專項資金，以支持農村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理等工作。

《水污染防治法》作為水污染防治領域的專門立法，對水污染防治的原則、管理體制、制度、措施等方面作出了全面規(guī)定。2017年修訂后的《水污染防治法》的主要變化包括：明確各級政府的水污染防治責任，引入河長制，確立了水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調機制；對總量控制制度、排污許可制度、聯(lián)防聯(lián)控機制等進行了更新；在飲用水安全和農業(yè)、農村水污染防治方面規(guī)定多項新的措施，加強飲用水管理和保護；加大水環(huán)境保護力度和懲罰力度，增加按日連續(xù)計罰的規(guī)定。

為了實施《水污染防治法》，國務院和有關主管部門發(fā)布了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《水污染防治專項資金管理辦法》（2016）、《重大水污染事件報告暫行辦法》（2000），提供了切實可行的細則和配套制度規(guī)范。2017年《水污染防治法》修訂后，各地根據新法的主要原則和制度安排，結合地方實際及時制定或修正了有關水污染防治的地方性法規(guī)規(guī)章，目前，北京、天津、海南、貴州等省市的水污染防治條例均已實施。此外，我國也針對流域水污染防治制定了一系列實施性立法，如《松遼流域水污染防治暫行辦法》《淮河流域水污染防治暫行條例》等。

水污染防治主要法律制度

根據上述立法，我國水污染防治領域的主要法律制度包括流域水污染防治、總量控制、排污許可、生態(tài)補償、飲用水安全保護、公眾參與等方面。其一，流域水污染防治制度?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定了流域水污染防治規(guī)劃制度，要求防治水污染按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃；確立了河長制，分級分段組織領導本行政區(qū)域內水污染防治和水環(huán)境治理的相關工作；此外還規(guī)定了流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。其二，總量控制制度。國家對重點水污染物排放實施總量控制制度，并在此基礎上規(guī)定了“區(qū)域限批”制度，即暫停審批超過重點水污染物排放總量控制指標或者未完成水環(huán)境質量改善目標的地區(qū)新增的重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件。其三，排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企事業(yè)單位或生產其他經營者、城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位應當取得排污許可證，禁止無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放廢水、污水?！端廴痉乐畏ā穼ε盼墼S可證管理制度、排污主體和義務、排污證應載明的內容、排污口的設置等作出了規(guī)定。其四，生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制有助于調節(jié)和平衡不同地區(qū)之間的利益差異和沖突?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。其五，飲用水安全保護制度?！端廴痉乐畏ā吩诳倓t中強調了“保障飲用水安全”的立法目的，并將“優(yōu)先保護飲用水水源”作為基本原則之一。該法還在第五章規(guī)定了多條關于飲用水水源保護的內容，新增了飲用水水源區(qū)調查評估制度、飲用水安全應急機制的規(guī)定。其六，公眾參與制度?！端廴痉乐畏ā焚x予了公眾檢舉權，規(guī)定了主管部門的信息公開義務，以此保障公眾的知情權；就公益訴訟的相關事項作出規(guī)定，以保障公眾的救濟權。此外，該法還對農業(yè)和農村水污染防治、環(huán)境監(jiān)察、應急管理等內容作出了規(guī)定。

面臨挑戰(zhàn)

現(xiàn)行水污染防治法制為水污染防治工作提供了重要的法律依據，但在法律體系、管理體制、法律制度等方面也存在一些有待解決的問題。

法律體系有待健全。在體系的完整性方面，缺乏配套的實施性立法。原國家環(huán)境保護局曾于1989年發(fā)布《水污染防治法實施細則》，后在2000年修改后由國務院重新發(fā)布《水污染防治法實施細則》，但該實施細則已廢止。目前，尚未針對2017年修訂的《水污染防治法》制定配套的實施性立法。在內容的協(xié)調性方面，《水污染防治法》作為防治水污染領域的專門立法，以水環(huán)境保護和水污染預防為主旨。同時，《環(huán)境保護法》《水土保持法》等也涉及了水環(huán)境保護和水污染防治的相關內容。這些立法中的一些內容存在交叉和不同，使法律適用面臨諸多問題。譬如，在水質監(jiān)測方面存在的問題，造成監(jiān)測數據共享困難。另外，關于區(qū)域、流域水污染協(xié)同治理方面的立法有待加強。2017年修訂的《水污染防治法》強調了流域水污染防治的聯(lián)防聯(lián)控機制。但現(xiàn)有關于流域水污染防治的立法文件出臺較早，部分已難以適應當前水污染防治工作的實際需要和經濟社會發(fā)展形勢。

管理體制有待理順。我國實行水質和水量分別管理和統(tǒng)分結合的管理體制?！端ā芬?guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。《水污染防治法》規(guī)定的負有水污染防治監(jiān)督管理部門職權的有環(huán)境保護主管部門、交通主管部門的海事管理機構、水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設、農業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構等九個之多，造成了通常所說的“九龍治水”的局面，使得政策沖突、多重執(zhí)法、責任推諉等問題時有發(fā)生，導致水污染防治和水資源管理立法過程中的立法部門化、部門利益化、利益法制化傾向。新組建的生態(tài)環(huán)境部在機構設置上注意到了這些現(xiàn)象，職責不清、職能交叉等問題有望得到解決。

法律制度有待完善。在生態(tài)補償方面，目前的規(guī)定在產權界定、補償方式、補償標準等方面缺乏細化的要求，可操作性較弱。在排污權交易方面，雖然試點工作已取得可喜的經驗，但也同樣缺少具有可操作性的法律規(guī)定，尚未形成完整的全國性統(tǒng)一市場。在公眾參與方面，由于參與條件、參與程序、救濟程序等內容未能制度化，公眾在水污染防治相關行政決策過程中的作用有限。

為了健全水污染防治法律體系，首先應協(xié)調《水污染防治法》與《環(huán)境保護法》《水土保持法》等相關立法之間的關系，解決其中存在的沖突性問題，提高法律體系內的銜接性與協(xié)調性。

完善途徑

為了健全水污染防治法律體系，首先應協(xié)調《水污染防治法》與《環(huán)境保護法》《水土保持法》等相關立法之間的關系，解決其中存在的沖突性問題，提高法律體系內的銜接性與協(xié)調性。其次應完善配套立法，及時制定實施性的行政法規(guī)或部門規(guī)章，提高法律的可執(zhí)行性。再次，還應加強地方立法和流域、區(qū)域立法。地方立法在制度設計中應結合所在地區(qū)水污染防治的實際需求，流域和區(qū)域水污染防治立法應注重統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準，加強與《水污染防治法》的銜接。最后，應不斷改進立法技術，完善立法程序，從而提高立法質量。

要改變當前“九龍治水”的局面，形成科學順暢的管理體制，就需要明確各管理部門職責。2017年修訂的《水污染防治法》確立了河長制和流域水環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控機制；2018年的機構改革將國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責，以及國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責進行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，反映了水環(huán)境治理正在向綜合防治方向轉變，水污染防治管理體制正在向綜合管理轉型，這有助于改變現(xiàn)行管理部門條塊分割的局面。建議在進一步立法中設立統(tǒng)一的流域水污染防治綜合管理部門或議事協(xié)調機構，提高各部門行動的協(xié)調性?？梢酝ㄟ^建立部際協(xié)商機制，加強各部門間的溝通協(xié)調，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化布局、信息共享的要求。此外，由于我國實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，應當進一步發(fā)揮地方政府水行政主管部門的積極性和主動性，加強與流域管理部門之間的協(xié)調與配合。

在法律制度層面，生態(tài)補償應遵循“誰利用誰補償、誰受益誰補償”的原則，明確利益主體及其權利義務，科學劃定生態(tài)補償的范圍，明晰補償形式和標準，并與環(huán)境稅改革相銜接。在排污權交易方面，應通過法律形式對該制度作出系統(tǒng)、細致的規(guī)定，特別是明確管理機構及職責，優(yōu)化交易規(guī)則，并與總量控制制度、環(huán)境影響評價制度實現(xiàn)有效銜接。在公眾參與方面，應進一步鼓勵和引導公眾參與水污染防治相關活動，健全水污染防治違法信息公開機制，保障公眾的知情權。

目前的水污染防治法律體系在水污染防治和水環(huán)境保護中發(fā)揮了重要的作用。然而，我國水污染問題并未得到根本遏制，水污染形勢依舊嚴峻，其中重要原因之一，就是法制方面存在諸多不足。因此，應進一步健全法律體系，理順管理體制，完善法律制度，助力“綠水常在”的美麗中國建設。