文／向春華

核心提示：相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)繳、催繳等社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為并未設(shè)定查處期限，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核整改與勞動(dòng)保險(xiǎn)違法查處行為亦屬于不同的行政行為，不適用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的2年查處時(shí)效。

基本案情

陳某系顯華公司的職工，自2006年1月至2007年1月、2007年7月至2015年4月在該公司工作，雙方存在勞動(dòng)關(guān)系。2006年1月至2006年11月、2007年7月至2009年3月，顯華公司未依法為陳某繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。2015年4月2日,陳某向該區(qū)社保中心投訴，反映顯華公司欠繳此期間社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。社保中心收到投訴后，依法受理并對(duì)顯華公司進(jìn)行稽核，要求顯華公司提供招工表、勞動(dòng)合同、工資會(huì)計(jì)憑證及發(fā)放表等資料。2015年11月24日，社保中心對(duì)顯華公司人事主管就陳某繳納社保費(fèi)用的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)，并制作了詢問(wèn)筆錄。2015年12月10日和2015年12月21日，顯華公司分別向社保中心提出申辯意見(jiàn)。2015年12月24日，社保中心作出關(guān)于補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的答復(fù)，并于2015年12月28日將該答復(fù)送達(dá)給顯華公司。2015年12月15日，社保中心作出了穗南稽意字[2015]151號(hào)《稽核整改通知書》，認(rèn)定顯華公司未按規(guī)定為陳某參加社保、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的事實(shí)，并依據(jù)《勞動(dòng)法》第七十三條、第一百條，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十八條、第八十六條和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》（人力資源社會(huì)保障部第20號(hào)令）第八條的規(guī)定，要求顯華公司按照相應(yīng)的繳費(fèi)時(shí)間、繳費(fèi)基數(shù)為陳某補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。2015年12月28日，社保中心將該《稽核整改通知書》及其附件《補(bǔ)繳社保費(fèi)明細(xì)一覽表》送達(dá)給顯華公司。顯華公司對(duì)上述稽核整改通知不服，于2016年2月25日向該區(qū)人社局提起行政復(fù)議。區(qū)人社局受理審查后，于2016年4月19日作出穗南人社行復(fù)字[2016]2號(hào)《行政復(fù)議決定書》，維持了原行政行為，并告知顯華公司有不服復(fù)議決定提起訴訟的權(quán)利及期限。區(qū)人社局于2016年4月25日將上述《行政復(fù)議決定書》送達(dá)給顯華公司。顯華公司不服，于2016年7月19日向法院提起行政訴訟。

審判

一審法院認(rèn)為：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第二十條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受勞動(dòng)保障行政部門的委托，可以進(jìn)行與社會(huì)保險(xiǎn)征繳有關(guān)的檢查、調(diào)查工作?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱稽核是指社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況和社會(huì)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取情況進(jìn)行的核查。”第三條第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作。”根據(jù)上述法律規(guī)定，區(qū)社保中心作為本區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其對(duì)顯華公司的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況進(jìn)行核查，是依法行使行政管理職權(quán)的行為。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》第八條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起30日內(nèi)為其職工申請(qǐng)辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記并申報(bào)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。未辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位未按照規(guī)定申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)暫按該單位上月繳費(fèi)數(shù)額的110%確定應(yīng)繳數(shù)額；沒(méi)有上月繳費(fèi)數(shù)額的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)暫按該單位的經(jīng)營(yíng)狀況、職工人數(shù)、當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY等有關(guān)情況確定應(yīng)繳數(shù)額。用人單位補(bǔ)辦申報(bào)手續(xù)后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照規(guī)定結(jié)案?！北景钢校惸呈秋@華公司的員工，顯華公司作為用人單位依法應(yīng)當(dāng)為陳某繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。社保中心受理陳某的投訴后，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，作出涉案《稽核整改通知書》及《補(bǔ)繳社保費(fèi)明細(xì)一覽表》，責(zé)令顯華公司為陳某補(bǔ)繳相應(yīng)時(shí)段的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，符合上述規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)。

顯華公司主張社保中心認(rèn)定其未按時(shí)為員工參加社保的違法事實(shí)已過(guò)二年時(shí)效，依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再予以追究的意見(jiàn)，因本案并非勞動(dòng)保障監(jiān)察投訴處理行為，而是社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》作為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方性法規(guī)，僅適用于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)區(qū)域內(nèi)，因此顯華公司主張不成立，不予采納。顯華公司未繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為一直持續(xù)至今，社保中心依照2011年7月1日施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》及2013年11月1日施行的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，對(duì)顯華公司作出為陳某補(bǔ)繳相應(yīng)期間各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核整改處理，并無(wú)不當(dāng)。顯華公司關(guān)于社保中心適用法律錯(cuò)誤的意見(jiàn)，理由不成立，不予采納。

區(qū)人社局作為區(qū)社保中心的上級(jí)主管部門，有權(quán)對(duì)顯華公司提交的行政復(fù)議申請(qǐng)作出處理。顯華公司認(rèn)為區(qū)人社局無(wú)權(quán)受理該行政復(fù)議的主張，不予采納。區(qū)人社局受理顯華公司的復(fù)議申請(qǐng)后，經(jīng)審查作出《行政復(fù)議決定》，維持了原行政行為，并告知顯華公司相應(yīng)權(quán)利且依法送達(dá)，程序合法。判決駁回顯華公司的訴訟請(qǐng)求。

顯華公司不服原審判決，提起上訴。主要理由是，《實(shí)施〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》（人力資源社會(huì)保障部令第13號(hào)，簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第二十九條規(guī)定“對(duì)于2011年7月1日前發(fā)生的用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，按照國(guó)家和地方人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，其未為陳某按時(shí)、足額購(gòu)買2011年以前的社保的行為不應(yīng)適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2011年7月1日實(shí)施）及《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》（2013年11月1日實(shí)施）的規(guī)定，一審適用上述法律規(guī)定明顯違反了法不溯及既往的原則；一審法院認(rèn)定本案并非勞動(dòng)保障監(jiān)察投訴處理行為，不適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，違反了《若干規(guī)定》第二十七條的規(guī)定。

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《廣州市社會(huì)保險(xiǎn)條例》（1995年9月1日施行）第十條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金包括了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)基金?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(1999年1月22日施行)第四條第一款：“繳費(fèi)單位、繳費(fèi)個(gè)人應(yīng)當(dāng)按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)稽核辦法》（2003年4月1日施行）第八條第四款規(guī)定：“對(duì)于不按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理舉報(bào)并進(jìn)行稽核?！睋?jù)此，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行前，相關(guān)法律已經(jīng)明確用人單位需為勞動(dòng)者按時(shí)、足額繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個(gè)險(xiǎn)種的社保費(fèi)用，對(duì)于用人單位未按規(guī)定繳納社保費(fèi)的行為，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行稽核。直至提起本案訴訟時(shí)止，顯華公司仍未依法為陳某繳納上述勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間的社保費(fèi)用，社保中心在受理陳某投訴后，依法調(diào)查并形成稽核調(diào)查筆錄，結(jié)合其他相應(yīng)證據(jù)作出被訴《稽核整改通知書》，要求顯華公司按相應(yīng)繳費(fèi)時(shí)間、繳費(fèi)基數(shù)為陳某補(bǔ)繳涉案期間上述五個(gè)險(xiǎn)種的社保費(fèi)用符合法律規(guī)定，程序合法。

關(guān)于一審適用法律是否錯(cuò)誤的問(wèn)題，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定：勞動(dòng)保障行政部門對(duì)“用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況”實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察；第二十條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計(jì)算；違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計(jì)算?！薄度舾梢?guī)定》第二十七條第二款規(guī)定：“職工認(rèn)為用人單位有未按時(shí)足額為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等侵害其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益行為的，也可以要求社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)保險(xiǎn)法和《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等有關(guān)規(guī)定處理?！痹趯?shí)踐中，多數(shù)做法認(rèn)為勞動(dòng)保障部門對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為適用2年查處期限，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)繳、催繳并未設(shè)定期限，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核整改與勞動(dòng)保障違法查處行為屬于不同行政行為，原審判決認(rèn)定本案屬社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為，不適用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的2年查處時(shí)效的意見(jiàn)，并無(wú)不當(dāng)。上訴意見(jiàn)不能成立，不予支持。復(fù)議程序亦合法，予以支持。判決駁回上訴，維持原判。

顯華公司不服終審判決，向廣東省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙V東高院再審認(rèn)為，根據(jù)《廣州市社會(huì)保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，在2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》施行前，相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章均已明確用人單位需要為勞動(dòng)者按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于用人單位不按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)行稽核。本案中，社保中心經(jīng)法定程序作出被訴的《稽核整改通知書》，要求顯華公司按相應(yīng)繳費(fèi)時(shí)間、繳費(fèi)基數(shù)為陳某補(bǔ)繳涉案期間的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，符合法律規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)繳、催繳等社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為并未設(shè)定查處期限，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核整改與勞動(dòng)保險(xiǎn)違法查處行為亦屬于不同的行政行為，不適用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的2年查處時(shí)效。裁定駁回再審申請(qǐng)。

[（2016）粵7101行初1309號(hào)行政判決書；（2017）粵71行終641號(hào)行政判決書；（2017）粵行申852-886號(hào)行政裁定書]

評(píng)析

█ 一、勞動(dòng)保障監(jiān)察行為與社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為屬于不同行政行為，具有不同的法律依據(jù)

本案表面上是應(yīng)否適用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上則是社保機(jī)構(gòu)實(shí)施的對(duì)用人單位社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況進(jìn)行核查以及對(duì)未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位責(zé)令補(bǔ)繳、催繳的行政行為與勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施的對(duì)用人單位各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況進(jìn)行的檢查、監(jiān)督、 糾正和查處等行為是否屬于同一行政行為的問(wèn)題。如果屬于同一行政行為，適用的法律依據(jù)自然也應(yīng)當(dāng)相同，如果不屬于同一行政行為，適用的法律依據(jù)則可能不同。

在我國(guó)，行政法學(xué)上的行政行為，特指行政主體基于行政職權(quán)，為實(shí)施國(guó)家行政目標(biāo)而作出的，以作為或者不作為形式表現(xiàn)，能直接或間接引起法律效果并受行政法規(guī)制的法律行為（胡建淼，2015）。行政主體不同，行政行為必然不同。根據(jù)依法行政等基本法律原則，不同行政主體的行政行為通常適用不同的法律依據(jù)，當(dāng)然這根本上依賴于法律法規(guī)自身的規(guī)定?！秳趧?dòng)監(jiān)察保障條例》第二條規(guī)定：“對(duì)企業(yè)和個(gè)體工商戶（以下稱用人單位）進(jìn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察，適用本條例?！逼渫瑫r(shí)規(guī)定，由“勞動(dòng)保障行政部門”實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察。而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不屬于勞動(dòng)保障行政部門，因此不能適用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”這里采用的是“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)”，在社保機(jī)構(gòu)征收的背景下，就是指社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其適用的法律依據(jù)和勞動(dòng)保障監(jiān)察不同。

█ 二、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)稽核行為沒(méi)有期限限制

根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)稽核方面的法律法規(guī)，對(duì)未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)違法行為實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)稽核行政行為，目前并無(wú)追責(zé)期限的限制。不管是《勞動(dòng)法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，還是《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》等，均未規(guī)定未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)違法行為的“免責(zé)期”。這意味著至少在《勞動(dòng)法》實(shí)施且當(dāng)?shù)貙?shí)施社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌之后，用人單位均應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，否則相關(guān)機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行查處并依法糾正未繳、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為。這要求用人單位必須依法繳費(fèi)，否則在立法修訂之前任何時(shí)候都可能受到追究。

從理論上來(lái)說(shuō)，對(duì)用人單位任何時(shí)候的未繳費(fèi)行為都必須追究，不僅存在證據(jù)等執(zhí)行上的困難，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定，理論依據(jù)并不充足，但這需要通過(guò)修訂立法才能改變。在立法修訂之前，即就當(dāng)下的法律適用而言，對(duì)用人單位社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)違法行為實(shí)施責(zé)令補(bǔ)繳等稽核查處則無(wú)期限限制。

█ 三、《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以前未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)行為可否追溯

《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)于用人單位在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)方面的違法責(zé)任作了更全面的規(guī)范，這涉及到對(duì)之前社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)違法行為的追溯問(wèn)題。對(duì)此，本案裁判文書中給出了非常準(zhǔn)確的分析。由于在《勞動(dòng)法》實(shí)施且當(dāng)?shù)貙?shí)施社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌之后，依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)即是用人單位的強(qiáng)制性法定義務(wù)，用人單位未繳、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)即應(yīng)當(dāng)追責(zé)，因此根據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，對(duì)此種違法行為實(shí)施稽核是合法的，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這并非是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的溯及既往。由于違法行為至今未予糾正，社保機(jī)構(gòu)適用《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為執(zhí)法依據(jù)，如僅針對(duì)未繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)要求補(bǔ)繳，這既是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，也是過(guò)去法律法規(guī)的規(guī)定，不能認(rèn)為是溯及既往。但應(yīng)當(dāng)注意的是，如果將《社會(huì)保險(xiǎn)法》新設(shè)立的法律責(zé)任如滯納金適用于過(guò)去的違法行為，則構(gòu)成溯及既往，是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>